Yleisperustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen tarkoituksena on panna kansallisesti täytäntöön puitepäätös todisteiden luovuttamismääräyksestä esineiden, tietojen ja asiakirjojen hankkimiseksi rikosasian käsittelyä varten (2008/978/YOS). Puitepäätös säätää todisteiden luovuttamismääräyksen antamisesta sekä tällaisen määräyksen tunnustamisesta ja täytäntöön panemisesta toisessa jäsenvaltiossa. Tarkoitus on helpottaa todisteiden hankintaa toisesta jäsenvaltiosta rikosasian käsittelyä varten ja näin nopeuttaa rikosasian käsittelyn loppuun saattamista.

Eurooppalaisen todisteiden luovuttamismääräyksen käyttöönotto on keskeinen osa unionin vastavuoroisen tunnustamisen kokonaisvaltaista toimenpideohjelmaa. Vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen tavoitteena on vahvistaa jäsenvaltioiden luottamusta toistensa järjestelmiin oikeudellisessa yhteistyössä rikosasioissa. Tämän mukaisesti puitepäätöksessä tarkoitettu yhteistyö on voimassa olevia oikeusapusopimuksia velvoittavampaa, sillä jäsenvaltion pyyntö todisteen hankkimiseksi on pantava täytäntöön tutkimatta päätöksen antamisen edellytyksiä ja täytäntöönpanosta voidaan kieltäytyä vain rajoitetusti.

Puitepäätöksen soveltamisala rajoittuu määräystä annettaessa olemassa oleviin esine- ja asiakirjatodisteisiin sekä muuhun todisteeksi tarvittavaan tietoon. Saadun tiedon mukaan komission tarkoituksena on tehdä myöhemmin laaja-alaisempi aloite, joka kattaisi nyt soveltamisalan ulkopuolelle jäävät todisteet.

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena sekä puoltaa lakiehdotusten hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Puitepäätöksen täytäntöönpanotapa

Vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen vahvistamiseksi on annettu useita puitepäätöksiä (eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä 2002/584/YOS, omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta 2003/577/YOS, taloudellisista seuraamuksista, nk. sakkopuitepäätös 2005/214/YOS ja menetetyksi tuomitsemista koskevista päätöksistä, nk. konfiskaatiopuitepäätös 2006/783/YOS). Puitepäätösinstrumentin luonteeseen kuuluu, että se velvoittaa saavutettavaan tulokseen nähden, mutta jättää kansallisten viranomaisten harkittavaksi muodon ja keinot.

Edellä mainitut puitepäätökset on Suomessa pantu täytäntöön eri tavoin. Eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä annettu puitepäätös on pantu täytäntöön asiasisältöisellä lailla, kun taas sakko- ja konfiskaatiopuitepäätökset on pantu täytäntöön nk. sekamuotoisella täytäntöönpanolailla, jossa säädetään puitepäätöksen lainsäädännön alaan kuuluvat säännökset lakina noudatettaviksi ja lisäksi annetaan puitepäätöstä täsmentäviä asiasisältöisiä säännöksiä. Myös nyt käsiteltävässä hallituksen esityksessä esitetään käytettäväksi sekamuotoista täytäntöönpanolakia. Tällainen täytäntöönpanotapa on lainsoveltajan näkökulmasta vaativa, koska samanaikaisesti tulee noudattaa sekä täytäntöönpanolain että puitepäätöksen säännöksiä. Toisaalta asiasisältöinenkään täytäntöönpanotapa ei vapauta lainsoveltajaa perehtymästä puitepäätöksen säännöksiin, koska kansallista lakia tulee EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan tulkita puitepäätöksen sanamuodon ja sen tavoitteiden mukaisesti.

Perustuslakivaliokunta on sakko- ja konfiskaatiopuitepäätösten yhteydessä katsonut, että sekamuotoisen täytäntöönpanotekniikan käyttämiselle sinänsä ei ole valtiosääntöoikeudellista estettä (PeVL 50/2006 vp ja PeVL 23/2007 vp). Tekniikan käyttäminen edellyttää kuitenkin, että puitepäätöksen säännökset ovat yksityiskohtaisia ja tarkkoja ja että ehdotettu sääntelykokonaisuus täyttää täytäntöönpanosääntelylle asetettavat yleiset vaatimukset perusoikeuksia koskevan sääntelyn täsmällisyydestä ja tarkkarajaisuudesta samoin kuin hyvästä lainkirjoittamistavasta. Toisaalta perustuslakivaliokunta on korostanut, että puitepäätösten toimeenpano kansalliseen lainsäädäntöön otettavin asiasisältöisin säännöksin on perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisen ja hyvän lainkirjoittamistavan kannalta yleensä perustellumpaa.

Edellä esitetyn valossa lakivaliokunta pitää sekamuotoiselle täytäntöönpanotavalle tässä yhteydessä esitettyjä perusteluja riittävinä. Toisaalta kyseinen tekniikka ja se, että rikosoikeudellista oikeusapua koskevat puitepäätökset on viime vuosina pantu täytäntöön keskenään eri tavoin, voivat vaikeuttaa sääntelyn soveltamista ja sääntelykokonaisuuden hahmottamista käytännössä. Tämän vuoksi ja ottaen huomioon oikeusturvakysymysten keskeinen asema kyseisessä oikeusapuyhteistyössä valiokunta katsoo, että sekamuotoiseen täytäntöönpanotapaan on syytä turvautua vain harkitusti.

Toimivaltaiset viranomaiset

Kun on kyse todisteiden luovuttamismääräyksen lähettämisestä Suomesta, määräyksen antaa esityksen mukaan pääsääntöisesti syyttäjä. Määräyksen antamista koskeva toimivalta on keskitetty syyttäjille, sillä yhteistyö on puitepäätöksessä säädetty oikeusviranomaisten eli tuomioistuinten ja syyttäjien väliseksi. Taustalla on se, että oikeusapupäätösten vastavuoroisen tunnustamisen ja täytäntöönpanon katsotaan edellyttävän päätösten tekemistä samantasoisesti, samoin kuin se, että unionin jäsenvaltioissa tutkinnanjohtajana toimii pääsääntöisesti tutkintatuomari tai syyttäjä. Myös muihin puitepäätöksiin perustuvissa rikoksen johdosta tapahtuvassa luovuttamisessa ja omaisuuden jäädyttämisessä päätöksenteko on keskitetty syyttäjille. Lakivaliokunta on kyseisiä hallituksen esityksiä käsitellessään pitänyt syyttäjän keskeistä asemaa perusteltuna ja korostanut esitutkintaviranomaisten ja syyttäjien yhteistoimintavelvoitteen merkitystä kansainvälisissä oikeusaputilanteissa (LaVM 7/2003 vp ja LaVM 7/2005 vp).

Myös nyt käsiteltävänä olevassa hallituksen esityksessä syyttäjäkeskeisyys on valiokunnan mukaan perusteltua puitepäätöksen tarkoituksen toteuttamiseksi. Tämä merkitsee muutosta nykytilanteeseen, sillä esitutkintaviranomainen, joka Suomessa pääsääntöisesti johtaa esitutkintaa, osallistuu myös todisteiden hankkimiseen. Puitepäätöksessä on kuitenkin mahdollistettu rajoitetusti se, että määräyksen antavaksi viranomaiseksi nimetään muu viranomainen kuin tuomioistuin tai syyttäjä. Edellytyksenä kuitenkin on, että viranomainen erityistapauksessa toimii tutkintaviranomaisena rikosasian käsittelyssä ja sillä on kansallisen lainsäädännön mukaisesti toimivalta antaa rajat ylittävissä tapauksissa todisteiden hankkimista koskeva päätös. Tällöinkin toisen jäsenvaltion täytäntöönpanosta vastaava viranomainen voi vaatia määräyksen vahvistamista oikeusviranomaisella joko kaikissa tapauksissa tai niissä, joissa täytäntöönpano edellyttää etsintää tai takavarikkoa. Hallituksen esityksessä ehdotetaankin, että todisteiden luovuttamismääräyksen voisi antaa myös virkamies, jolla on tutkinnanjohtajan toimivaltuudet keskusrikospoliisissa, tullissa tai rajavartiolaitoksessa. Koska puitepäätös ei salli esitutkintaviranomaisen nimeämistä määräyksen antavaksi viranomaiseksi yleisesti, esitetään lisäksi, että mainittu virkamies voisi antaa määräyksen vain, jos luovutettavaksi määrätty todiste on täytäntöönpanevan viranomaisen hallussa eikä asianomainen jäsenvaltio ole vaatinut määräyksen vahvistuttamista oikeusviranomaisella.

Valiokunta katsoo, että toimivallan säilyttäminen todisteiden hankinnassa esitutkintaviranomaisella esitetyllä tavalla ja puitepäätöksen sallimissa rajoissa on käytännön syistä tarkoituksenmukaista. Todisteiden luovuttamismääräyksen antamista ei kuitenkaan ole poliisihallinnossa perusteltua keskittää esitetyllä tavalla keskusrikospoliisille, koska myös paikallispoliisilla on merkittävissä määrin tutkittavina kansainväliskytkentäisiä rikosasioita, jotka edellyttävät rajat ylittävää yhteistyötä. Tämän vuoksi valiokunta jäljempänä ehdottaa sääntelyä muutettavaksi niin, että todisteiden luovuttamismääräyksen voi antaa paitsi tullin tai rajavartiolaitoksen myös poliisin edellä tarkoitettu virkamies.

Esityksen mukaan toimivalta on poliisihallinnossa keskitetty keskusrikospoliisille myös niissä tapauksissa, joissa on kyse todisteiden luovuttamismääräyksen panemisesta täytäntöön Suomessa. Edellä esitetyistä syistä valiokunta kuitenkin katsoo, että toimivalta on myös näissä tilanteissa tarkoituksenmukaista laajentaa poliisiin.