Konventin vapautta, turvallisuutta ja oikeutta käsitelleen
työryhmän loppuraportti
Työryhmän tehtävänä oli
selvittää oikeus- ja sisäasioiden kehittämistarpeita
niin Euroopan yhteisöjen perustamissopimuksen
IV osastossa (viisumi- turvapaikka- ja maahanmuutto- sekä muut
henkilöiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvät
kysymykset) kuin unionisopimuksen VI osastossa (poliisi-
ja rikosoikeudellinen yhteistyö). Keskeisiä tavoitteita
ovat pilarijaon poistaminen, poliisi- ja rikosoikeudellisen yhteistyön
yhteisöllistäminen, määräenemmistöpäätöksenteon
lisääminen, lainsäädäntövälineiden
yhdenmukaistaminen, demokratiavajeen vähentäminen,
tuomioistuinvalvonnan laajentaminen sekä ulkoisen toimivallan
yhdenmukaistaminen.
Lainsäädäntömenettely
Raportti suosittaa nykyisten III pilarin instrumenttien poistamista
ja niiden korvaamista yhteisöinstrumenteilla, asetuksilla,
direktiiveillä ja päätöksillä (tai
niiden seuraajilla), kuitenkin niin, että materiaalisen
rikosoikeuden puolella olisi mahdollista hyväksyä vain
direktiivejä. Yleissopimuksia ei tulevaisuudessa enää olisi,
ja nykyiset III pilarin alaisuudessa hyväksytyt yleissopimukset
muutettaisiin asetuksiksi tai direktiiveiksi. Jaettu aloiteoikeus
esitetään säilytettäväksi
komissiolla ja jäsenvaltioilla silloin, kun vähintään
neljäsosa jäsenvaltioista asettuu tukemaan aloitetta.
Raportti esittää oikeusperustan jakamista
poliisi- ja rikosoikeudellisen yhteistyön osalta kolmeen
osaan. Erilliset oikeusperustat koskisivat 1) materiaalisen
rikosoikeuden lähentämistä, 2) rikosprosessuaalisten
sääntöjen lähentämistä sekä 3)
poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyöhön liittyviä sääntöjä.
Uusi oikeusperusta mahdollistaisi vähimmäissääntöjen
hyväksymisen rikostunnusmerkistöjen ja seuraamusten
osalta, kun kyse on vakavista ja rajat ylittävistä rikoksista
tai rikoksista, jotka kohdistuvat ns. yhteisiin eurooppalaisiin
etuihin, joiden osalta on olemassa unionin yhteinen politiikka.
Toimivallan määrittelemiseksi vakavien ja rajat
ylittävien rikosten osalta voitaisiin perussopimukseen
sisällyttää luettelo, jota neuvosto voisi
tarvittaessa muuttaa yksimielisellä päätöksellä saatuaan
Euroopan parlamentin puoltavan lausunnon.
Raportin mukaan rikosoikeuden lähentämisen
tulisi aina olla osa myös sitä keinovalikoimaa,
jolla yhteisön politiikkoja ajetaan eteenpäin,
jos muut kuin rikosoikeudelliset keinot eivät ole riittäviä.
Esimerkkeinä on mainittu yhteisöpetokset ja euron
väärentäminen.
Rikosprosessin osalta ehdotetaan tiettyjen yhteisten sääntöjen
hyväksymistä, jos tällaiset säännöt
liittyvät menettelyihin, joilla on kansainvälisiä seuraamuksia
ja joita tarvitaan vastavuoroisen tunnustamisen tueksi, tai unionin
poliisiyhteistyötä ja oikeudellista yhteistyötä varten
luotujen instrumenttien tehokkuuden takaamisessa.
Poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyö nähdään
raportissa erillisenä kysymyksenä suhteessa materiaaliseen
rikosoikeuteen ja rikosprosessioikeuteen. Tältä osin
oikeusperustaa ehdotetaan laajennettavaksi koskemaan myös
kaikkien oikeudellisten päätösten vastavuoroista
tunnustamista, jolloin toimivalta ei rajoittuisi vain siihen rikollisuuteen,
jossa unionilla on toimivalta materiaalisen rikosoikeuden puolella.
Työryhmä oli yksimielinen siitä,
että määräenemmistöpäätöksentekoon
ja yhteispäätösmenettelyyn tulee siirtyä pääsääntöisesti
myös nykyisen III pilarin alaisissa kysymyksissä.
Eniten keskustelua herätti materiaalinen rikosoikeus, jonka
osalta monet työryhmän jäsenet kannattivat
yksimielisyyden säilyttämistä, ainakin
osittain.
Enemmistön kantana raportti suosittaa määräenemmistöpäätöksentekoon
siirtymistä hyväksyttäessä
- rikosten tunnusmerkistöjä ja
seuraamuksia koskevia vähimmäissääntöjä vakavissa,
rajat ylittävissä rikoksissa (listalla olevat
rikokset),
- rikosten tunnusmerkistöjä ja seuraamuksia
koskevia vähimmäissääntöjä teoissa,
jotka kohdistuvat jotakin unionin yhteistä politiikkaa vastaan,
jos kyseinen politiikka kuuluu määräenemmistöllä päätettäviin
asioihin,
- vähimmäisstandardeja yksilön
oikeuksien suojelemiseksi rikosprosessissa liittyen vastavuoroiseen
tunnustamiseen,
- yhteisiä sääntöjä rikosprosessissa
mm. todistusten hyödynnettävyyden osalta,
- pääosin poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyöhön
sekä
- rikosten torjuntaan liittyviä sääntöjä.
Yksimielisyys esitetään säilytettäväksi
edelleen rikosoikeudellisessa yhteistyössä muilta
osin. Tällaisia kysymyksiä ovat sellaisten uusien unionin
elimien perustaminen, joilla olisi operatiivisia valtuuksia, materiaalisen
rikosoikeuden lähentäminen muutoin kuin perussopimukseen sisällytetyn
listan osalta sekä kansallisen poliisin toimivaltuudet,
yhteisten tutkintaryhmien ja lainvalvontaviranomaisten toisessa
jäsenvaltiossa tapahtuva toiminta.
Operatiivinen yhteistyö
Työryhmän jäsenet ovat erimielisiä operatiivisen
yhteistyön kehittämisestä. Raportissa
suositetaan nykyisen artikla 36-komitean kehittämistä yhteistyön
koordinoijaksi.
Valtioneuvoston kanta
Loppuraportti vastaa pitkälti Suomen näkemyksiä pilarijaon
poistamisesta, välineiden ja menetelmien yksinkertaistamisesta,
jäsenvaltioiden aloiteoikeudesta sekä määräenemmistöpäätöksenteon
ja yhteispäätösmenettelyn lisäämisestä myös
oikeus- ja sisäasioissa. Erityisesti maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan
osalta Suomi tukee määräenemmistöpäätöksentekoon
siirtymistä ilman Nizzassa päätettyjä erityisehtoja. Vastavuoroisen
tunnustamisen tulee jatkossakin olla oikeudellisen yhteistyön
kulmakivi. Nykyisiin yhteisöinstrumentteihin siirryttäessä tulee materiaalisen
rikosoikeuden puolella pitäytyä ainoastaan direktiiveissä.
Suomi pitää työryhmän esittämiä muotoiluja oikeusperustasta
ja määräenemmistöpäätöksentekoon
siirtymisestä materiaalisen rikosoikeuden alalla osaksi
tulkinnanvaraisina ja ongelmallisina. Materiaalisen rikosoikeuden
puolella unionin toimivallan tulisi olla selkeästi
ja yksiselitteisesti rajattu ja sen edellytyksenä pitäisi olla
aina rikosten vakavuus ja rajat ylittävyys. Tällaiset
rikokset tulisi määritellä tyhjentävästi perussopimukseen
sisällytettävässä luettelossa.
Työryhmän ehdotus erillisen oikeusperustan luomisesta
ns. yhteisiin unionin etuihin kohdistuville rikoksille antaisi unionille
toimivallan kriminalisoida ja määrätä näiden
rikosten seuraamukset kaikilla aloilla, joilla yhteisöllä ylipäätään
on toimivaltaa, vaikka teot eivät olisi vakavia tai niillä ei
olisi lainkaan vaikutuksia tekovaltion rajojen ulkopuolella. Suomi
ei kannata toimivallan muotoilua raportissa esitetyllä tavalla,
vaan nämäkin rikokset tulisi kirjata perussopimukseen
sisällytettävään luetteloon.
Suomi on valmis harkitsemaan, voitaisiinko määräenemmistöpäätöksenteko
ja yhteispäätösmenettely hyväksyä materiaalisen
rikosoikeuden alan yhteistyössä (ml.
rangaistusasteikot), jos perussopimuksessa kyetään
tyhjentävästi luettelemaan unionin toimivallan
piiriin kuuluvat rikokset ja listan mahdollisesta muuttamisesta
päätettäisiin yksimielisesti.
Kaavailtu toimivalta niin sanottuihin unionin etuihin kohdistuvien
rikosten osalta on Suomen mielestä liian tulkinnanvarainen.
Suomi ei voi myöskään kannattaa määräenemmistöpäätöksentekoon
siirtymistä sekä katsoo, että työryhmän
esitystä uusien unionin elimien perustamisen sekä kansallisten
poliisin toimivaltuuksien, yhteisten tutkintaryhmien ja täytäntöönpanoviranomaisten
toisessa jäsenvaltiossa tapahtuvan toiminnan kuulumisesta
edelleen yksimielisyyden piiriin voidaan tukea.
Suomi suhtautuu hyvin varauksellisesti työryhmän
operationaaliseen toimintaan liittyviin ehdotuksiin. Lähtökohtana
pitäisi olla, että operationaalista yhteistyötä harjoitetaan
jäsenvaltioiden kesken muualla kuin neuvoston
piirissä. Yleisempää oikeusperustaa Europolin
ja Eurojustin toiminnan kehittämiseksi tulee tarkastella huolella
yksityiskohtaisempien esitysten valmistuttua. Eurooppalaisen syyttäjäviraston
perustamisen tueksi ei ole esitetty riittäviä perusteita.
Suomi katsoo, että jäsenvaltioiden kannalta
ei ole hyvä asia, että yhteisen sopimusrakenteen seurauksena
jäsenvaltioiden toimivalta neuvotella rikosoikeuteen liittyviä kansainvälisiä sopimuksia
vähenisi. Näin ollen olisi huolehdittava nimenomaisin
säännöksin siitä, että jäsenvaltioiden
toimivalta neuvotella ja sopia kahden- ja monenvälisiä kansainvälisiä sopimuksia
alalla ei kapenisi.
Suomi yhtyy työryhmän näkemykseen
yhteisöjen tuomioistuimen toimivaltuuksiin liittyvien
rajoitusten pääasiallisesta poistamisesta.