Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksessä ehdotetaan useita muutoksia vakuutusoikeuslain säännöksiin. Tavoitteena on nopeuttaa ja joustavoittaa asioiden käsittelyä sekä lisätä toiminnan avoimuutta. Lakivaliokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Vakuutusoikeuden kokoonpanoa koskevat säännökset

Hallituksen esityksessä ehdotetaan vakuutusoikeuden ratkaisukokoonpanojen keventämistä siten, että mahdollistettaisiin yhden tuomarin sekä yhden tuomarin ja lääkärijäsenen kokoonpano laissa säännellyissä tilanteissa (10 a ja b §).

Lakivaliokunta toteaa, että ratkaisukokoonpanojen keventäminen antaa mahdollisuuden tehostaa vakuutusoikeuden toimintaa, kun vakuutusoikeuden voimavaroja voidaan kohdentaa nykyistä tarkoituksenmukaisemmin. Toisaalta useimmissa vakuutusoikeuden käsittelemissä asioissa vakuutusoikeus toimii ylimpänä muutoksenhakuasteena. Tähän asemaan ehdotetut kevennetyt kokoonpanot sopivat lähtökohtaisesti huonosti. Valiokunta pitääkin tärkeänä, että kevennettyjen kokoonpanojen käyttäminen mahdollistetaan vain harkitusti oikeusturvanäkökohdat huomioon ottaen.

Mainitut näkökohdat on esityksessä pyritty ottamaan huomioon siten, että yhden tuomarin kokoonpanossa käsiteltävät asiat on määritelty tyhjentävästi. Tarkoitus myös on, ettei kokoonpanossa käsitellä asioita, jotka edellyttävät oikeudellista harkintaa. Jos asia edellyttää oikeudellista harkintaa, asian laatu edellyttää sen ratkaisemista vahvennetussa kokoonpanossa. Kaksijäsenisen kokoonpanon käyttö on vuorostaan rajoitettu vain tiettyihin Kansaneläkelaitoksen ensimmäisenä asteena ratkaisemiin muutoksenhakuasioihin. Kyseistä kokoonpanoa ei siten voida käyttää yleisesti. Ehdotettu sääntely myös velvoittaa asian siirtämisen vahvennetussa kokoonpanossa käsiteltäväksi, jos jäsenet eivät ole ratkaisusta yksimielisiä. Valiokunnalla ei edellä esitetyn valossa ole huomauttamista ehdotettuun sääntelyyn.

Yksimielisten asioiden ratkaiseminen muodollista istuntoa järjestämättä

Vakuutusoikeuslain 10 §:n 1 momentissa säädetään asian ratkaisemisesta istunnossa. Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että pykälään lisätään uusi 2 momentti, joka mahdollistaa yksimielisen asian ratkaisemisen myös muodollista istuntoa järjestämättä. Esityksen perustelujen (s. 31) mukaan tarkoituksena on lisätä asioiden joustavaa käsittelyä. Perusteluista ilmenee, että vakuutusoikeudessa on noudatettu käytäntöä, jonka mukaan kolmijäsenisissä lainkäyttöasioissa ei järjestetä varsinaista istuntoa, vaan asiat ratkaistaan jäsenten kirjallisten kannanottojen perusteella taikka järjestämällä asian käsittelyyn osallistuneiden kesken istuntoa muistuttava keskustelutilaisuus. Uudistus mahdollistaa noudatetun käytännön jatkamisen ja sen laajentamisen viisijäsenisiin lainkäyttöasioihin. Viisijäsenisissä asioissa tarkoituksena on esityksen mukaan säilyttää lähtökohtana asioiden ratkaiseminen istunnossa, jossa jäsenet ovat samanaikaisesti läsnä, mutta ehdotus mahdollistaisi muodollisista istunnoista aiheutuvien ongelmien vähentämisen. Tällaiset ongelmat liittyvät jäsenten vaihtumiseen ratkaisuvaiheessa ja käsittelyn viivästyksiin.

Lakivaliokunta on pyytänyt perustuslakivaliokunnalta lausuntoa siitä, miten ehdotusta on arvioitava Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 (1) artiklan ja perustuslain 21 §:n kannalta.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan (PeVL 53/2014 vp) kiinnittänyt huomiota siihen, että muutoksenhakutuomioistuimet ovat perinteisesti ratkaisseet asioita kollegiossa, jossa ratkaisuun osallistujat ovat samanaikaisesti läsnä. Myös oikeudenkäynnille on luonteenomaista tuomioistuimen istunnossa tapahtuva asian vastavuoroinen ja puolueeton käsittely. Tuomioistuinratkaisun tekeminen istuntoa järjestämättä, jos ratkaisukokoonpanon jäsenet ovat olleet asiasta yksimielisiä, voi perustuslakivaliokunnan mukaan myös tuottaa yksittäisille ratkaisukokoonpanon jäsenille paineita päätyä yksimieliseen ratkaisuun ja luopua vaatimasta istunnon järjestämistä. Näin ollen menettely voi vaarantaa tuomioistuintoiminnan riippumattomuuden ja sillä voi olla haitallisia vaikutuksia oikeusturvan toteutumiseen. Toisaalta perustuslakivaliokunta katsoo, että tuomioistuinratkaisun tekeminen istuntoa järjestämättä nopeuttaisi asioiden käsittelyä sekä antaisi mahdollisuuksia kohdentaa rajallisia voimavaroja kiperiin tapauksiin rutiinijuttujen sijasta.

Lisäksi perustuslakivaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että hallituksen esityksen perustelut ovat suppeat ja liittyvät käsittelyn nopeuttamiseen ja siihen, että sivutoimiset jäsenet eivät ehdi hoitaa tuomarin tehtäväänsä muiden tehtävien vuoksi (HE s. 14—15, 20 ja 34—35). Perustuslakivaliokunnan mukaan lakivaliokunnan tulee huolella pohtia, onko sääntelylle esitettävissä painavia perusteita. Jos sellaisia ei ole, ehdotettu 10 §:n 2 momentti tulee poistaa. Jos lakivaliokunta katsoo, että ehdotetulle uudelle menettelylle on löydettävissä painavia perusteita, on sääntelyä perustuslakivaliokunnan mukaan kuitenkin muutettava, koska hallituksen esitys ei sisällä sääntelyä siitä, miten tuomio uudessa menettelyssä käytännössä laadittaisiin ja hyväksyttäisiin. Perustuslakivaliokunnan mukaan lakiehdotuksen 10 §:n 2 momentin tarkistaminen on edellytyksenä lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.

Lakivaliokunnan mukaan se, että tuomioistuimet ovat monijäsenisiä ja ratkaisevat asioita istunnossa kaikkien jäsenten ollessa läsnä, mahdollistaa tuomareiden keskinäisen neuvottelun ja asian monipuolisen arvioinnin, millä on merkitystä asianosaisen oikeusturvan kannalta. Asioiden ratkaiseminen tällä tavoin on myös omiaan antamaan tuomioistuimelle arvovaltaa ja edistämään luottamusta tuomioistuimen toimintaan ja tuomiovallan käyttöön. Istuntomenettelystä luopuminen merkitsee siten suurta muutosta tuomioistuinten perinteiseen toimintaan, ja siksi sitä koskeva ehdotus on periaatteellisesti tärkeä.

Lakivaliokunta on pyytänyt oikeusministeriöltä ja vakuutusoikeudelta lisäselvitystä siitä, mistä lähtien vakuutusoikeudessa on noudatettu käytäntöä siitä, että asioita ratkaistaan kolmijäsenisessä kokoonpanossa ilman istunnon järjestämistä. Lisäksi valiokunta on pyytänyt tietoa siitä, kuinka suuressa osassa kyseisiä asioita tällaista menettelytapaa on tähän mennessä käytetty ja mitä ehdotettu muutos tässä suhteessa merkitsisi. Niin ikään lakivaliokunta on pyytänyt arvioimaan, millaisia vaikutuksia ehdotuksen poistamisella olisi vakuutusoikeudelle.

Lakivaliokunnan saaman lisäselvityksen mukaan käytäntö kolmijäsenisessä kokoonpanossa käsiteltävän asian ratkaisemisesta ilman muodollisen istunnon järjestämistä on ollut vakuutusoikeudessa vakiintuneessa käytössä jo 1980-luvun alussa eli vuosikymmeniä. Käytännössä, kun puheenjohtaja on todennut, että kaikki ratkaisukokoonpanon jäsenet ovat asiasta yksimielisiä ratkaisun ja perustelujen osalta, asiasta laaditaan pöytäkirja, minkä jälkeen päätös lähetetään muutoksenhakijalle yleensä noin runsaan kahden viikon kuluessa. Päätöksen merkitään ratkaisijoiksi niiden jäsenten nimet, jotka ovat asiaan perehtyneet. Vuonna 2014 kolmijäsenisessä kokoonpanossa käsiteltävistä noin 3 000 asiasta noin 75 % eli noin 2 250 asiaa käsiteltiin ilman muodollisen istunnon järjestämistä.

Oikeusministeriön ja vakuutusoikeuden toimittamasta lisäselvityksestä myös ilmenee, että vakuutusoikeuden viisijäsenisessä kokoonpanossa käsiteltiin vuonna 2014 noin 3 800 asiaa, joista noin 75 % on yksimielisiä. Muodollisista istunnoista luopuminen koskisi siten noin 2 800:aa viisijäsenisessä kokoonpanossa ratkaistavaa asiaa, jos ehdotus hyväksytään. Tämä toisi selvityksen mukaan vakuutusoikeudelle huomattavaa resurssisäästöä ja nopeuttaisi yksimielisten asioiden käsittelyä. Lisäksi se parantaisi muutoksenhakijoiden oikeusturvaa, sillä tällöin ratkaisuun merkitään niiden jäsenten nimet, jotka ovat tosiasiassa asiaan asiakirjakierron aikana perehtyneet. Nykyisin ratkaisuun merkitään muodollisessa istunnossa asiaa käsitelleen jäsenen nimi, vaikka asiaan on perehtynyt kirjallisessa menettelyssä mukana ollut jäsen.

Jos ehdotusta mahdollisuudesta ratkaista asia ilman muodollisen istunnon järjestämistä ei hyväksytä, merkitsisi tämä oikeusministeriön ja vakuutusoikeuden toimittaman lisäselvityksen mukaan merkittäviä istuntojen järjestelyongelmia sekä sitä, että kolmijäsenisten asioiden käsittelyajat pidentyisivät 2—3 viikolla. Jos ehdotusta ei voida laajentaa viisijäsenisiin asioihin, merkitsisi tämä sitä, että mahdollisuus lyhentää kyseisten asioiden käsittelyä 2—4 viikolla menetetään. Kokonaisvaikutuksiltaan keskimääräiset käsittelyajat lisääntyisivät nykyisestä noin 13 kuukaudesta noin 1—2 kuukaudella. Jos käsittelyajat halutaan pitää ennallaan, merkitsisi ehdotuksen toteuttamatta jättäminen tarvetta palkata lisää sekä lainkäyttöhenkilökuntaa että lääkärijäseniä, mistä aiheutuisi yhteensä noin 170 000—220 000 euron vuotuiset kustannukset. Nämä tulisivat hallituksen esityksessä ehdotetun asiantuntijalääkärilausuntojen käytön lisäämisen aiheuttamien noin 270 000 euron vuotuisten kustannusten lisäksi.

Lakivaliokunta toteaa saamansa selvityksen perusteella, että vakuutusoikeus on käytännössä luopunut muodollisten istuntojen pitämisestä yksimielisissä kolmen jäsenen kokoonpanoissa ratkaistavissa asioissa. Kun noin 75 % näistä asioista ratkaistaan ilman istunnon pitämistä, istunnon pitämättä jättäminen on tällaisissa asioissa pääsääntöinen ratkaisutapa. Hallituksen esitys merkitsisi käytännön laajentamista myös viisijäsenisessä kokoonpanossa käsiteltäviin asioihin. Edellä todetuin tavoin myös viisijäsenisistä asioista noin 75 % on yksimielisiä, joten lähtökohtaisesti valtaosa näistäkin asioista voitaisiin ratkaista ilman muodollisen istunnon pitämistä, vaikka hallituksen esityksessä toisaalta tuodaan esiin, että tarkoituksena on säilyttää lähtökohtana asioiden ratkaiseminen istunnossa. Lakivaliokunta ei pidä käytäntöä ja sen näin laajaa käyttöä ongelmattomana ottaen huomioon, että kyse on tuomioistuimen, ei viraston, toiminnasta. Vakuutusoikeus on useimmissa sen käsiteltäviksi tulevissa asioissa myös ylin muutoksenhakuaste, minkä vuoksi sen toiminnalle ja päätöksille voidaan asettaa korkeita vaatimuksia. Käytäntöä ei myöskään noudateta vain yksinkertaisissa asioissa, vaan yksimieliset asiat voinevat koskea vaativiakin asioita ja pitää sisällään sekä myöntäviä että hylkääviä ratkaisuja. Lakivaliokunnan mielestä se, että sivutoimisilla jäsenillä on ongelmia osallistua muodollisiin istuntoihin, mikä on keskeinen syy muodollisten istuntojen pitämättä jättämiseen, tulisi pyrkiä ottamaan huomioon muilla keinoin, kuten prosessinjohdollisilla toimenpiteillä ja vakuutusoikeuden toimintaa kehittämällä.

Istuntomenettelystä luopumista koskeva käytäntö on oikeudellisesti epämääräisellä pohjalla. Nyt kyse on tällaisen käytännön tunnustamisesta lainsäädännössä, mikä on takaperoista. Ongelmallista on myös se, että laissa tunnustaminen tulisi tehdä tilanteessa, jossa pitkään noudatettu käytäntö on muuttunut niin vakiintuneeksi osaksi vakuutusoikeuden toimintaa, että siitä luopuminen aiheuttaisi merkittäviä käytännön ongelmia ja kustannuksia. Lakivaliokunta ei ole tyytyväinen asiantilaan eikä pidä eduskunnan asettamista tällaiseen tilanteeseen hyväksyttävänä.

Kokonaiskuvan saamiseksi ja vaihtoehtojen selvittämiseksi lakivaliokunta onkin pyytänyt selvitystä myös siitä, millaisia vaikutuksia olisi sillä, että lääkärijäsenten käyttämisestä vakuutusoikeuden kokoonpanossa kokonaan luovuttaisiin ja siirryttäisiin asiantuntijalääkärijärjestelmään. Asiantuntijalääkärijärjestelmän vuosittaiset kustannukset nousisivat saadun selvityksen mukaan kuitenkin suuriksi, ja järjestelmä tulisi jopa noin 2 000 000 euroa nykyjärjestelmää kalliimmaksi.

Saamaansa selvitystä kokonaisuutena arvioituaan lakivaliokunta katsookin, ettei luopuminen käytännöstä ratkaista yksimielisiä asioita ilman istuntoa ole tässä tilanteessa järkevä vaihtoehto. Olisi haitallista, jos vakuutusoikeudessa käsiteltävien asioiden ennestäänkin pitkät käsittelyajat vielä nykyisestä pitenisivät. Myös taloudelliset lisäkustannukset ovat ongelmallisia tilanteessa, jossa valtiontalouden näkymät ovat merkittävästi heikentyneet ja oikeushallinnonkin sisällä pitäisi etsiä tehostamiskeinoja. Myönteisenä voidaan pitää sitä, että käytäntö on saadun selvityksen mukaan tuonut vakuutusoikeudelle työnsäästöä eikä siitä ole aiheutunut oikeusturvaongelmia.

Edellä esitetyn valossa lakivaliokunta on päätynyt hyväksymään käytännön tunnustamisen laissa. Perustuslakivaliokunnan lausunnon valossa asian ratkaisemisesta muodollista istuntoa pitämättä on kuitenkin tarpeen säätää ehdotettua yksityiskohtaisemmin jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selvitetyllä tavalla. Lisäksi lakivaliokunta painottaa, että jatkossa pääsääntönä tulee olla asioiden ratkaiseminen istunnossa siten kuin hallituksen esityksessä on esitetty olevan tarkoitus. On myös tärkeää, että jokainen asian ratkaisemiseen kirjallisessa menettelyssä osallistuva jäsen perehtyy itsenäisesti asiaan ja päätösluonnokseen perusteluineen. Yksittäisen jäsenen tulee myös voida saattaa asia käsiteltäväksi istuntoon, eikä tälle tarvitse esittää minkäänlaisia perusteluja. Valiokunta myös toteaa selvyyden vuoksi, että käytännön hyväksymisestä nyt käsillä olevassa tapauksessa ei voida tehdä yleisiä johtopäätöksiä sen hyväksyttävyydessä laajemmin.

Koska sen mahdollistaminen laissa, että yksimielisiä asioita voidaan ratkaista ilman muodollisen istunnon pitämistä, on merkittävä ratkaisu, valiokunta pitää tärkeänä, että menettelyn toimivuutta ja vaikutuksia seurataan. Lisäksi valiokunta edellyttää, että sille annetaan vuoden 2018 loppuun mennessä selvitys siitä, millaisissa ja kuinka suuressa osassa eri kokoonpanoissa ratkaistavia asioita menettelyä on sovellettu, miten se toiminut ja millaisia vaikutuksia sillä on ollut vakuutusoikeuden toimintaan ja asianosaisten asemaan ja oikeusturvaan. Valiokunta ehdottaa lausuman hyväksymistä asiasta (Valiokunnan lausumaehdotus 1).

Lääkärijäsenet, lääkärivarajäsenet ja ylilääkäri

Hallituksen esityksessä ehdotetaan, että lääkärivarajäsenen nimike muutetaan vakuutusoikeuden asiantuntijalääkäriksi ja asema selkeytetään puhtaasti asiantuntijana toimimiseen. Myös lääkärijäsenten ja lääkärivarajäsenten nimittämismenettelyä ehdotetaan muutettavaksi. Samalla lääkärijäsenten ja lääkärivarajäsenten samoin kuin muiden sivutoimisten jäsenten nimittämiseen ehdotetaan liitettäväksi sidonnaisuuksien ilmoittamismenettely. Vakuutusoikeuteen ehdotetaan myös perustettavaksi vakinainen ylilääkärin virka.

Lakivaliokunta suhtautuu mainittuihin muutoksiin lähtökohtaisesti myönteisesti. Vakuutusoikeuden lääketieteellinen arviointimenettely on usein ollut arvostelun kohteena, minkä vuoksi sen kehittäminen on tärkeää. Lääkärivarajäsenten aseman muuttaminen siten, että heistä tulee vakuutusoikeuden ratkaisukokoonpanon ulkopuolisia asiantuntijalääkäreitä, joilta voidaan tarvittaessa pyytää asianosaisjulkisia asiantuntijalausuntoja, parantaa menettelyn läpinäkyvyyttä ja on omiaan parantamaan luottamusta vakuutusoikeuden lääketieteelliseen arviointimenettelyyn. Lakivaliokunta tukee myös esityksen tavoitetta lisätä asianosaisjulkisten asiantuntijalääkärilausuntojen määrää.

Lääkärijäsenten ja lääkärivarajäsenten määräämistä varten sosiaali- ja terveysministeriö tekee nykyisin ehdotuksen oikeusministeriölle. Siirtyminen tältä osin avoimeen hakuun ja siihen, että vakuutusoikeus tekee ehdotuksen oikeusministeriölle, samoin kuin sidonnaisuuksien selvittämisen edellyttäminen ovat kaikin puolin kannatettavia uudistuksia.

Vakuutusoikeudessa on tällä hetkellä yhdeksän osa-aikaista lääkärijäsenen tehtävää. Vakuutusoikeuden ylituomari voi nykyisen lainsäädännön puitteissa määrätä heistä yhden toimimaan vakuutusoikeuden ylilääkärinä. Nyt ehdotetaan, että ylilääkärin tehtävä on päätoiminen. Ylilääkärin tehtävänä on lääkärijäsenenä toimimisen lisäksi muun muassa muiden lääkärijäsenten toiminnan ja työmäärän valvominen, korkeimman oikeuden ratkaisukäytännön seuraaminen sekä vakuutusoikeuden ratkaisukäytännön yhdenmukaisuudesta huolehtiminen lääkärijäsenten osalta. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan tarkoitus on, että ylilääkäri rinnastuu vakuutusoikeuden osaston johtajaan.

Lakivaliokunta on vastikään hyväksynyt mietinnön hallituksen esityksestä, jossa on ehdotettu muutoksia muun muassa hovioikeuksien ja vakuutusoikeuden välijohtoon ja osaston johtajan asemaan (vakuutusoikeuslain 2 ja 9 §, ks. LaVM 28/2014 vp — HE 224/2015 vp). Valiokunnan kyseisen esityksen yhteydessä saaman valtiosääntöoikeudellisen asiantuntijalausunnon mukaan osaston johtajan tehtävä ei ole ongelmallinen perustuslain 3 §:ssä säädetyn tuomiovallan riippumattomuuden tai 21 §:ssä tarkoitetun oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin kannalta. Merkityksellistä on, että valvontatehtävä ei oikeuta osaston johtajaa puuttumaan yksittäiseen tuomiovallan käyttöä sisältävään päätöksentekoon. Osaston johtaja ei myöskään valvontatehtävää hoitaessaan itse käytä tuomiovaltaa, eikä valvontatehtävän hoitamiseen liity muutoinkaan lainkäyttötoimivaltaa. Lakivaliokunta toteaa, että mainitut seikat ovat merkityksellisiä myös ylilääkärin osalta. Selvää tulee olla, että jokainen ratkaisukokoonpanon jäsen, myös lääkärijäsen, ratkaisee asian itsenäisesti tuomarin vastuulla, eikä ylilääkärillä ole oikeutta puuttua tähän. Koska ylilääkärin on tarkoitus rinnastua osaston johtajaan, on aiheellista, että tämä otetaan ehdotettua paremmin huomioon ylilääkäriä koskevassa säännöksessä (lakiehdotuksen 2 §). Valiokunta ehdottaa tämän vuoksi säännöstä muutettavaksi.

Työoloja tai yritystoimintaa sekä sotilasvamma-asioita tuntevien sivutoimisten jäsenten määrääminen

Vakuutusoikeuslain 5, 11 ja 12 §:n mukaan muiden sivutoimisten jäsenten ja heidän varajäsentensä nimittämisen perustana ovat ansioeläke- ja yrittäjäeläkeasioissa, työttömyysetuusasioissa ja tapaturmavakuutuslainsäädäntöön kuuluvissa asioissa eri työmarkkinajärjestöjen ehdotukset sekä sotilasvamma-asioissa korvauksensaajien edustavimpien keskusjärjestöjen ja puolustusministeriön tekemät ehdotukset. Hallituksen esityksessä 5 §:n 2 ja 3 momenttiin ehdotetaan lähinnä teknisiä muutoksia sekä uuden sidonnaisuuksien selvittämistä koskevan 4 momentin lisäämistä. Lisäksi esityksessä ehdotetaan eräiltä osin muutettavaksi 11 §:ää, mutta ei 12 §:ää.

Lakivaliokunta on pyytänyt perustuslakivaliokunnalta lausuntoa siitä, miten 5, 11 ja 12 §:n säännöksiä on arvioitava perustuslain 102, 124 ja 125 §:n kannalta siltä osin kuin niissä säädetään muiden kuin viranomaisten ehdotuksesta määrättävien vakuutusoikeuden jäsenten nimittämismenettelystä.

Perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotettu sääntely ei ole perustuslain 102 §:n kannalta ongelmallinen, koska se edellyttää nimityksestä säädettävän lailla ja ehdotuksen 5 ja 11 § ovat tällaisia laintasoisia säännöksiä. Perustuslakivaliokunnan mukaan järjestöjen nimitysmenettelyyn osallistumista ei voida pitää perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna merkittävänä julkisen vallan käyttönä, koska lopullinen päätösvalta asiassa kuuluu oikeusministeriölle ja valtioneuvostolle. Tehtävää on kuitenkin pidettävä perustuslain 124 §:ssä tarkoitettuna julkisena hallintotehtävänä ottaen huomioon, että järjestöjen ehdotus aina vaaditaan ja että se käytännössä sitoo oikeusministeriötä, sekä erityisesti tuomarin nimittämisen perustuslaillinen sääntely. Tästä taas seuraa, että siinä on täytettävä julkisen hallintotehtävän muulle kuin viranomaiselle antamisen yleiset edellytykset (tarkoituksenmukaisuusvaatimus, lailla säätämisen vaatimus, perusoikeuksien ja hyvän hallinnon vaarantamiskielto ja merkittävän julkisen vallan käytön kielto). Perustuslakivaliokunnan mukaan oikeusministeriön harkintavaltaa olisi perusteltua lisätä siten, että järjestöt ehdottavat enemmän kuin kaksi ehdokasta. Ministeriöllä pitää myös olla mahdollisuus pyytää uutta ehdotusta, jos se katsoo, että ehdokkaat eivät täytä yleisiä virkanimitysperusteita. Lisäksi oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten toteutumisen varmistaminen edellyttää, että asian käsittelyssä noudatetaan hallinnon yleislakeja ja että asioita käsittelevät toimivat virkavastuulla, minkä vuoksi sääntelyä on syytä täydentää siten, että järjestöjen sivutoimisten tuomareiden ehdokasasettelua koskevan tehtävän hoitamiseen sovelletaan rikosoikeudellista virkavastuuta koskevia säännöksiä. Laissa on perusteltua säätää myös kriteerit, jotka takaavat valittavien ehdokkaiden riittävän asiantuntemuksen tuomarin tehtävään. Lisäksi perustuslakivaliokunta pitää selvänä, että ehdotuksen tekijän on noudatettava perustuslain 125 §:n 2 momentin yleisiä nimitysperusteita.

Lakivaliokunnan mukaan voidaan pitää yleisesti ottaen tärkeänä, että vakuutusoikeuden ratkaisukokoonpanossa on korkeatasoista asiantuntemusta työelämän ja työmarkkinoiden sekä yritystoiminnan olosuhteista, kun vakuutusoikeudessa käsitellään työtapaturmia, työkyvyttömyyseläkkeitä, työttömyyskorvauksia ja sotilasvamma-asioita. Lakivaliokunnan oikeusministeriöltä saaman selvityksen mukaan paras asiantuntemus näihin asioihin on tällä hetkellä saatavissa nimenomaan nykyisen nimitysmenettelyn kautta eli asianomaisten järjestöjen tekemien ehdotusten kautta. Lakivaliokunta kuitenkin toteaa, että esimerkiksi markkinaoikeuden asiantuntijoiden nimittämisessä on siirrytty avoimeen hakumenettelyyn, jota ehdotetaan otettavaksi käyttöön myös nyt käsillä olevassa esityksessä vakuutusoikeuden lääkärijäsenten osalta. Lakivaliokunnan mielestä se, että vakuutusoikeuden muut asiantuntijajäsenet nimitetään intressitahojen ehdotusten perusteella, on vastoin yhä yleisemmäksi käyvää linjaa nimitysmenettelyn avoimuudesta, eikä se siten ole omiaan lisäämään luottamusta vakuutusoikeuden toimintaan ja sivutoimisten jäsenten puolueettomuuteen. Lakivaliokunta katsookin, että mahdollisuudet siirtyä vakuutusoikeuden muidenkin asiantuntijoiden nimitysmenettelyssä nykyistä avoimempaan nimitysmenettelyyn tulee selvittää ja arvioida. Samassa yhteydessä tulee arvioida tällaisilta asiantuntijoilta vaadittavien kelpoisuusvaatimusten määrittelemistä laissa. Nyt käsiteltävänä olevan esityksen eduskuntakäsittelyn yhteydessä tällaisten muutosten tekeminen ei ole mahdollista, vaan se edellyttää huolellista perusvalmistelua. Valiokunta ehdottaa lausuman hyväksymistä asiasta (Valiokunnan lausumaehdotus 2).

Nykyistä nimitysmenettelyä on kuitenkin joka tapauksessa perustuslakivaliokunnan lausunnon perusteella tarpeen tarkistaa. Näitä muutoksia käsitellään tarkemmin jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa.

Voimaantulo

Laki on hallituksen esityksen mukaan tarkoitettu tulemaan voimaan noin kolmen kuukauden kuluttua sen hyväksymisestä ja vahvistamisesta. Nyt käsillä oleva laki vakuutusoikeuslain muuttamiseksi on sovitettu yhteen jäljempänä tarkemmin selvitettävällä tavalla vakuutusoikeuslakiin hallituksen esityksessä HE 224/2014 vp ehdotettujen, aikaisintaan syyskuussa voimaan tulevien muutosten kanssa. Siten myös nyt käsillä oleva laki voi tulla voimaan aikaisintaan tuolloin.