Allmänt
Enligt föreningslagen (503/1989) blir en förening en juridisk person genom registrering. Medlemmarna i en registrerad förening svarar inte personligen för föreningens förpliktelser (6 §). Beslutanderätten i en förening utövas av medlemmarna vid föreningsmötet (16 och 17 §). Dessutom ska en förening ha en styrelse (35 §).
En oregistrerad förening är ingen självständig juridisk person, vilket innebär att rättshandlingar inte kan göras i dess namn. För rättshandlingar som utförts på en oregistrerad förenings vägnar svarar de personligen och solidariskt som har deltagit i åtgärden eller beslutet (58 §).
Föreningarna har stor samhällelig betydelse i Finland eftersom det civila samhället huvudsakligen verkar genom föreningar.
Propositionen innebär att föreningslagen reformeras delvis. Ett av förslagen är att Patent- och registerstyrelsen ska ges möjlighet att på eget initiativ starta avregistrering av passiva föreningar ur föreningsregistret. Dessutom blir reglerna klarare i fråga om registeranmälan, upplösning av föreningar och grunderna för att klandra föreningars beslut.
Propositionen gäller främst myndighetsinitierad avregistrering av föreningar och upplösning av föreningar. De föreslagna bestämmelserna gäller särskilt passiva föreningar. För de aktiva föreningarnas del är de förslag betydelsefulla som gäller grunderna för att klandra föreningens beslut samt registeranmälningar.
Vissa förslag går ut på att göra bestämmelserna om föreningar enhetliga med annan associationslagstiftning. Till dessa hör bland annat förslagen om klandergrunder och registeranmälningar. Lagutskottet anser att ett sådant regleringssätt ska användas med urskillning eftersom föreningar skiljer sig från andra sammanslutningar. Lagstiftningen om föreningar ska därför särskilt ta fasta på föreningarnas särdrag, såsom föreningens syfte, föreningsfriheten och föreningarnas självbestämmanderätt. De aktuella förslagen innebär emellertid inte att de allmänna principerna i föreningslagen eller villkoren för föreningsverksamhet ändras. Regleringen görs enhetlig främst i fråga om situationer där den i praktiken visat sig fungera för andra sammanslutningar. Regleringssättet kan således i detta fall anses vara godtagbart.
Sammantaget anser utskottet att propositionen behövs och fyller sitt syfte. Det tillstyrker lagförslagen, men med anmärkningarna och ändringsförslagen nedan.
Myndighetsinitierad avregistrering
Föreningslagen innehåller i dagens läge inga bestämmelser om registermyndighetens möjligheter att avregistrera en förening som inte på länge haft någon verksamhet. När den gällande föreningslagen trädde i kraft gjordes sådan avregistrering möjlig genom en temporär speciallag av engångsnatur för åren 1990—1992 (Lag om avförande av vissa föreningar ur föreningsregistret, 504/1989). Regeringen föreslår nu att registermyndigheten på eget initiativ ska kunna inleda avregistrering av föreningar som upphört med sin verksamhet. Det är denna gång inte fråga om en temporär speciallag av engångsnatur utan om en möjlighet som införs i den allmänna föreningslagen.
Enligt förslaget ska sådana föreningar anses vara passiva som inte gjort någon anmälan till föreningsregistret på över tjugo år och där det inte finns någon anledning att anta att verksamheten fortsätter. Registermyndigheten kontrollerar om föreningen varit passiv i sitt eget register och i skatteförvaltningens register. Namn och registernummer på de föreningar som är föremål för förfarandet ska kungöras i officiella tidningen och offentliggöras på registermyndighetens webbplats. Dessutom informeras centralorganisationerna och medierna om att förfarandet inleds. Detta sker åtminstone fem månader före avregistreringen. En förening som avförts från registret men som fortfarande är aktiv kan i förekommande fall återinföras genom ett enkelt förfarande.
Bakom förslaget ligger en proposition om förhindrande och utredning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Den bereds under finansministeriets ledning och avses inbegripa inrättande av ett separat förmånstagarregister som bl.a. omfattar föreningarna. Alla föreningar ges på tjänstens vägnar ett FO-nummer för att registret ska kunna införas. Avsikten är att passiva föreningar ska ha avförts ur föreningsregistret innan lagstiftningen i den propositionen träder i kraft. I praktiken innebär det att avregistreringarna ska göras under andra hälften av 2016 (RP s. 9).
Enligt uppgift uppskattas det i dagsläget finnas omkring 30 000—40 000 passiva föreningar i föreningsregistret. Om dessa avförs ur registret på föreslaget sätt blir registeruppgifterna mer aktuella, vilket behövs för att det nämnda förmånstagarregistret ska kunna inrättas och alla föreningar få ett FO-nummer. Detta skulle gå att åstadkomma med en speciallag av engångsnatur, liksom tidigare. Utskottet förordar dock den föreslagna permanenta modellen eftersom det då är lättare att hålla föreningsregistret uppdaterat också i fortsättningen. Detta är viktigt för en korrekt uppfattning av vilka föreningar som finns och av befogenhets- och ansvarsfördelningen mellan föreningarnas medlemmar.
Förslaget ger inget svar på hur ofta myndighetsinitierade avregistreringar i fortsättningen ska kunna göras. Enligt propositionsmotiven ska möjligheten till avregistrering finnas exempelvis årligen (s. 9). Utskottet ser det inte som nödvändigt att lagen kategoriskt anger hur ofta avregistrering ska inledas. Det är mer motiverat att ett avregistreringsförfarande inleds utifrån ett verkligt behov. Det är också viktigt att de myndighetsinitierade avregistreringarna inte återkommer med alltför korta intervaller, eftersom detta kan orsaka en alltför stor administrativ börda för registermyndigheten och föreningarna. I ljuset av detta sker avregistreringarna alltför ofta om de görs årligen, menar utskottet. Enligt en uppskattning som utskottet fått är det möjligt att avregistreringsförfarandet i praktiken inte genomförs oftare än med fem eller tio års mellanrum. Det är ett lämpligt intervall, anser utskottet.
Den tid som en förening utan verksamhet ska kunna vara passiv är betydligt längre än den tid som anges i annan associationslagstiftning. Det är ändå motiverat när man beaktar att föreningarna gör registeranmälningar mer sällan än andra sammanslutningar.
För föreningarnas och deras intressentgruppers del är det ytterst viktigt med information i god tid före avregistrering. Informeringen om att myndighetsinitierad avregistrering inleds ska ske så heltäckande och effektivt som möjligt och också ange tidsplanen samt vilka föreningar det gäller och vilka rättsmedel som står till föreningarnas förfogande. Det är också viktigt med tillgång till information om vilka föreningar som avförts från registret. Utskottet anser att förslaget bör preciseras i fråga om tillgången till information om avregistreringsbeslut. Detta presenteras närmare i detaljmotiveringen nedan. Dessutom bör registermyndighetens utredningsskyldighet poängteras, så att inga aktiva föreningar avregistreras.
Om en avregistrerad förening har tillgångar, kan den registreras på nytt eller likvideras. Om det behövs likvidationsåtgärder kan registermyndigheten på ansökan förordna en likvidator för föreningen (41 b § 3 mom. i lagförslag 1). I sådana fall gäller samma regler för likvidationsåtgärderna och utomståendes rätt till information som när registermyndigheten förordnar att en förening ska lösas upp. I detta avseende hänvisar utskottet till sitt resonemang om upplösning av föreningar. Om föreningens tillgångar emellertid inte överstiger 8 000 euro och föreningen inte har kända skulder, får tillgångarna inom fem år från avregistreringen användas för ett ändamål som anges i stadgarna (41 b § 2 mom. i lagförslag 1). Tillgångarna kan på skiftas utan likvidationsåtgärder.
På avregistrerade föreningar tillämpas bestämmelserna i 10 kap. i föreningslagen om oregistrerade föreningar (RP s. 19).
Upplösning av föreningar
Ett syfte med propositionen är att underlätta och försnabba upplösning av en passiv förening när det är ostridigt att verksamheten har upphört. Därför föreslår regeringen att myndighetsåtgärderna i sådana fall koncentreras till registermyndigheten i stället för tingsrätten. Utskottet ser också gärna att ostridiga ansökningar om upplösning inte längre behandlas av domstol.
Propositionen innehåller också förslag som gäller förfarandet vid likvidation av föreningar. För det första föreslås det att föreningslagen får en uttrycklig bestämmelse om syftet med ett likvidationsförfarande (40 § 2 mom. i lagförslag 1). Enligt den är syftet med likvidationsförfarandet att utreda föreningens ekonomiska ställning, realisera en behövlig mängd egendom och betala föreningens skulder samt att använda de återstående medlen enligt vad som bestäms i föreningens stadgar och föreskrivs i föreningslagen. För det andra görs bestämmelserna om likvidatorns ställning och ansvar klarare (40 § 3 mom. i lagförslag 1). I syfte att förbättra föreningsmedlemmarnas tillgång till information föreslås det också att likvidatorn ska sammankalla föreningsmöte för granskning av slutredovisningen, om det inte är onödigt med beaktande av att föreningens tillgångar är obetydliga och av andra omständigheter (40 § 3 mom. i lagförslag 1). Avsikten är att se till att medlemmarna vid upplösning blir informerade om ekonomin, likvidationsåtgärderna och användningen av föreningens återstående tillgångar. Något möte behöver emellertid inte sammankallas om föreningens tillgångar är obetydliga. Det finns ingen exakt definition på när tillgångarna är obetydliga, men det framgår av motiveringen att bestämmelsen avser situationer där de återstående tillgångarna är så pass obetydliga att det inte är ändamålsenligt att ordna ett möte (RP s. 15). Propositionen syftar också till att tillgångarna snabbare ska kunna användas för ett ändamål som står föreningens verksamhet nära, om de inte kan användas på det sätt som bestäms i stadgarna (40 § 3 mom. i lagförslag 1).
Dessutom föreskrivs det om vilket ansvar den som fått en andel av tillgångarna i en upplöst förening har när tillgångarna har delats ut innan skulderna är betalda (40 § 4 mom. i lagförslag 1). Det är fråga om en rätt att kräva en prestation (fordringsrätt) personligen av den som fått en andel av tillgångarna. Ansvaret avgränsas i bestämmelsen till beloppet av de mottagna tillgångarna.
Dessa bestämmelser ska tillämpas dels när en förening löses upp på grundval av föreningens eget beslut (40 § i lagförslag 1), dels också när upplösningen sker på förordnande av en myndighet (se 41 § 3 mom. i lagförslag 1). Bestämmelserna blir tillämpliga också om en förening som avregistrerats på myndighetens initiativ behöver likvidationsåtgärder (se 41 b § 3 mom. i lagförslag 1). Utskottet anser att förslagen är välkomna både med tanke på medlemmarnas, borgenärernas och avtalsparternas rättsskydd och med tanke på allmänintresset.
Det har i praktiken visat sig att föreningar som upphört med sin verksamhet kan bli föremål för missbruk. För att förhindra detta föreslår regeringen att likvidatorn i de fall där en passiv förening enligt förordnade ska upplösas ska följa de nya bestämmelserna om likvidationsförfarande och dessutom se till att slutredovisningen finns tillgänglig för föreningen och andra vars rätt berörs av att föreningen upplöses (41 § 3 mom. i lagförslag 1). Utskottet ställer sig bakom ett sådant förslag, men anser att det gäller att ge akt på om lösningen med att slutredovisningen finns tillgänglig tillsammans med övriga ändringar fungerar och räcker för att förhindra missbruk. I förekommande fall bör det analyseras hur systemet kan utvecklas i detta avseende.
Det är värt att undersöka om ett fungerande sätt att effektivare förebygga missbruk kunde vara att slutredovisningen ska lämnas till registermyndigheten, menar utskottet. Det skulle ge myndigheten tillfälle att bedöma om tillgångarna i den förening som ska upplösas har använts på det sätt som stadgarna anger. Två saker bör dock i så fall beaktas. För det första krävs det ändringar i systemet för behandling av föreningsuppgifter om registermyndigheten ska registrera slutredovisningar. Behandlingssystemet i föreningsregistret måste sannolikt frångås under de närmaste åren när registret fusioneras med företags- och organisationsdatasystemet, och därför är det inte ändamålsenligt att göra sådana ändringar i det nuvarande operativsystemet. Samtidigt ger fusionen nya möjligheter till utveckling av föreningsregistret. Dessutom vill utskottet påpeka att det i dagsläget inte är Patent- och registerstyrelsen som är tillsynsmyndighet i fråga om föreningar. Att ändra dess roll från registermyndighet till tillsynsmyndighet skulle därmed innebära en stor principiell förändring och påverka myndighetsresurserna. Det skulle krävas en bred förankring för en sådan ändring av Patent- och registerstyrelsens roll.
Klanderbara föreningsbeslut
Enligt förslaget ska föreningslagen ändras så att ett föreningsbeslut kan förklaras ogiltigt bara vid ett procedurfel som har kunnat inverka på beslutets innehåll eller i övrigt på föreningsmedlemmarnas rätt (32 § i lagförslag 1). I den gällande föreningslagen finns inget krav på att procedurfelet ska ha kunnat inverka på beslutets innehåll eller en annan medlems rätt. I rättslitteraturen och rättspraxis har det emellertid ansetts att vilket fel som helst inte kan leda till att beslutet blir ogiltigt (RP s. 6). Det framgår av propositionen att de gällande bestämmelserna i föreningspraxis har lett till oklarhet om när ett procedurfel när beslutet fattas kan leda till att beslutet blir ogiltigt (s. 8). Det har kunnat begränsa möjligheterna att fatta besluten genom datakommunikation eller med något annat tekniskt hjälpmedel.
Utskottet anser utifrån inkommen utredning att ändringen gör det lättare för föreningarna att hålla möten och för mötesdeltagarna att delta på distans. Motsvarande bestämmelser gäller för andra privata sammanslutningar och enligt uppgift har inga problem uppdagats. Propositionsmotiven beaktar föreningarnas särdrag på tillbörligt sätt (s. 14). Också föreningarna har uttryckt brett stöd för förslaget. Därför tillstyrker utskottet förslaget.
Avgifter för föreningsregistrets prestationer
Ett sätt att främja ett uppdaterat föreningsregister är att avskaffa handläggningsavgiften vid ändring av namnteckningsrätten. I synnerhet mindre föreningar med små tillgångar kan ha nytta av detta i sin verksamhet och när det gäller att hålla registeruppgifterna uppdaterade. Enligt inhämtad utredning kommer emellertid det planerade förmånstagarregistret att ha stor inverkan på föreningsregistret och kostnaderna för det under de närmaste åren. Avsikten är att föreningsregistret blir ett stamregister i företags- och organisationsdatasystemet när förmånstagarregistret inrättas. Dessutom är det sannolikt att registermyndigheten de närmaste åren allt mer övergår till e-kommunikation, vilket kan påverka myndigheternas avgifter. Således är det inte motiverat att i samband med den nu aktuella propositionen bedöma storleken på avgifterna för föreningsregistrets prestationer. Däremot menar utskottet att det är viktigt att i ett senare skede göra en samlad bedömning av frågan.