PERUSTELUT

Nykytila

Hallitus on ohjelmassaan asettanut keskeiseksi tavoitteekseen työllisten määrän nostamisen 100 000:lla vaalikauden loppuun mennessä. Tavoite on osoittautumassa nykyhallitukselle ylivoimaiseksi. Tilastokeskuksen mukaan vuoden 2004 elokuussa työllisiä oli 7 000 vähemmän kuin vuotta aikaisemmin ja työttömiä 7 000 enemmän kuin vuoden 2003 elokuussa. Työllisyysaste on pysähtynyt 68,8 prosenttiin. Työvoimatutkimuksen mukaan vuoden 2004 tammi—elokuussa työllisiä oli keskimäärin 2 370 000 henkeä eli 12 000 vähemmän kuin vastaavana aikana vuonna 2003. On aivan selvää, ettei hallitus tule nykytoimillaan pääsemään asettamaansa työllisyystavoitteeseen. Työllisyysasteen nostamiseksi tarvitaan välttämättä uusia toimenpiteitä.

Vaikeutunut työllisyyskehitys koskee erityisesti heikon ammattikoulutuksen saaneita, vaikka ammattitaitoisista työntekijöistä on samalla jopa pulaa. Vähiten koulutettujen työllistyminen oli heikkoa myös 1990-luvun jälkipuoliskolla, jolloin muutoin työllisyyskehitys oli hyvä. Suomeen syntyikin 1990-luvun alussa suhdanteista riippumaton, pitkään työttömänä olevien ihmisten ryhmä. Tämän ryhmän työllistymiseen ei ole tuonut helpotusta myöskään viime aikojen kohtuullisen hyvä suhdannekehitys. Yhteistä näille ihmisille on suhteellisen matala koulutustaso. Myös kansainvälisesti verrattuna matalasti koulutettujen työttömyysaste on Suomessa korkea.

Merkittävin syy tämän rakennetyöttömyyden syntymiselle on se, että uudet työpaikat ovat erilaisia kuin 1990-luvun alun laman myötä poistuneet. Erityisesti teollisuudessa vähemmän erityisosaamista vaativien töiden määrä on oleellisesti laskenut. Samaan aikaan enemmän erityisosaamista vaativien töiden määrä on kasvanut.

Rakennetyöttömyyden vähentäminen edellyttää monenlaisia toimia. Tarvitaan työvoiman uudelleenkoulutusta aloille, joilla työvoimasta on pula. Tarvitaan erilaisia kuntoutus- yms. toimia. Näillä toimilla pyritään vaikuttamaan työvoiman tarjontaan.

Lisäksi tarvitaan välttämättä toimia, joilla lisätään vähemmän erityisosaamista vaativien töiden määrää eli työvoiman kysyntää. Tämä on mahdollista erityisesti monilla palvelualoilla. Ongelmana on tähän saakka ollut se, että matalan tuottavuuden työn kokonaishinta veroineen ja sivukuluineen on useasti muodostunut yrittäjälle niin korkeaksi, ettei palvelulle tai tuotteelle ole tuolla hinnalla riittävää kysyntää.

Pääministeri Vanhasen hallituksen ohjelmassa ongelma todetaan ja luvataan, että "matalapalkkaiseen työhön kohdistuvaa kysyntää pyritään lisäämään kohdennetuin välillisten työvoimakustannusten kevennyksin". Edelleen hallitusohjelmassa todetaan, että "tavoitteena on, että järjestelmä voitaisiin ottaa käyttöön vuoden 2004 aikana".

Esitystä työnantajan sivukulujen palkkatason mukaisesta porrastuksesta ei sisältynyt hallituksen budjettiesitykseen vuodelle 2004. Kesän 2003 budjettiriihessä hallitus päätti päinvastoin nimenomaisesti lykätä hankkeen käynnistämistä ainakin vuoteen 2005. Kokoomus esitteli oman mallinsa työnantajamaksujen keventämiseksi jo vuoden 2004 budjetin eduskuntakäsittelyn yhteydessä.

Sittemmin maaliskuulla 2004 kehysriihen yhteydessä hallitus totesi tekevänsä ratkaisut matalan tuottavuuden työn kysynnän tukemisesta kevään 2004 kuluessa. Näin ei edelleenkään tapahtunut, ja seuraavaksi asiaan lupailtiin ratkaisuja kesän 2004 budjettiriihestä. Budjettiriihessä hallitus päätyi kuitenkin jälleen kerran lykkäämään varsinaisten päätösten tekemistä. Tuolloin todettiin, että uusi työnantajamaksujärjestelmä aiotaan ottaa käyttöön vasta vuoden 2006 alusta ja että järjestelmän rahoituskysymys ratkaistaan vuoden 2005 alussa. Näin ollen hallitus ei vieläkään kyennyt tekemään ratkaisuja tuen tasosta, kohdentumisesta, kustannuksista, rahoituksesta ja rahoituksen lähteistä.

Kokoomuksen eduskuntaryhmän mielestä kokeilu työnantajakustannusten alentamisesta palkkatason mukaan pitää aloittaa mahdollisimman pian eli jo ensi vuoden alusta lähtien. Uusien työllisyyttä parantavien toimien aloittamisessa ei pidä enää lainkaan viivytellä.

Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset

Palkkatasoon puuttumatta matalapalkkaisen työvoiman kysyntää voidaan lisätä alentamalla näiden töiden työnantajakustannuksia. Järjestely voidaan toteuttaa hallinnollisesti suhteellisen yksinkertaisesti menettelyllä, jossa yritykset saisivat matalapalkkaiseen työhön kohdistuvista työvoimakustannuksistaan säädetyn alennuksen.

Tämä toteutettaisiin yrityksen normaalien verotilitysten (ennakonpidätykset ja työnantajan sosiaaliturvamaksut) yhteydessä. Yritykset laskisivat työvoimakulujen alennuksen työntekijäkohtaisesti kaavalla, jossa alennus kohdistuisi matalapalkkaiseen työhön ja sidottaisiin liukuvasti yksittäisen työntekijän palkkaan. Näin laskettujen maksualennusten määrä voitaisiin vähentää palkkalaskennan yhteydessä yrityksen verottajalle toimittamista ennakonpidätyksistä ns. oma-aloitteisena vähennyksenä.

Työntekijän palkkaan tai veroihin ei järjestelmässä puututtaisi. Samoin verottajan kunnille, seurakunnille ja Kelalle maksamat tilitykset säilyisivät nykyisellään.

Yrittäjän saama maksualennuksen määrä laskettaisiin työntekijän palkan mukaan liukuvasti niin, että alennus olisi korkeimmillaan työntekijän kuukausiansion ollessa 1 350 euroa. Tällöin yrittäjä saisi kyseisen työntekijän osalta työnantajakustannuksista 135 euron maksualennuksen. Alennuksen piiriin kuuluisivat ne työntekijät, joiden kuukausiansio ylittäisi 331 euroa ja alittaisi 1 869 euroa. Tuen määrä olisi kuitenkin enintään 10 prosenttia työntekijän kuukausiansioista. Maksualennusta ei myönnettäisi, jos työnantajakohtainen alennusten määrä alittaisi 10 euroa.

Näillä ehdoilla tuki painotettaisiin voimakkaimmin kokoaikatyöhön kannustavaksi käyttäen kriteereinä työntekijän keskimääräistä säännöllistä työaikaa ja vuosilomaseurantaa. Molemmat ovat nykyisinkin palkkakirjanpidon tietoja. Näin toteutettuna vähennys ei kannustaisi työsuhteiden pilkkomiseen osa-aikaisiksi. Tällä tavoin pyrittäisiin estämään matalapalkkaisten työntekijöiden määrän keinotekoinen lisääminen.

Etu olisi täysimääräinen vain työaikalain tai työehtosopimusten mukaista kokoaikatyötä tekevien osalta. Osa-aikaisista, jotka työskentelevät niin säännöllisesti, että heille kertyy vuosilomaa, tuki alenisi tehtyä työaikaa vastaavassa suhteessa täysiaikaisen tukeen verrattuna. Tämä tarkoittaa työsuhteita, joissa kuukauden aikana tehdään töitä vähintään 14 päivänä tai vähintään 35 tuntia. Tätä harvemmin työskenteleville tukea ei tulisi lainkaan.

Järjestelmän valvonta suoritettaisiin laajentamalla työnantajan kuukausi- ja vuosi-ilmoitusten erittelyitä tukeen oikeutettujen osalta sekä kehittämällä tietojen ristiinajoa Eläketurvakeskuksen rekistereiden kanssa. Samoin luonnollisesti olisi valvottava maksualennuksen käyttöä normaalin verotarkastuksen puitteissa. Koska tuen kohdennus sidottaisiin työntekijän keskimääräiseen työaikaan, työssäoloa koskevat tiedot tulisivat valvontatiedoiksi.

Vakuutusyhtiöille maksettavat palkansaajien sosiaalivakuutusmaksut tilitettäisiin edelleen nykyiseen tapaan.

Koska kyse olisi todennäköisesti EU:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artiklan mukaisesta ns. de minimis -tuesta, edellytettäisiin myös toimialatietojen ja tuen enimmäismäärän sekä yrityksen muunkin saman nimikkeen alle kuuluvan tukimäärän seurantaa. Tästä olisi säädettävä erikseen.

Esityksen taloudelliset vaikutukset

Uudistuksen piirissä olevien työntekijöiden lukumääräksi arvioidaan noin 400 000 henkilöä. Lakia sovellettaisiin sekä työ- että virkasuhteissa.

Uudistuksen kustannus olisi vuositasolla noin 450 miljoonaa euroa. Kokeilun toteuttamisen vaikutus näkyisi tulo- ja varallisuusverotuksen kertymän pienentymisenä vastaavalla määrällä vuonna 2005. Osa kokeilun rahoituksesta on mahdollista kattaa ohjaamalla aktiivisen työvoimapolitiikan toimenpiteisiin vuodelle 2005 osoitettuja määrärahoja kokeilun rahoittamiseen. Kyse olisi tällöin työllisyyden hoitoon tarkoitettujen määrärahojen ohjaamisesta uudentyyppiseen, tuloksekkaampaan ja todellisia työpaikkoja luovaan toimintaan. Työnantajakustannuksia alentamalla kyetään luomaan todellisia, pysyviä työsuhteita tehokkaammin kuin aktiivitoimenpiteillä.

Hallituksen piiristä on aikaisemmin esitetty arvioita, joiden mukaan matalapalkka-alojen tukeen olisi käytettävissä ainoastaan hallitusohjelmassa määritellystä veronkevennysvarasta jäljellä oleva n. 50 miljoonaa euroa. Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että järjestelmän rahoitus jouduttaisiin hoitamaan nostamalla vastaavasti yleisiä työnantajien sivukuluja. Tällöin matalapalkka-alojen tuen maksaisivat käytännössä muiden alojen työnantajat. Todennäköisiä olisivat jopa sellaiset tilanteet, joissa yksi ja sama työnantaja olisi sekä tuen saaja (niiden työntekijöiden osalta, joiden palkkataso sijoittuu välille 331—1 869 euroa/kk) että tuen maksaja (niiden työntekijöiden osalta, joiden palkka ylittää 1 869 euroa/kk). On aivan selvää, että tämänkaltaisella rahoitusmallilla vesitettäisiin tukijärjestelmän kautta saatavissa olevat potentiaaliset työllisyysvaikutukset jo ennen järjestelmän voimaantuloa.

Käytännössä on selvää, että uusien työpaikkojen syntyminen merkitsee valtiolle työttömyysturvamenojen pienentymistä ja verotulojen kasvua. Tämä vähentää ainakin pidemmällä aikavälillä uudistuksen vaikutuksia budjetin tasapainoon.

Lakialoite perustuu julkisuudessa esiteltyyn ns. Holmin—Vihriälän malliin. Tämän mallin vaikutuksia työllisyyteen on arvioitu VATT:n julkaisussa nro 35 (2003).

Laki ehdotetaan tulemaan voimaan 1 päivänä tammikuuta 2005 siten, että sitä sovellettaisiin ensimmäisen kerran tammikuulta 2005 maksettaviin palkkoihin. Laki olisi määräaikainen kolme vuotta kestävä kokeilu, joka päättyisi 31.12.2008. Hallitus olisi velvollinen tekemään kokeilusta väliraportin keväällä 2008, jotta kokeilun jatkosta voidaan päättää vuoden 2009 budjettia käsiteltäessä.

Tästä asiasta on jätetty myös talousarvioaloite, joka koskee kokeilun kustannusvaikutuksia valtion vuoden 2005 talousarvioon.