Perustelut

Yleistä

Esityksessä ehdotetaan metsähakkeella tuotetusta sähköstä maksettavaa muuttuvaa tuotantotukea alennettavaksi puoleen, kun metsähake on valmistettu järeän puun hakkuukohteelta saadusta jalostukseen soveltuvasta kuitu- tai tukkipuusta. Muuttuvaa tuotantotukea maksetaan edelleen täysimääräisesti, jos metsähakevoimalassa sähkö tuotetaan metsähakkeella, joka on valmistettu muusta suoraan metsästä saatavasta puusta. Järeän puun hakkuukohteita ovat kohteet, joissa on tehty uudistushakkuu taikka kasvatushakkuu ja kasvatushakkuun jälkeen metsikkö katsotaan kehitysluokaltaan vähintään varttuneeksi kasvatusmetsiköksi.

Esityksen tavoitteena on tasapainoisesti sovittaa yhteen Suomelle EU:ssa asetettujen uusiutuvan energian velvoitteiden täyttäminen kustannustehokkaasti sekä puuraaka-ainetta käyttävän teollisuuden ja energiateollisuuden näkökulmat. Tavoitteena on varmistaa, että metsähakkeen tuotantotuki ei vaaranna metsäteollisuuden puuraaka-aineen saantia nostamalla sen hintaa.

Metsäbiomassan käyttö ja puun riittävyys

Valiokunta toteaa, että tulevaisuudessa metsäbiomassan kysynnän ennakoidaan kokonaisuutena kasvavan Suomessa. Metsäbiomassan käytön ennustetaan ja tavoitellaan kasvavan perinteisessä metsäteollisuudessa, biojalostamoissa ja energiateollisuudessa. Valiokunta pitääkin siten tärkeänä, että metsähakkeen energiakäyttöä koskevat tukijärjestelmät eivät aiheuta häiriöitä raakapuumarkkinoilla.

Valiokunta toteaa, että metsiemme kasvu on tällä hetkellä noin 104 miljoonaa kuutiometriä, vastaava poistuma metsistämme on ollut keskimäärin noin 80 miljoonaa kuutiometriä vuodessa. Metsiemme puuvaranto on siten voimakkaasti kasvanut viime vuosikymmenten aikana. Metsiemme hakkuita voidaan kasvattaa nykyisestä arviolta 10—15 milj. kuutiometriä vuodessa, ja puuraaka-ainetta riittää eri teollisuudenaloille, kunhan puumarkkinat toimivat tasapainoisesti. Metsiemme ainespuun hakkuut ovat maltillisesti lisääntyneet viime vuosina, ja samaan aikaan metsähakkeen energiakäytön määrä on voimakkaasti kasvanut ollen nyt noin 9 miljoonaa kuutiometriä vuodessa. Saadun selvityksen perusteella puumarkkinat ovat kuitenkin toimineet tasapainoisesti sekä kysynnän ja tarjonnan tasapainon että hintatason vakauden suhteen. Markkinahäiriöitä ei ole ollut. Valiokunta korostaa maa- ja metsätalousministeriön johtaman puumarkkinatyöryhmän merkitystä. Puumarkkinoiden toimintaa seurataan puumarkkinatyöryhmässä aktiivisesti ja sen johdolla on kehitetty ja kehitetään puumarkkinoiden toimintaa parantavia uusia toimintamalleja. Puumarkkinatyöryhmässä on edustettuina metsätalouden keskeisiä sidosryhmiä sekä lisäksi työ- ja elinkeinoministeriö, ulkoministeriö ja valtiovarainministeriö.

Hallituksen esitys perustuu oletukseen, että tuotantotuen nousu aiheuttaisi painetta kuitupuun ohjautumisesta lisääntyvässä määrin käytettäväksi metsähakkeena energiantuotannossa ja siten ongelmia kuitupuun saatavuuteen muuhun metsäteollisuuden käyttöön tietyillä alueilla. Saadun selvityksen perusteella esimerkiksi Pohjois-Karjalassa, Etelä-Savossa, Kaakkois-Suomessa ja Hämeen-Uudenmaan alueella hakkuumahdollisuuksien hyödyntämisen taso on korkein. Alhaisimmat hyödyntämisen tasot löytyvät etelärannikolta, Etelä-Pohjanmaalta, Lounais-Suomesta sekä Pohjanmaalta (Öster-Botten). Alueellisia eroavaisuuksia on olemassa, mutta valiokunta edellä mainituista syistä johtuen katsoo, että puuta riittää sekä energiateollisuuden että metsäteollisuuden käyttöön, eikä näe sellaisen tilanteen olevan edessä, jossa metsäteollisuuden puuraaka-aineen saatavuus ja riittävyys olisi laajemmin uhattuna. Valiokunta on kaikissa yhteyksissä kannattanut puun jalostusasteen nostoa ja pitää metsäteollisuuden uusia investointeja Suomeen kansantaloudenkin kannalta erittäin toivottavina.

Tässä yhteydessä valiokunta ilmaisee jälleen huolensa puuraaka-aineen saatavuuteenkin vaikuttavana tekijänä, että merkittävä osa metsien hakkuumahdollisuuksista on eri syistä passiivisessa omistuksessa ja puumarkkinoiden ja aktiivisen metsänhoidon ulkopuolella. Luonnonvarakeskuksen tutkimusten mukaan 5 miljoonalla hehtaarilla (noin neljännes metsäpinta-alasta) ei ole tehty mitään metsänhoitotoimenpiteitä viimeiseen 30 vuoteen. Näistä kohteista kiireellinen hakkuu-/hoitotarve on noin jopa 1,6 miljoonalla hehtaarilla. On luotava myös paremmat edellytykset aktiivisen metsätalouden harjoittamiselle ja parannettava metsänomistusrakennetta. Erityisesti on kiinnitettävä huomiota puun tarjonnan lisäämiseen siten, että myös ne metsänomistajat, jotka eivät ole tähän mennessä hyödyntäneet metsiään, aktivoituvat. Suomessa ei saa olla yhtään "unohdettua" metsää. Valiokunta korostaa myös sitä, että on myös ryhdyttävä toimenpiteisiin, joilla sukupolvenvaihdoksen kynnystä saadaan madallettua ja kuolinpesien metsätaloudellista toimivuutta tehostettua (vrt. mm. MmVM 5/2014 vp ja MmVM 21/2014 vp). Valiokunta toteaa, että erityisesti metsän uudistamisen laatua, pienten taimikoiden varhaishoitoa ja taimikonhoitoa sekä ensiharvennusta on parannettava ja lisättävä nykyisestä. Metsänhoidolla turvataan pitkällä tähtäimellä metsien riittävä ainespuun tuotanto.

Valiokunta toteaa, että energialaitosten kyky maksaa metsähakkeesta määräytyy vaihtoehtoisen polttoaineen (usein turpeen) käytön kustannuksen sekä sähköntuotantotuen perusteella. Kun turpeen vero laskee, metsähakkeella tuotetun sähkön tuki nousee. Tällöin energialaitosten kyky maksaa metsähakkeesta pysyy käytännössä ennallaan (ns. kiikkulauta). Tilanne muuttuu, jos energialaitos käyttää järeästä puusta saatua haketta, sillä esityksen mukaan sille maksettaisiin jatkossa 50 % tukea. Toisaalta kivihiili on ollut turpeeseen verrattuna kilpailukykyinen polttoaine sähkön ja lämmön yhteistuotannossa. Turpeen veronSähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain (1260/1996) liitteen verotaulukossa 2 säädetään polttoturpeen verosta. Vero oli 1,90 euroa megawattitunnilta vuosina 2011 ja 2012, 4,9 euroa megawattitunnilta vuosina 2013 ja 2014. Vuoden 2015 alusta vero on sähkön ja eräiden polttoaineiden valmisteverosta annetun lain muuttamisesta annetun lain (1185/2014) nojalla 3,40 euroa megawattitunnilta. Nyt käsittelyssä olevassa ja 1.1.2016 voimaan ehdotetussa hallituksen esityksessä (HE 359/2014 vp) ehdotetaan polttoturpeen verotasoa alennettavaksi 1,90 euroon megawattitunnilta. lasku puolestaan heikentää kivihiilen ja parantaa turpeen kilpailukykyä. Metsähakkeen kilpailukyky on heikentynyt metsähakkeella tuotetun sähkön tuotantotuen laskun, alhaisen päästöoikeuden hinnan sekä kivihiilen alentuneen hinnan johdosta.

Energiapolitiikassa on tehty hyviä linjauksia, joissa kannustetaan kotimaisen ja uusiutuvan energian käyttöön. Valiokunta on nyt huolissaan siitä, että hakkeen käyttö vähenee energiantuotannossa. Puun käytön väheneminen tai kasvun hidastuminen energiantuotannossa on vastoin EU:n ja Suomen tavoitteita sekä epäedullista myös Suomen kauppataseen kannalta, koska korvaava polttoaine on todennäköisesti fossiilinen tuontipolttoaine (kivihiili). Jotta hakkeen käyttöä energiantuotannossa kyettäisiin lisäämään, valiokunta toteaa, että tuotantotuki metsähakkeelle tulee pitää ainakin ennallaan. Nyt voimassaolevan syöttötariffilain (1396/2010) 1.1.2013 voimaan tullut 25 §:n 3 mom. kuuluu seuraavasti: Metsähakevoimalassa tuotantotukeen oikeuttavasta sähkön tuotannosta maksetaan muuttuvana tuotantotukena syöttötariffia, joka määräytyy seuraavilla perusteilla: 1) puustamaksukyvyn ja turpeen verottoman hinnan välinen erotus sähkön tuotannolle kohdistettuna ja ottaen huomioon tyyppilaitoksen hyötysuhde; 2) turpeen vero; sekä 3) turpeen päästöoikeuskustannus ja päästöoikeuden kolmen kuukauden markkinahinnan keskiarvo. Tätä aiemmin mainittu momentti kuului seuraavasti: Metsähakevoimalassa tuotantotukeen oikeuttavasta sähkön tuotannosta maksetaan syöttötariffina 18 euroa megawattitunnilta, kun kolmen kuukauden päästöoikeuden markkinahinnan keskiarvo on enintään 10 euroa. Syöttötariffi laskee tasaisesti markkinahinnan keskiarvon noustessa, ja sitä ei enää makseta, kun markkinahinnan keskiarvo nousee 23 euroon. Kts. myös ns. syöttötariffiVnA:n (1397/2010) 4 §.

Järeän puun määritelmä

Hallituksen esitys sisältää uuden metsätaloudellisen lakitasoisen määritelmän "järeän puun hakkuukohde" (5 §). Valiokunta toteaa, että esityksen 100 %:n tukeen oikeuttavien tai 50 %:n tukeen oikeuttavien energiapuuerien rajaus on vaikeasti tulkittava ja se kasvattaa todentamis-, valvonta- ja hallintokuluja. Valiokunta katsoo, että hake-eriä tulisi jatkossa seurata jopa osakuvioiden tasolla, koska esimerkiksi kasvatushakkuita tehdään yleisesti sekä nuoren metsän kohteissa että varttuneen metsän kohteissa samalla leimikolla. Valiokunta huomauttaa lisäksi, että energiapuun korjuun yhteydessä ei välttämättä ole edes tiedossa, käytetäänkö energiapuu mahdollisesti sähköntuotantoon.

Valiokunta toteaa, että esityksessä ei ole juurikaan käsitelty eikä arvioitu tuen todentamis- ja valvontamenettelyjä eikä niistä aiheutuvia lisäkustannuksia hallinnolle ja toimijoille. Valiokunta korostaakin, että byrokratiaa ei tule tietoisesti lisätä. Valiokunnalle toimitetussa selvityksessä on todettu, että mikäli esityksen mukainen malli toteutetaan, puunhankinnan, korjuun, kuljetuksen, varastoinnin ja energiantuotannon toimijoille aiheutuu merkittävä lisäkustannus hake-erien dokumentoinnista. Valiokunta toteaa myös, että puuraaka-aineen luokittelua eri jakeisiin lainsäädännöllä tulee lähtökohtaisesti välttää. Se on omiaan haittaamaan markkinaohjautuvuutta sekä puumarkkinoiden toimivuutta ja joustavuutta eri puunhankintatilanteissa, se johtaa myös väistämättä ylimääräisiin logistiikka- ja raaka-ainekuluihin.

Valtiontukinotifikaatio

Esitetty muutos tulee hyväksyttää komissiossa, ja tukijärjestelmä tulee voimaan vasta, kun komissio on sen hyväksynyt. Notifikaatioprosessi kestänee vähintään vuoden. Uudet valtiontuen suuntaviivat ovat myös tulleet voimaan 1.7.2014 alkaen, joten muutokset arvioidaan uusien suuntaviivojen nojalla. Valiokunta toteaa, että notifikaatioihin liittyy aina aikatauluriski. Tämä aiheuttaa epävarmuutta energialaitoksille ja korjuuketjuille, pahimmillaan sillä on vaikutusta laajemminkin metsäenergiamarkkinoihin ja -investointeihin. Lisäksi valiokunta huomauttaa, että mitä kauemmin notifikaatio kestää, sitä lyhyemmän aikaa muutos ehtii käytännössä olla voimassa, sillä syöttötariffijärjestelmää uudistettaneen laajemmin joka tapauksessa 2020/2021.

Valiokunta ilmaisee huolensa myös syöttötariffin valtiontukinotifikaation mahdollisesta vaikutuksesta kestävän metsätalouden rahoituslainsäädännön (Kemera) tukien notifiointiin, vaikka esityksessä ei suoraan viitatakaan lainsäädännössä oleviin nuoren metsän hoidon jälkeisen puuston läpimittamääreisiin. Tukijärjestelmien osalta voi nousta esiin kysymys tuotantotuen mahdollisesta kumulaatiosta Kemera-tuen kanssa niissä tapauksissa, joissa Kemera-tuen saaneelta kohteelta pienpuu menee energiakäyttöön. Tällaiset seikat ovat omiaan aiheuttamaan ei-toivottuja lisäviivästyksiä molempiin valtiontukinotifikaatioihin.

Lopuksi

Valiokunta yhtyy hallituksen esityksen näkemykseen siitä, että metsäteollisuuden ja energiantuotannon puunsaanti on turvattava. Edellä esitettyyn viitaten valiokunta ei kuitenkaan pidä esitykseen sisältyvää lakiehdotusta nykytilanteessa tarkoituksenmukaisena. Valiokunta ehdottaakin, että lakiehdotus tulee hylätä. Samalla valiokunta korostaa tukijärjestelmien jatkuvuuden ja ennakoitavuuden suurta merkitystä alan eri toimijoille ja investoinneille. Energiapoliittisten ratkaisujen ja puunsaantiin vaikuttavien ratkaisujen on oltava ennustettavia ja pitkäjänteisiä.