Perustelut
Hallinto-oikeuden päätösvaltaiset
kokoonpanot
Hallinto-oikeus on lakiehdotuksen 12 §:n 1 momentissa
olevan pääsäännön mukaan
päätösvaltainen kolmijäsenisenä,
kuten nykyisinkin. Lakiehdotuksesta tarkemmin ilmenevissä asioissa ja
asiaryhmissä hallinto-oikeus voi kuitenkin ratkaista asian
kokoonpanossa, johon kuuluu kaksi tuomaria ja esittelijä (12
a §:n 1 mom.), kaksi tuomaria (12 a §:n 1 mom.),
yksi tuomari ja asiantuntijajäsen (12 a §:n 2
mom.) tai yksi tuomari (12 §:n 3 mom. ja 12 b §).
Perustuslaissa ei ole säännöksiä muiden
kuin ylimpien tuomioistuinten tuomiovoipaisuudesta. Muiden tuomioistuinten
kokoonpanon ja päätösvaltaisuuden sääntely
on merkityksellistä ennen muuta perustuslain 21 §:n
kannalta. Jokaisella on sen 1 momentin mukaan oikeus saada asiansa
käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta
viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa
sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan
koskeva päätös tuomioistuimen tai muun
riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.
Oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeet turvataan perustuslain
21 §:n 2 momentin mukaan lailla.
Tuomioistuimen ratkaisukokoonpanolla on vaikutuksia yhtä hyvin
asian käsittelyn asianmukaisuuteen ja joutuisuuteen kuin
oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien vaatimusten toteutumiseen.
Perustuslakivaliokunta on — ennen perusoikeusuudistusta
ja uutta perustuslakia — antamassaan lausunnossa katsonut
oikeusturvan yleensä edellyttävän, että muutoksenhakutuomioistuimet
toimivat monijäsenisinä (PeVL 4/1982
vp, s. 2/II). Tämä onkin ehdotuksen
mukainen pääsääntö.
Asioiden käsittely kolmen tuomarin kokoonpanossa on perusteltua
muutoksenhakutuomioistuimena olevissa hallinto-oikeuksissa.
Monijäsenisen kokoonpanon voidaan arvioida lisäävän
käsiteltävien asioiden monipuolista harkintaa
ja siten oikeusturvaa.
Oikeusturvan kannalta on toisaalta merkitystä myös
asioiden käsittelyn joutuisuudella. Päätösvaltaisen
kokoonpanon keventäminen käsittelyn asianmukaisuutta
vaarantamatta mahdollistaa tuomioistuinten voimavarojen oikean kohdentamisen
esimerkiksi vaativien ja vähemmän vaativien asioiden
käsittelyyn. Tämä on omalta osaltaan
omiaan tehostamaan tuomioistuinten ratkaisutoimintaa niin, että asiat
tulevat käsitellyiksi perustuslain edellyttämällä tavalla
ilman aiheetonta viivytystä.
Nämä näkökohdat on otettu
ehdotuksessa riittävästi huomioon. Muussa kuin
kolmen tuomarin kokoonpanossa käsiteltäviksi ehdotetut
asiat soveltuvat valiokunnan mielestä kevyemmässä kokoonpanossa
ratkaistaviksi. Päätösvaltaisten kokoonpanojen
sääntely ehdotetulla tavalla ei vaikuta lakiehdotuksen
käsittelyjärjestykseen.
Esittelijä tuomioistuimen päätösvaltaisessa kokoonpanossa
Ehdotus.
Hallinto-oikeus on päätösvaltainen
lakiehdotuksen 12 a §:n 1 momentissa luetelluissa asioissa
myös kahden jäsenen ja asian esittelijän muodostamassa
kokoonpanossa. Hallinto-oikeuden ylituomari voi pykälän
4 momentin perusteella määrätä asioiden
esittelyn kannalta riittävän kokeneen hallinto-oikeussihteerin
toimimaan esittelemissään asioissa päätösvaltaisen kokoonpanon
jäsenenä. Määräyksen
saaneella esittelijällä on perustuslaissa tuomarille
säädetty virassapysymisoikeus hänen toimiessaan
hallinto-oikeuden jäsenenä.Vastaava sääntely
mahdollisuudesta määrätä esittelijä kuulumaan
tuomioistuimen päätösvaltaiseen kokoonpanoon
sisältyy voimassa olevan hovioikeuslain 9 §:ään.
Laki on näiltä osin säädetty
ilman perustuslakivaliokunnan myötävaikutusta.
Menettely on aiemmin ollut hovioikeuksissa ja lääninoikeuksissa käytössä vuosina
1993—1996 niin ikään ilman perustuslakivaliokunnan
myötävaikutusta säädettyjen
lakien nojalla. Sääntely on merkityksellistä tuomiovallan
käytön riippumattomuutta samoin kuin tuomareiden
nimittämistä ja oikeusasemaa koskevien perustuslain
säännösten näkökulmasta.
Arvion lähtökohtia.
Tuomiovaltaa käyttävät perustuslain
3 §:n 3 momentin perusteella riippumattomat tuomioistuimet,
ylimpinä tuomioistuimina korkein oikeus ja korkein hallinto-oikeus. Tuomioistuinten
riippumattomuudella tarkoitetaan perustuslain esitöiden
mukaan sitä, että tuomioistuinten tulee olla lainkäyttötoiminnassaan riippumattomia
muiden tahojen, kuten lainsäädäntö-
ja hallitusvallan käyttäjien samoin kuin viranomaisten
ja oikeusriidan osapuolten, vaikutuksesta. Tuomioistuimet ovat riippumattomia myös
oikeuslaitoksen sisällä (HE 1/1998
vp, s. 76/I, PeVL 35/2005
vp, s. 2—3). Nämä valtiosäännön
keskeisiin perusteisiin kuuluvat lähtökohdat liittyvät
kiinteästi perustuslain 21 §:ssä turvattuihin
oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin vaatimuksiin. Tuomioistuinten
riippumattomuutta turvataan myös perustuslain 103 §:n säännöksillä tuomarin
virassapysymisoikeudesta, eroamisvelvollisuudesta sekä tuomarin
virkasuhteen perusteista. Lisäksi tuomioistuinten riippumattomuuden
asettamat vaatimukset on otettava huomioon tuomareiden nimitysmenettelyä perustuslain
102 §:n nojalla järjestettäessä (HE
1/1998 vp, s. 76/II).
Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan määräys
oikeudenmukaisesta oikeudenkäynnistä edellyttää,
että oikeutta käydään laillisesti
perustetussa sekä riippumattomassa ja puolueettomassa tuomioistuimessa.
Riippumattomuusvaatimusta arvioidessaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuin
on kiinnittänyt huomiota erityisesti tuomioistuimen jäsenten
nimittämismenettelyyn ja heidän toimikautensa
pituuteen samoin kuin takeisiin ulkopuolista painostusta vastaan ja
siihen, näyttääkö tuomioistuin
riippumattomalta (ks. esim. Langborger, 22.6.1989, tuomion
kohta 32).
Arvio ehdotuksesta.
Vakinaiset tuomarit nimittää perustuslain
102 §:n nojalla tasavallan presidentti laissa säädetyn
menettelyn mukaisesti. Muiden tuomareiden nimittämisestä säädetään lailla.
Käsiteltävänä olevan lakiehdotuksen
mukaan esittelijän määrää tuomarin
tehtävään asianomaisen hallinto-oikeuden
ylituomari. Määräys on valiokunnan mielestä ymmärrettävä muun
kuin vakinaisen tuomarin "nimitykseksi" perustuslaissa tarkoitetussa
mielessä, vaikka kysymys ei varsinaisesti olekaan tuomarin
virkaan nimittämisestä. Asiasta ehdotetaan säädettäväksi
lailla, mikä riittää täyttämään
perustuslain 102 §:stä johtuvat muodolliset
vaatimukset.
Perustuslaista ei johdu ehdotonta estettä nimittää tuomari
määräajaksi tai sivutoimiseksi (HE
1/1998 vp, s. 159/II, PeVL
35/2001 vp, s. 2/II). Tuomarin
nimittämistä määräajaksi
ei ole myöskään Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen
käytännössä katsottu sellaisenaan
ongelmalliseksi tuomioistuimen riippumattomuuden tai puolueettomuuden
kannalta, jos tuomari tänä aikana nauttii erottamattomuutta
(ks. Ettl ym., 23.4.1987, tuomion kohta 41). Oikeuskirjallisuudessa
on tosin pidetty mahdollisena, että hyvin lyhytaikainen
nimitys voisi joidenkin tuomioistuinten kohdalla asettaa niiden
riippumattomuuden kyseenalaiseksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen
6 artiklassa tarkoitetussa mielessä.Matti
Pellonpää, Euroopan ihmisoikeussopimus, Helsinki
2005, s. 352, alaviite 371.
Tuomarin erottamattomuuteen liittyvien vaatimusten näkökulmasta
on valiokunnan mielestä selvää, että perustuslain
103 §:n säännökset tuomarin
virassapysymisoikeudesta koskevat sellaisinaan myös tuomarin
tehtävään määrättyä esittelijää.
Tässä mielessä lakiehdotuksen 12 a §:n
4 momentin viittaus perustuslaissa tuomarille säädettyyn
virassapysymisoikeuteen on luonteeltaan lähinnä perustuslaista
johtuvan oikeustilan toteava.
Esittelijällä on ehdotetun sanamuodon mukaan
tuomarin virassapysymisoikeus "hänen toimiessaan" hallinto-oikeuden
jäsenenä. Esityksen perusteluista ilmenevä tarkoitus
on, että esittelijä ei ole tuomioistuimen jäsen
määräaikaisesti, vaan esittelykohtaisesti.
Tällainen esittely- tai tapauskohtainen tuomarin asema
ei valiokunnan mielestä ole hyvin sopusoinnussa tuomarin
erottamattomuuteen ja siten tuomioistuimen riippumattomuuteen perustuslaista
ja Euroopan ihmisoikeussopimuksesta kohdistuvien vaatimusten kanssa.
Lakiehdotuksen 12 a §:n 4 momentin sanamuotoa on siksi
tärkeää tarkistaa niin, että tuomarin
virassapysymisoikeutta koskevia säännöksiä sovelletaan
esittelijään koko sen ajan, joksi hänet
on määrätty toimimaan — esittelykohtaisesti — tuomioistuimen
jäsenenä (ks. hovioikeuslain 9 §:n 4
mom.).
Ehdotetun sääntelyn arvioinnissa on tuomioistuimen
riippumattomuuden näkökulmasta lisäksi
huomion arvoista, että enemmistönä hallinto-oikeuden
päätösvaltaisessa kokoonpanossa ovat
kaikissa tapauksissa hallinto-oikeuden varsinaiset jäsenet.
Merkityksettömiä eivät ole myöskään
tuomarin tehtävään määräämisen edellytyksenä 12
a §:n 4 momentissa olevat ammattitaito- ja kelpoisuusvaatimukset.
Sääntely on näiltäkin osin omiaan
tukemaan sekä tuomioistuimen että tuomarin tehtävään
määrätyn riippumatonta ja itsenäistä asemaa.
Vaikka sääntely ei edellä esitetyn
perusteella sinänsä muodostukaan perustuslain
vastaiseksi, ei tuomioistuimen esittelijänä olevan
virkamiehen määrääminen tuomarin
tehtävään ole valiokunnan mielestä perustuslain
kannalta aivan ongelmatonta. Määräämistoimivallan
kuulumista hallinto-oikeuden ylituomarille ja siten tuomioistuimelle
itselleen voidaan tällaisessa yhteydessä sinänsä pitää tuomioistuimen
riippumattomuuden näkökulmasta perusteltuna. Menettelyssä on
toisaalta tuomioistuinlaitoksen sisäiseen itsetäydennykseen
liittyviä piirteitä, joita ei ainakaan
liiallisesti saa valiokunnan aiempien kannanottojen mukaan sisältyä tuomareiden
nimittämismenettelyyn (PeVM 10/1998 vp,
s. 30, PeVL 13/1999 vp, s. 2/II).
Tuomioistuimen virkamiehen asema tuomarina ei ole tuomarin riippumattomuuden
kannalta esimerkiksi virkamiehen urasuunnitelmiin tuomioistuinlaitoksessa liittyvien
tekijöiden vuoksi täysin rinnastettavissa vakinaisen
tai edes määräajaksi nimitetyn tuomarin
asemaan. Tällaiset seikat saattavat joissakin tapauksissa
vaikuttaa arviointiin siitä, näyttääkö tuomioistuin
riippumattomalta. Tuomarin tehtävään
määrätyn esittelijän virkavastuuseen
liittyvät kysymykset voivat lisäksi aiheuttaa
tarpeettomia tulkintaongelmia.
Lakivaliokunnan on näistä syistä aiheellista vielä vakavasti
harkita ehdotetun sääntelyn tarpeellisuutta ottamalla
etenkin huomioon, että 12 a §:n 1 momentissa
luetellut asiat voidaan momentin mukaan ratkaista myös
kahden tuomarin kokoonpanossa.
Muita seikkoja
Tuomioistuimen jäsenenä toimiminen ei kuulu hallinto-oikeuden
esittelijän varsinaisiin virkatehtäviin. Kysymys
on esityksen perustelujen mukaan sellaisesta lisätehtävästä,
johon esittelijä määrätään
erikseen suostumuksensa mukaisesti ja josta hänelle tulee
suorittaa erillinen korvaus. Näiltä osin sääntely
sivuaa yhtäältä virkamiehen oikeusaseman
(PeVL 41/2005 vp, s. 2/I) ja
toisaalta tuomarin virkasuhteen (PeVL 19/2001
vp, s. 2/I) perusteita. Lakiehdotusta on siksi
aiheellista täydentää säännöksellä tuomarin
tehtävään määrätyn
esittelijän oikeudesta korvaukseen samoin kuin korvauksen
määräytymisen perusteista. Lakiin on
syytä lisätä maininta myös siitä,
että tehtävään määrääminen
edellyttää asianomaisen virkamiehen suostumusta.