Yleistä
Yhdistyslain (503/1989) mukaan yhdistys on oikeushenkilö, joka syntyy rekisteröimisellä. Rekisteröidyn yhdistyksen jäsenet eivät vastaa henkilökohtaisesti yhdistyksen velvoitteista (6 §). Päätösvaltaa yhdistyksessä käyttävät yhdistyksen kokoukseen kokoontuneet yhdistyksen jäsenet (16 ja 17 §). Lisäksi yhdistyksellä on oltava hallitus (35 §).
Yhdistys, jota ei ole merkitty rekisteriin, ei ole itsenäinen oikeushenkilö, joten sen lukuun ei voida tehdä oikeustoimia. Tällaisista oikeustoimista vastaavat toimeen osallistuneet tai siitä päättäneet henkilökohtaisesti ja yhteisvastuullisesti (58 §).
Yhdistysten yhteiskunnallinen merkitys Suomessa on merkittävä, koska kansalaisyhteiskunnan toiminta perustuu pitkälti yhdistyksissä tapahtuvaan toimintaan.
Hallituksen esityksessä on kyse yhdistyslain osittaisuudistuksesta. Esityksessä ehdotetaan ensinnäkin, että rekisteriviranomaiselle eli Patentti- ja rekisterihallitukselle säädetään mahdollisuus käynnistää oma-aloitteisesti toimintansa lopettaneiden yhdistysten poistaminen yhdistysrekisteristä. Lisäksi selkeytetään yhdistyksen purkamista, yhdistyksen päätöksen moiteperusteita ja rekisteri-ilmoitusta koskevia säännöksiä.
Pääpaino esityksessä on yhdistyksen viranomaisaloitteista rekisteristä poistamista sekä yhdistyksen purkamista koskevissa ehdotuksissa, jotka koskevat erityisesti toimimattomia yhdistyksiä. Aktiivisesti toimivien yhdistysten kannalta merkitystä on ehdotuksilla, jotka koskevat yhdistyksen päätöksen moiteperustetta ja rekisteri-ilmoituksia.
Osassa ehdotuksia kyse on yhdistyksiä koskevan sääntelyn yhdenmukaistamisesta muun yhteisölainsäädännön kanssa. Tällaisia ovat muun muassa ehdotukset, jotka koskevat yhdistyksen päätöksen moiteperusteita ja rekisteri-ilmoituksia. Lakivaliokunta katsoo, että tällaista sääntelytapaa tulee käyttää harkiten, koska yhdistykset eroavat tarkoitukseltaan ja luonteeltaan muista yhteisöistä. Yhdistyslainsäädännössä tulee siten kiinnittää erityistä huomiota yhdistysten erityispiirteisiin, kuten yhdistyksen tarkoitukseen, yhdistymisvapauteen ja yhdistysten itsemääräämisoikeuteen. Nyt käsillä olevilla ehdotuksilla ei kuitenkaan muuteta yhdistyslain yleisiä periaatteita eikä yhdistystoiminnan edellytyksiä, ja sääntelyn yhdenmukaistaminen koskee lähinnä tilanteita, joissa vastaava sääntely on muiden yhteisöjen osalta osoittautunut käytännössä toimivaksi. Sääntelytapaa voidaan siten tässä tapauksessa pitää hyväksyttävänä.
Hallituksen esityksestä ilmenevin perustein ja saamansa selvityksen perusteella lakivaliokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.
Viranomaisaloitteinen rekisteristä poistaminen
Yhdistyslaissa ei nykyisin säädetä rekisteriviranomaisen mahdollisuudesta poistaa rekisteristä yhdistykset, jotka ovat olleet pitkään toimimattomina. Yhdistyslain voimaantullessa tällainen mahdollisuus säädettiin määräaikaisella, kertaluonteisella erityislailla vuosiksi 1990—1992 (laki eräiden yhdistysten poistamisesta yhdistysrekisteristä 504/1989). Nyt hallitus esittää rekisteriviranomaiselle mahdollisuutta käynnistää oma-aloitteisesti toimintansa lopettaneiden yhdistysten poistaminen yhdistysrekisteristä. Kyse ei ole määräaikaisesta, kertaluonteisesta erityislaista, vaan yleisessä yhdistyslaissa säädettävästä mahdollisuudesta.
Ehdotuksen mukaan toimimattomana pidetään sellaista yhdistystä, joka ei ole tehnyt yhdistysrekisteri-ilmoitusta yli 20 vuoteen ja jonka toiminnan ei ole syytä olettaa jatkuvan. Rekisteriviranomainen selvittää yhdistyksen toimimattomuuden omista rekistereistään ja verohallinnon rekistereistä. Menettelyn kohteeksi tulevien yhdistysten nimet ja rekisterinumerot kuulutetaan virallisessa lehdessä ja julkistetaan rekisteriviranomaisen verkkosivuilla. Lisäksi menettelyyn ryhtymisestä ilmoitetaan keskusjärjestöille ja tiedotetaan medialle. Tiedottaminen tehdään ainakin viisi kuukautta ennen rekisteristä poistamista. Rekisteristä poistettu, mutta edelleen toimiva yhdistys voidaan tarvittaessa palauttaa rekisteriin kevyellä menettelyllä.
Ehdotuksen taustalla on valtiovarainministeriössä valmisteltavana oleva hallituksen esitys rahanpesun ja terrorismin rahoittamisen estämisestä ja selvittämisestä, jonka yhteydessä on tarkoitus perustaa erillinen muun muassa yhdistykset kattava edunsaajarekisteri. Rekisterin toteuttamiseksi Y-tunnus annetaan viran puolesta kaikille yhdistyksille. Tarkoituksena on, että toimimattomat yhdistykset on poistettu yhdistysrekisteristä ennen mainitun esityksen voimaantuloa. Käytännössä tämä tarkoittaa poistomenettelyn toteuttamista vuoden 2016 jälkimmäisen puolen aikana (HE s. 9)
Lakivaliokunnan saaman selvityksen mukaan yhdistysrekisterissä arvioidaan tällä hetkellä olevan noin 30 000—40 000 kauan sitten toimintansa lopettanutta yhdistystä. Toimimattomien yhdistysten poistaminen rekisteristä ehdotetulla tavalla parantaa yhdistysrekisterin ajantasaisuutta, mikä on tarpeellista edellä mainitun edunsaajarekisterin perustamiseksi ja Y-tunnuksen antamiseksi kaikille yhdistyksille. Tätä tarkoitusta varten rekisteristä poistaminen voitaisiin toteuttaa, kuten aiemmin, kertaluonteisella erityislailla. Valiokunta kuitenkin puoltaa ehdotettua jatkuvaa mahdollisuutta, koska sen avulla yhdistysrekisteri voidaan pitää paremmin ajan tasalla myös jatkossa. Tämä on tärkeää oikean kuvan saamiseksi yhdistyskentästä sekä yhdistyksissä toimivien henkilöiden toimivalta- ja vastuusuhteista.
Se, kuinka usein viranomaisaloitteiseen rekisteristä poistamiseen voidaan jatkossa ryhtyä, jää ehdotuksessa avoimeksi. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan poistaminen voisi olla käytettävissä esimerkiksi vuosittain (s. 9). Lakivaliokunta ei pidä tarpeellisena, että lakiin sisällytettäisiin jokin kategorinen määräaika siitä, kuinka usein rekisteristä poistaminen käynnistettäisiin, vaan perustellumpaa on, että poistamismenettelyyn ryhdytään tarpeen perusteella. On kuitenkin tärkeää, ettei viranomaisaloitteinen rekisteristä poistaminen toistu liian lyhyin määräajoin, koska tämä voi aiheuttaa liiallista hallinnollista taakkaa rekisteriviranomaiselle ja yhdistyskentälle. Edellä olevan valossa vuosittain tapahtuva rekisteristä poistaminen on valiokunnan näkemyksen mukaan liian usein toistuva. Valiokunnan saaman arvion mukaan on mahdollista, että poistomenettely toteutetaan käytännössä korkeintaan viiden tai kymmenen vuoden välein. Valiokunta pitää tällaista aikaväliä perusteltuna.
Toimimatonta yhdistystä koskevan passiivisuuden määräaika on muussa yhteisölainsäädännössä säädettyä merkittävästi pitempi. Tämä on kuitenkin perusteltua ottaen huomioon, että yhdistykset tekevät rekisteri-ilmoituksia harvemmin kuin muut yhteisöt.
Yhdistyskentän ja yhdistysten sidosryhmien kannalta on erittäin tärkeää, että viranomaisaloitteiseen rekisteristä poistamiseen ryhtymisestä ja sen aikataulusta samoin kuin menettelyn kohteena olevista yhdistyksistä ja niiden oikeussuojakeinoista tiedotetaan mahdollisimman laaja-alaisesti ja tehokkaasti hyvissä ajoin ennen rekisteristä poistamista. Myös tiedonsaanti rekisteristä poistetuista yhdistyksistä on tärkeää. Valiokunta katsoo, että ehdotusta on poistopäätöksen tiedonsaannin osalta perusteltua tarkistaa jäljempänä yksityiskohtaisissa perusteluissa tarkemmin selvitettävällä tavalla. Valiokunta korostaa myös rekisteriviranomaisen selvitysvelvollisuutta, jotta yhdistysrekisteristä ei poisteta tosiasiallisesti toimivia yhdistyksiä.
Jos rekisteristä poistetulla yhdistyksellä on varoja, se voidaan saattaa takaisin rekisteriin tai se voidaan selvittää. Jos selvitystoimet ovat tarpeen, rekisteriviranomainen voi hakemuksesta määrätä yhdistykselle selvitysmiehen (1. lakiehdotuksen 41 b §:n 3 mom.). Tällöin selvitystoimiin ja ulkopuolisten tietojensaantioikeuteen selvitystoimista sovelletaan samoja säännöksiä kuin rekisteriviranomaisen määrätessä yhdistyksen purettavaksi. Näiltä osin valiokunta viittaa jäljempänä yhdistyksen purkamisesta esitettyyn. Jos yhdistyksen varat eivät kuitenkaan ylitä 8 000:ta euroa eikä sillä ole tunnettuja velkoja, varat voidaan käyttää viiden vuoden kuluttua rekisteristä poistamisesta yhdistyksen säännöissä määrättyyn tarkoitukseen (1. lakiehdotuksen 41 b §:n 2 mom.). Tällöin varat voidaan jakaa ilman selvitystoimia.
Rekisteristä poistettuun yhdistykseen sovelletaan rekisteröimättömiä yhdistyksiä koskevia yhdistyslain 10 luvun säännöksiä (HE s. 19).
Yhdistyksen purkaminen
Esityksen tarkoituksena on helpottaa ja nopeuttaa toimimattoman yhdistyksen purkamista, kun yhdistyksen toiminnan lopettaminen on riidatonta. Esityksessä ehdotetaan tämän vuoksi, että yhdistyksen purkamiseen liittyvät viranomaistoimet keskitetään tällaisessa tapauksessa käräjäoikeuden sijasta rekisteriviranomaiselle. Valiokunta kannattaa riidattomien purkuhakemusten siirtämistä pois tuomioistuimista.
Esitykseen sisältyy myös yhdistyksen selvitysmenettelyä koskevia ehdotuksia. Ensinnäkin ehdotetaan, että yhdistyslakiin sisällytetään nimenomainen säännös yhdistyksen selvitysmenettelyn tarkoituksesta (1. lakiehdotuksen 40 §:n 2 mom.). Säännöksen mukaan selvitystoimien tarkoituksena on yhdistyksen varallisuusaseman selvittäminen, tarpeellisen omaisuusmäärän muuttaminen rahaksi, velkojen maksaminen sekä jäljelle jääneiden varojen käyttäminen sen mukaan kuin yhdistyksen säännöissä määrätään ja yhdistyslaissa säädetään. Lisäksi selvennetään yhdistyslain säännöksiä selvitysmiehen asemasta ja vastuusta (1. lakiehdotuksen 40 §:n 3 mom.). Yhdistyksen jäsenten tiedonsaannin parantamiseksi ehdotetaan lisäksi, että selvitysmiehen on kutsuttava yhdistyksen kokous koolle tarkastamaan loppuselvitys, jollei tämä ole yhdistyksen varojen vähäisyys ja muut seikat huomioon ottaen tarpeetonta (1. lakiehdotuksen 40 §:n 3 mom.). Tällä pyritään varmistamaan se, että yhdistyksen jäsenet saavat tiedon purkautuvan yhdistyksen taloudellisesta asemasta, selvitystoimien suorittamisesta ja jäljelle jääneiden varojen käyttämisestä. Yhdistyksen kokousta ei kuitenkaan ole tarpeen kutsua koolle, jos yhdistyksen varat ovat vähäiset. Varojen vähäisyyttä ei ole määritelty tarkasti, mutta esityksen perusteluista ilmenee, että säännöksessä tarkoitetaan tapauksia, joissa yhdistyksen jäännösvarat ovat niin vähäiset, ettei kokouksen järjestäminen asiasta ole tarkoituksenmukaista (s. 15). Esityksen tavoitteena on myös nopeuttaa yhdistyksen varojen käyttämistä yhdistyksen tarkoitusta lähellä olevaan tarkoitukseen, jos varoja ei voida käyttää säännöissä määrätyllä tavalla (1. lakiehdotuksen 40 §:n 3 mom.).
Lisäksi säädetään purettavasta yhdistyksestä varoja saaneen vastuusta sellaisessa tapauksessa, jossa yhdistyksen varoja on jaettu ennen velkojen maksamista (1. lakiehdotuksen 40 §:n 4 mom.). Kyse on varoja saaneeseen henkilöön henkilökohtaisesti kohdistettavasta saamisoikeudesta. Vastuu on säännöksessä rajattu saatujen varojen määrään.
Mainittuja säännöksiä sovelletaan paitsi yhdistyksen purkautuessa yhdistyksen oman päätöksen perusteella (1. lakiehdotuksen 40 §) myös silloin, kun yhdistys määrätään viranomaisen toimesta purettavaksi (ks. 1. lakiehdotuksen 41 §:n 3 mom.). Niin ikään säännökset tulevat sovellettaviksi, jos rekisteristä viranomaisen aloitteesta poistettu yhdistys tarvitsee selvitystoimia (ks. 1. lakiehdotuksen 41 b §:n 3 mom.). Lakivaliokunta pitää ehdotuksia yhdistysten jäsenten, velkojien ja sopimuskumppaneiden oikeussuojan samoin kuin yleisen edun kannalta kannatettavina.
Käytännössä on ilmennyt, että toimintansa lopettaneisiin yhdistyksiin voidaan kohdistaa väärinkäytöksiä. Tämän estämiseksi esityksessä ehdotetaan, että niissä tapauksissa, joissa toimintansa lopettanut yhdistys määrätään purettavaksi, selvitysmiesten tulee edellä mainittujen uusien selvitysmenettelyä koskevien säännösten lisäksi huolehtia loppuselvityksen pitämisestä yhdistyksen ja niiden muiden nähtävänä, joiden oikeutta yhdistyksen purkautuminen koskee (1. lakiehdotuksen 41 §:n 3 mom.). Valiokunta pitää ehdotusta kannatettavana, mutta katsoo, että jatkossa tulee seurata, onko loppuselvityksen nähtävänä pitäminen yhdessä muiden esitykseen sisältyvien muutosten kanssa toimiva ja riittävä väärinkäytösten torjumiseksi. Jos aihetta ilmenee, on perusteltua arvioida, miten järjestelmää voidaan tältä osin kehittää.
Selvittämisen arvoinen keino väärinkäytösten estämisen tehostamiseksi voisi esimerkiksi olla se, että loppuselvitys tulisi antaa rekisteriviranomaiselle. Tämä antaisi rekisteriviranomaiselle mahdollisuuden arvioida, onko purkautuvan yhdistyksen varat käytetty yhdistyksen säännöissä määrätyllä tavalla. Tältä osin on kuitenkin aiheellista kiinnittää huomiota kahteen seikkaan. Ensinnäkin loppuselvityksen rekisteröiminen rekisteriviranomaiselle edellyttäisi muutoksia yhdistystietojen käsittelyjärjestelmään. Koska yhdistysrekisterin nykyisestä käsittelyjärjestelmästä joudutaan todennäköisesti luopumaan lähivuosina, kun yhdistysrekisteri liitetään yritys- ja yhteisötietojärjestelmään, tällaisia muutoksia ei olisi tarkoituksenmukaista tehdä nykyiseen käyttöjärjestelmään. Toisaalta yhdistysrekisterin liittäminen yritys- ja yhteisötietojärjestelmään antaa uusia mahdollisuuksia kehittää yhdistysrekisterin käyttöä. Lisäksi valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että Patentti- ja rekisterihallitus ei nykyisin ole yhdistysten toimintaa valvova viranomainen. Sen roolin muuttaminen rekisteriviranomaisesta yhdistyksen toimintaa valvovaksi viranomaiseksi merkitsisi siten laajamittaista periaatteellista muutosta ja vaikuttaisi viranomaisen voimavaroihin. Patentti- ja rekisterihallituksen roolin muuttaminen tällä tavoin edellyttäisi siten laajapohjaista keskustelua asiasta.
Yhdistyksen päätöksen moitteenvaraisuus
Yhdistyslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että yhdistyksen päätöksen julistamiseen pätemättömäksi voi johtaa vain sellainen menettelyvirhe, jolla on ollut vaikutusta päätöksen sisältöön tai muuten yhdistyksen oikeuteen (1. lakiehdotuksen 32 §). Yhdistyslaissa ei nykyisin edellytetä, että menettelyvirhe on voinut vaikuttaa päätöksen sisältöön tai muun jäsenen oikeuteen. Oikeuskirjallisuudessa ja oikeuskäytännössä on kuitenkin katsottu, ettei mikä tahansa virhe voi aiheuttaa päätöksen pätemättömyyttä (HE s. 6). Hallituksen esityksestä ilmenee, että nykyinen sääntely on aiheuttanut yhdistyskäytännössä epäselvyyttä siitä, milloin päätöksen teon menettelyvirhe voi johtaa päätöksen pätemättömyyteen (s. 8). Tämä on voinut rajoittaa yhdistysten päätöksenteon järjestämistä tietoliikenneyhteyden tai muiden teknisten apuvälineiden avulla.
Saamansa selvityksen perusteella valiokunta katsoo, että muutos helpottaa yhdistyksen kokouksen pitämistä ja etäosallistumista. Vastaavaa sääntelyä sovelletaan muihin yksityisiin yhteisöihin, eikä tässä ole saadun selvityksen mukaan ilmennyt ongelmia. Yhdistysten erityispiirteet on otettu asianmukaisesti esityksen perusteluissa huomioon (s. 14). Myös yhdistyskenttä on laaja-alaisesti kannattanut ehdotusta. Edellä esitetyn perusteella valiokunta puoltaa ehdotuksen hyväksymistä.
Yhdistysrekisterin suoritteista perittävät maksut
Yhdistysrekisterin ajantasaisuutta voitaisiin edistää myös poistamalla nimenkirjoittajan muutoksista perittävät käsittelymaksut. Tällä voisi olla merkitystä erityisesti pienimpien ja vähävaraisimpien yhdistysten toiminnan ja rekisteritietojen ajantasaisuuden kannalta. Saadun selvityksen mukaan yhdistysrekisterin toimintaan ja kustannuksiin vaikuttaa kuitenkin lähivuosina merkittävästi edellä mainittu edunsaajarekisteri, jonka perustamisen yhteydessä yhdistysrekisteri on tarkoitus liittää yritys- ja yhteisötietojärjestelmän kantarekisteriksi. Lisäksi todennäköistä on, että rekisteriviranomaisessa siirrytään lähivuosina käyttämään yhä enemmän sähköistä asiointia, jolla voi olla vaikutusta viranomaismaksujen suuruuteen. Näistä syistä yhdistysrekisterin suoritteista perittävien maksujen tasoa ei ole perusteltua arvioida nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen yhteydessä. Lakivaliokunta pitää kuitenkin tärkeänä, että asiaa arvioidaan kokonaisuutena myöhemmin.