Taustaa

Suomessa ei aiemmin ole juurikaan käytetty verokannustimia tutkimus- ja kehittämistoiminnan kannustamiseen, vaan toimintaa on ennemmin tuettu suorien tukien järjestelmän keinoin. Suomessa oli kuitenkin vuosina 2013—2014 voimassa määräaikainen verokannustinkokeilu, joka kohdistui tutkimus- ja kehittämistoiminnan palkkamenoihin. Lain alkuperäinen nimi oli laki tutkimus- ja kehittämistoiminnan lisävähennyksestä vuosina 2013—2015 (992/2012), ja sen oli alun perin tarkoitus olla voimassa kolme vuotta, mutta yhteisöverokannan alentamisen yhteydessä lisävähennystä koskeneen lain voimassaoloaikaa lyhennettiin siten, että se ehti olla voimassa vain kaksi vuotta. Muutettu laki tutkimus- ja kehittämistoiminnan lisävähennyksestä vuosina 2013—2014, jäljempänä vuoden 2013—2014 laki, saikin osakseen kritiikkiä muun muassa sen lyhyen voimassaolon johdosta, eivätkä verovelvolliset käyttäneet verokannustinta odotetusti. 

Kansainvälisesti vertailtuna tutkimus- ja kehittämistoiminnan verokannustimet ovat hyvin yleisiä. Osa T&K-rahoituksesta toteutetaan verokannustimen kaltaisin keinoin liki kaikissa OECD-maissa. Osittain kansainvälisen kilpailukyvyn parantamiseksi sekä toisaalta tutkimus- ja kehittämistoiminnan lisäämisen kannustamiseksi Suomessa otettiinkin vuoden 2021 alusta käyttöön uusi määräaikainen tutkimus- ja kehittämistoiminnan lisävähennys, joka kohdistuu tutkimus- ja kehittämistoiminnan tutkimuslaitosalihankinnan menoihin, eli sellaisiin tutkimushankkeisiin, joissa verovelvollinen ostaa tutkimus- ja kehittämistoiminnan palvelua lain määritelmät täyttävältä tutkimusorganisaatiolta. Kyseisen lain tutkimus- ja kehittämistoiminnan lisävähennyksestä verovuosina 2021—2027 (1078/2020) mukaisen niin kutsutun yhteistyökannustimen on kuitenkin koettu olevan rajatun soveltamisalansa vuoksi turhan suppea kannustamaan yrityksiä laajamittaisesti lisäämään tutkimus- ja kehittämistoimintaansa. Tutkimusyhteistyökannustimen vaikuttavuudesta ei kuitenkaan vielä ole ehtinyt kertyä tilastotietoa. 

Suomen tavoitteena on nostaa tutkimus- ja kehittämismenot neljään prosenttiin suhteessa bruttokansantuotteeseen vuoteen 2030 mennessä. Valtioneuvoston kanslia asetti kesäkuussa 2021 parlamentaarisen TKI-työryhmän selvittämään keinoja, joilla sitoudutaan tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan tavoitteen saavuttamiseksi vaadittavaan julkisen sektorin tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksen kasvuun vuoteen 2030 asti. Työryhmä julkaisi loppuraporttinsa joulukuussa 2021 ja esitti osana kokonaisratkaisua myös pysyvän ja nykyistä laaja-alaisemman tutkimus- ja kehittämistoiminnan verokannustimen käyttöönottoa. Työryhmän työtä jatkaa ja työryhmän linjausten toimeenpanoa seuraa uusi huhtikuussa 2022 asetettu parlamentaarinen TKI-työryhmä 2022. Vuoden 2021 työryhmän suositusten pohjalta on jo annettu eduskunnan käsiteltäväksi hallituksen esitys laiksi valtion tutkimus- ja kehittämistoiminnan rahoituksesta vuosina 2024—2030. 

Kevään 2022 kehysriihessä hallitus päätti parlamentaarisen työryhmän suositusten mukaisesti täydentää tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan tukikokonaisuutta verotuksen kautta myönnettävällä innovaatiokannustimella. Hallituksen neuvottelun julkisen talouden suunnitelmasta 5.4.2022 pöytäkirjamerkinnöissä todettiin, että lisävähennykseen perustuva tutkimus- ja kehittämistoiminnan verokannustin otetaan käyttöön osana tutkimus- ja kehittämisrahoituksen kokonaisuutta alkaen vuodesta 2023. Lisäksi päätettiin, että verokannustin valmistellaan siten, että sen taloudellinen vaikutus olisi staattisesti arvioiden vuositasolla noin 100 miljoonaa euroa. 

Hallitus kuitenkin on ilmoittanut 16.11.2022 jättävänsä esittämättä parlamentaarisen ryhmän suosittelemaa verokannustinta. Valtiovarainministeriö oli valmistellut esityksen vuoden 2022 aikana, ja se oli saanut lausuntokierroksilla pääsääntöisesti hyvin positiivisen vastaanoton. Tämä lakialoite noudattelee sisällöltään pääpiirteittäin lausuntokierroksella 12.8.—12.9.2022 ollutta valtiovarainministeriön valmistelemaa luonnosta hallituksen esityksestä huomioiden kuitenkin lausuntokierroksella esitysluonnoksesta esitetyn kritiikin. 

Tavoitteet

Esityksessä ehdotetun lain tavoitteena on kannustaa elinkeinotoimintaa tai maataloutta harjoittavia verovelvollisia lisäämään tutkimus- ja kehittämistoimintaa.  

Tavoitteena on myös yleisemmällä tasolla vaikuttaa tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan lisääntymiseen Suomessa. Parhaimmillaan tutkimus- ja kehittämistoimintaan kannustaminen voisi johtaa uusiin innovaatioihin, työpaikkojen lisääntymiseen ja talouskasvuun. Erityisesti Suomen kaltaisen pienen maan tulisi panostaa tietotaitoon, teknologiaan ja huippuosaamiseen pärjätäkseen kansainvälisillä markkinoilla. Ehdotettu verovähennys on osa kokonaisvaltaisempaa tavoitetta Suomen tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan elvyttämisestä niin, että vuoteen 2030 mennessä tutkimus- ja kehittämistoiminnan osuus bruttokansantuotteesta olisi neljä prosenttia. 

Keskeiset ehdotukset

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uudesta tutkimus- ja kehittämistoiminnan verokannustimesta. Malliltaan verokannustin olisi verotuksessa tehtävä lisävähennys, eli verovelvollinen saisi vähentää aiheutuneet tutkimus- ja kehittämistoiminnan menot toteutuneita menoja suuremmasta määrästä. Kyseessä olisi uusi verotuki, joka ei kuitenkaan yleisyytensä vuoksi olisi EU-oikeuden näkökulmasta valtiontukea. 

Verokannustin olisi kaikkien sellaisten elinkeinon tai maatalouden harjoittajien käytettävissä, joilla on omaan toimintaansa liittyviä laissa määriteltyjä tutkimus- ja kehittämistoiminnan palkkamenoja tai tutkimus- ja kehittämistoiminnan ostettujen palveluiden menoja. 

Lisävähennyksen perusteena olisi verovelvolliselle verovuoden aikana sen omaan toimintaan liittyvästä tutkimus- ja kehittämistoiminnasta aiheutuneet tutkimus- ja kehittämistoiminnan palkkamenot sekä tutkimus- ja kehittämistoiminnan ostettujen palveluiden menot. Lisävähennyksen määrä olisi 50 prosenttia lisävähennyksen perusteeksi laskettavista menoista 500 000 euron ylärajaan asti. Lisävähennystä ei kuitenkaan myönnettäisi, jos verovuonna vähennettävä määrä on alle 5 000 euroa. 

Lisävähennystä ei myönnettäisi siltä osin kuin verovelvollinen on saanut suoraa valtiontukea tai muuta julkista tukea samoihin menoihin tai jos samoista menoista on myönnetty lisävähennys tutkimus- ja kehittämistoiminnan lisävähennyksestä verovuosina 2021—2027 annetun lain nojalla. Lisävähennykset luettaisiin osaksi elinkeinotoiminnan tappiollista tulosta, ja lisävähennysten aiheuttamat tappiot olisivat siirrettävissä tuleville vuosille normaalien tappionsiirtosäännösten puitteissa. Lisävähennyksiä ei saisi tehdä elinkeinotoiminnan tuloksi luetusta, konserniavustuksesta verotuksessa annetussa laissa (825/1986) tarkoitetusta konserniavustuksesta. 

Ehdotetaan, että laki tulee voimaan 1.1.2023. Lakia ehdotetaan sovellettavaksi yleisen lisävähennyksen osalta ensimmäisen kerran vuodelta 2023 toimitettavassa verotuksessa ja ylimääräisen lisävähennyksen osalta ensimmäisen kerran verovuodelta 2024 toimitettavassa verotuksessa.  

Poiketen lausuntokierroksella olleesta hallituksen esitysluonnoksesta tämä esitys ei sisällä inkrementaalista ylimääräistä lisävähennysosaa, eikä siinä ole konsernikohtaista vähennyksen enimmäismäärää. 

Ylimääräisen lisävähennyksen poisto

Ylimääräinen inkrementaalinen T&K-toiminnan kasvuun perustuva lisävähennys on poistettu tästä aloitteesta, koska sen vaikutukset ovat epävarmat ja se pahimmillaan loisi vääränlaisia verosuunnittelun kannustimia yhtiöille. Hallituksen esitysluonnoksen mukaisesti ylimääräisen inkrementaalisen lisävähennyksen oli tarkoitus tulla voimaan verovuonna 2024. Tässä aloitteessa ylimääräisen lisävähennyksen poistamisen yhteydessä ei ole kasvatettu lisävähennyksen enimmäismäärää tai vähennysprosenttia. Tämän ansiosta lakialoite mahtuu ongelmitta vuoden 2023 jo annettuun talousarvioesitykseen. Verovuoden 2023 aikana tulisi kuitenkin tehdä päätökset mahdollisen inkrementaalisen osuuden myöhemmästä käyttöönotosta taikka budjettivaikutukseltaan vastaavan kokoisesta enimmäismäärän tai lisävähennysprosentin kasvattamisesta. 

Kaikki T&K-toiminta on kannatettavaa. Tasaiset T&K-investoinnit ovat yhtä tärkeitä kuin alati kasvavat. Esimerkiksi investoinnit digivihreään uudistamiseen ovat hyvinvoinnin ja yhteiskunnan sekä koko maailman kannalta elintärkeitä, vaikka T&K-investoinnit eivät kasvaisi joka vuosi. Yritykset, jotka ovat investoineet aina voimakkaasti ja tasaisesti T&K-toimintaan, putoavat inkrementaalisen tuen ulkopuolelle. Tämä koskee esimerkiksi suurta osaa startup-yrityksiä. Tutkimus- ja kehittämistoiminta on pääsääntöisesti pitkäaikaista ja jatkuvaa toimintaa. Tuen ei tulekaan ohjata toimintaa vuosittaisen vertailukeskiarvon perusteella, joka pahimmillaan johtaa T&K-toiminnan laajuuden vaihteluun verosuunnittelun nimissä. T&K-toiminnan luonteeseen kuitenkin kuuluu se, että toiminnan tulee jossakin vaiheessa olla tuloksellista. Innovaatio pitää saada tuotantoon ja myyntiin. Siksi ei pidä vaatia T&K-toiminnan jatkuvaa kasvua. 

Konsernikohtaisen enimmäismäärän poisto

Verovähennyksen konsernikohtainen enimmäismäärä on poistettu tästä aloitteesta, koska se sotisi Suomen verojärjestelmän perusperiaatteita vastaan. Suomen elinkeinoverotusjärjestelmä perustuu erillisyhtiöperiaatteelle, eikä meillä ole käytössä konsolidoitua konserniverotusjärjestelmää. Konsernikohtaisen ylärajan asettaminen verokannustimelle olisikin ollut Suomen verojärjestelmän kannalta yhteensopimaton toimenpide. 

Hallinnollisesti konsernikohtaisesti laskettava yläraja olisi myös ollut raskas ja epäselvä, kun yksittäisen konserniyhtiön verotettava tulos riippuisi koko konsernin T&K-kulujen määrästä. Mikäli jonkin konserniyhtiön luvuissa tapahtuisi muutoksia, jokaisen konserniyhtiön verotusta ja tilinpäätöstä olisi tullut oikaista jälkikäteen. On selvää, että konsernikohtainen yläraja olisi lisännyt hallinnollista taakkaa ja siten heikentänyt T&K-verokannustimen käytettävyyttä.