Arvion lähtökohdat

(1) Käsillä oleva asetusehdotus on osa Euroopan komission 23.9.2020 antamaa kokonaisvaltaista tiedonantoa maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikan uudistamisesta (New Pact on Migration and Asylum). Komissio antoi tuolloin viisi lainsäädösehdotusta. Asetusehdotuksissa säädetään toimista, joita voidaan toteuttaa poikkeukselliseen muuttoliiketilanteeseen vastaamiseksi. Näitä ovat asetusehdotuksen mukaan kriisitilanne (ml. välineellistäminen) ja force majeure -tilanteet. Olennainen osa toimia ovat poikkeukset unionin turvapaikkamenettelyä, vastaanottoa ja paluuta koskevasta sääntelystä. Lisäksi ehdotus sisältää säännökset kriisitilanteita koskevasta yhteisvastuumekanismista. Perustuslakivaliokunnan käsiteltävänä on nyt valtioneuvoston jatkokirjelmä mainittua sääntelykokonaisuutta koskevassa asiassa U 61/2020 vp.  

(2) Perustuslakivaliokunta on korostanut, että Suomen perustuslaissa turvatut perusoikeudet ovat merkityksellisiä myös EU-sääntelyä valmisteltaessa (esim. PeVL 16/2022 vp, kappale 6, PeVL 20/2021 vp, kappale 11, PeVL 15/2017 vp, s. 4 ja PeVL 9/2017 vp, s. 5—6 ja niissä viitatut lausunnot). Valiokunta on pitänyt selvänä, että Suomen perustuslain tulee ohjata valtioneuvoston kannanmuodostusta EU-lainsäädännön valmistelussa (PeVL 16/2022 vp, kappale 6, PeVL 20/2017 vp, s. 6). 

(3) Perustuslakivaliokunta on aiemmin antanut asiasta U 61/2020 vp lausunnon PeVL 2/2021 vp. Valiokunta kiinnitti tuolloin huomiota siihen, että valtioneuvoston kirjelmissä U 60/2020 vp, U 61/2020 vp ja U 62/2020 vp käsiteltävät asetusehdotukset muodostavat osan unionin maahanmuutto- ja turvapaikkapolitiikkasääntelyn kokonaisuudistuksesta, joka on merkittävä monien perusoikeuskirjassa, perustuslaissa ja kansainvälisissä ihmisoikeussopimuksissa turvattujen perus- ja ihmisoikeuksien kannalta. Valiokunta painotti, että sekä yksittäisissä asetusehdotuksissa että ehdotuksista muodostuvassa sääntelykokonaisuudessa tulee turvata perus- ja ihmisoikeuksien toteutuminen maahanmuutto- ja turvapaikkamenettelyissä. Valiokunta viittasi tuolloin vakiintuneesti todenneensa, että perustuslain 1 §:n 3 momentti yhdessä perustuslain 22 §:ssä säädetyn perus- ja ihmisoikeuksien turvaamisvelvollisuuden kanssa merkitsee, että valtioneuvoston tulee osallistua EU-säädösehdotusten valmisteluun tavalla, joka turvaa perus- ja ihmisoikeuksia Suomen lisäksi koko Euroopan unionissa (PeVL 2/2021 vp, kappale 3, ks. myös siinä viitatut PeVL 4/2019 vp, s. 3, PeVL 20/2017 vp, s. 6, PeVL 53/2017 vp, s. 5). 

(4) Perustuslakivaliokunta korosti tuolloin sitä valtioneuvoston kirjelmästäkin ilmennyttä seikkaa, että rajamenettelyä koskevaa sääntelyä sekä turvapaikkamenettelyasetuksessa että ehdotetussa asetuksessa tulee huolellisesti tarkastella EU:n perusoikeuskirjan, perustuslain ja ihmisoikeussopimusten yhdenvertaisuus- ja syrjintäkieltosäännösten ja -määräysten kannalta. 

(5) Perustuslakivaliokunta on arvioinut sääntelykokonaisuuteen liittyen myös esimerkiksi valtioneuvoston kirjelmää U 15/2022 vp komission ehdotuksesta Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi muuttoliikkeen välineellistämiseen vastaamiseksi. Valiokunta viittasi tuolloin muun ohella siihen, että ehdotettujen toimien taustalla on valiokunnan mielestä hyväksyttäviä intressejä, jotka voivat ääritapauksessa palautua jopa henkilökohtaisen turvallisuuden perusoikeuteen (PeVL 16/2022 vp, kappale 5, ks. myös PeVL 5/1999 vp, s. 2/II sekä esim. PeVL 36/2020 vp, s. 3, PeVL 73/2018 vp, s. 3, PeVL 15/2018 vp, s. 8). Perustuslain 22 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen, mukaan lukien oikeus henkilökohtaiseen turvallisuuteen. Valiokunta toistaa arvionsa myös nyt ehdotettujen toimien osalta ja pitää nyt arvioidun sääntelyn tavoitetta painavana. 

(6) Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa säädetään lailla. Perusoikeusuudistuksen esitöiden (HE 309/1993 vp, s. 52/I) mukaan säännöksen lähtökohtana on kansainvälisen oikeuden voimassa oleva pääsääntö, jonka mukaan ulkomaalaisilla ei ole yleisesti oikeutta asettua toiseen maahan. Säännöksen perusteluiden mukaan ulkomaalaisen oikeudesta tulla Suomeen ja oleskella maassa on säädettävä lailla, jonka on vastattava Suomen kansainvälisiä velvoitteita. Perusteluissa viitataan siihen, että ihmisoikeussopimusten mukaan ulkomaalaisille on turvattava menettelyllinen suoja ratkaistaessa heidän oikeutensa tulla Suomeen tai jatkaa oleskeluaan täällä. Lailla säätämisen vaatimuksesta voidaan perusteluiden mukaan johtaa paitsi syrjinnän ja mielivallan kielto ulkomaalaisten kohtelussa myös vaatimus maahan pääsyä ja maassa oleskelua koskevien perusteiden ja päätöksentekomenettelyjen sääntelemisestä siten, että hakijoiden oikeusturva taataan. 

(7) Perustuslakivaliokunta viittasi arvioidessaan ehdotusta välineellistämiseen vastaamiseksi myös Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jonka mukaan kansainvälisen oikeuden vakiintuneen periaatteen mukaan valtiolla on oikeus määrätä ulkomaalaisten maahan pääsystä ja maassa oleskelusta (esim. M.N. ja muut v. Belgia No. 3599/18, 5.3.2020, k. 124 oikeustapausviittauksineen). Valiokunnan mukaan on tärkeätä, että välineellistämiseen kohdistuvissa toimissa huomioidaan valtion oikeus päättää yhtäältä ulkorajojensa turvallisuudesta sekä toisaalta siitä, kenellä on pääsy valtion alueelle (ks. PeVL 15/2022 vp). Valiokunta toistaa arvionsa. 

(8) Perustuslain 9 §:n 4 momentin mukaan ulkomaalaista ei saa karkottaa, luovuttaa tai palauttaa, jos häntä tämän vuoksi uhkaa kuolemanrangaistus, kidutus tai muu ihmisarvoa loukkaava kohtelu. Palauttamiskielto on perusoikeussäännöksen perusteluiden (HE 309/1993 vp, s. 52/II) mukaan tarkoitettu kattamaan kaikki tosiasialliset tilanteet, joissa ulkomaalainen Suomen viranomaisten toimesta siirretään toiseen valtioon. 

Valtioneuvoston kannan arviointia

Eduskunnan tiedonsaantioikeus

(9) Perustuslain 96 §:n 1 momentin mukaan eduskunta käsittelee ehdotukset sellaisiksi säädöksiksi, sopimuksiksi tai muiksi toimiksi, joista päätetään Euroopan unionissa ja jotka muutoin perustuslain mukaan kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan. Saman pykälän 2 momentin mukaan valtioneuvoston on toimitettava kirjelmällään 1 momentissa tarkoitettu ehdotus eduskunnalle viipymättä siitä tiedon saatuaan eduskunnan kannan määrittelyä varten. Ehdotus käsitellään suuressa valiokunnassa ja yleensä yhdessä tai useammassa sille lausuntonsa antavassa muussa valiokunnassa. Perustuslain 96 §:ssä olevan sääntelyn tarkoituksena on varmistaa eduskunnan mahdollisuus vaikuttaa kaikkien niiden Euroopan unionissa tehtävien päätösten valmisteluun, jotka sisältönsä puolesta kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan, jos Suomi ei olisi Euroopan unionin jäsen (ks. SuVL 3/1995 vp ja PeVL 20/1996 vp). Aineellisesti eduskunnan toimivallan kannalta keskeisinä tässä suhteessa on pidetty erityisesti lainsäädännön alaan kuuluvia asioita (PeVL 20/1996 vp). Vaatimuksella tiedon toimittamisesta viipymättä on tietoisesti korostettu sitä, että eduskunnalle on turvattava tosiasialliset mahdollisuudet lausua kantansa ehdotuksesta ja vaikuttaa Suomen neuvottelukannanottojen muovaamiseen (ks. HE 1/1998 vp, s. 153 sekä esim. PeVL 14/2017 vp, s. 7). Valiokunnan mukaan eduskunnan perustuslain 96 ja 97 §:n mukaiset tiedonsaanti- ja vaikutusmahdollisuudet on turvattava asianmukaisesti (ks. esim. PeVL 29/2021 vp, kappale 4, PeVL 49/2010 vp). 

(10) Perustuslakivaliokunta on pitänyt sille perustuslain 74 §:ssä säädetyn tehtävän kannalta erityisen ongelmallisena perustuslain 96 §:ssä tarkoitetun asian johdosta eduskunnalle toimitetun kirjelmän puutteellisuutta asiakokonaisuuksien perus- ja ihmisoikeuksien arvioinnin kannalta erityisesti silloin, kun sääntelykohde on ilmeisen perusoikeus- ja ihmisoikeusherkkää (ks. myös PeVL 14/2017 vp, s. 7 ja esim. PeVL 33/2016 vp). 

(11) Nyt arvioitavan jatkokirjelmän mukaan (s. 5) kirjelmässä oleva asetusehdotuksen pääasiallisen sisällön kuvaus perustuu puheenjohtajan kesäkuussa antamaan kompromissiehdotukseen. Perustuslakivaliokunnan mielestä jatkokirjelmässä ei kuitenkaan riittävästi kuvata puheenjohtajan kompromissiehdotusta, joka sisältää huomattavan paljon muutosehdotuksia sekä asetusehdotuksen johdanto-osaan että yksittäisiin artikloihin. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan jatkokirjelmän kuvaus ei myöskään perustu tuoreimpaan saatavilla olevaan versioon puheenjohtajan kompromissiehdotuksesta. 

(12) Perustuslakivaliokunnan mielestä jatkokirjelmä on sisällöltään verraten yleispiirteinen ottaen huomioon mainitun kompromissiehdotuksen sisältämien muutosten runsauden ja sisällön. Jatkokirjelmässä tulisi tehdä huomattavasti eritellymmin selkoa arvioitavista ehdotuksista. 

(13) Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtiosääntöisen tehtävänsä näkökulmasta erityistä huomiota verraten suppeaan ehdotuksen suhdetta perus- ja ihmisoikeusvelvoitteisiin ja perustuslakiin käsittelevään jaksoon (s. 4—5), jossa lähinnä luetellaan perustuslakivaliokunnan aiempia lausuntoja asetusehdotuksesta ja yleisemmin edellä mainittuun komission tiedonantoon sisältyvistä asetusehdotuksista. Valiokunnan mielestä näin pintapuolisen ja suppean jakson perusteella ei ole mahdollista esittää asianmukaista valtiosääntöoikeudellista arviota puheenjohtajan kompromissiehdotuksesta. Valiokunta painottaa, että sen lausunnoista ilmenevät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset tulee huomioida nyt käsittelyn pohjana olevaa kirjelmää paremmin valtioneuvoston kannan muodostuksessa. 

(14) Perustuslakivaliokunta pitää myös erityisen valitettavana, että kirjelmässä (s. 2) mainittua avointa suhtautumista mahdollisiin aloitteisiin koskien EU-tason toimia, joilla pyritään edistämään turvapaikkaprosessin ja kansainvälisen suojelun toteuttamista turvallisissa kolmansissa maissa, ei kirjelmässä perustella tarkemmin eikä tarkastella valtiosääntöoikeudellisesti. Vaikka kirjelmänkin mukaan kaikkien vaihtoehtojen on oltava yhteensopivia EU:n ja kansainvälisten velvoitteiden kanssa, valiokunta painottaa, että tällainen avoin suhtautuminen edellyttäisi asian perusteellisempaa tarkastelua kansallisen perustuslain, EU-oikeuden ja kansainvälisten ihmisoikeusvelvoitteiden kannalta. 

(15) Perustuslakivaliokunta kiinnittää valtioneuvoston vakavaa huomiota asiakokonaisuuksien perus- ja ihmisoikeusarvioinnin asianmukaiseen suorittamiseen kirjelmässä erityisesti silloin, kun sääntelykohde on nyt käsillä olevan asetusehdotuksen tavoin ilmeisen perusoikeus- ja ihmisoikeusherkkää. Valiokunnan mielestä nyt kirjelmässä esitetty ei tarjoa riittävästi tietoa valtioneuvoston kantaan yhtymisen arviointiin. 

Poikkeussäännösten soveltamisedellytysten täsmentäminen

(16) Usean perus- ja ihmisoikeuden kannalta merkityksellisen ehdotuksen keskeinen osa on mahdollisuus kriisi-, force majeure ja muuttoliikkeen välineellistämisen tilanteessa poiketa tietyistä menettelyasetuksen, hallinta-asetuksen, vastaanottodirektiivin ja paluudirektiivin säännöksistä. Valtioneuvosto piti alkuperäisen U-kirjelmän (U 61/2020 vp) mukaan tärkeänä, että kriisitilanteissa poikkeussäännösten soveltamisalan ja soveltamisen ajallisen keston tulee olla tarkasti etukäteen määriteltyjä. Perustuslakivaliokunta yhtyi arvioon ja edellytti ehdotuksen jatkovalmistelussa lisäksi vielä arvioitavaksi tarkemmin ylivoimaisen esteen määrittelemistä asetuksessa samoin kuin enimmäisaikarajojen tai ainakin säännönmukaisten arviointivelvollisuuksien asettamista ylivoimaiseen esteeseen liittyville menettelyille (PeVL 2/2021 vp, kappale 15). 

(17) Valtioneuvoston nyt arvioitavassa jatkokirjelmässä selostetaan, miten neuvottelujen kuluessa on komission ja puheenjohtajavaltion taholta painotettu force majeure eli ylivoimaisen esteen tilanteiden olevan luonteeltaan ennalta-arvaamattomia, eikä niiden tarkka määrittely asetustekstissä ole näin ollen kirjelmän mukaan mahdollista eikä käytännössä myöskään tarkoituksenmukaista. Esimerkkinä on käytetty covid-19-pandemian tyyppistä tilannetta. Asetusehdotukseen tullaan kirjelmän mukaan kuitenkin lisäämään johdantokappale, jossa kuvataan näiden tilanteiden luonnetta. 

(18) Perustuslakivaliokunta painottaa, että ylivoimaisen esteen tilanteet voivat merkitä useita rajoituksia perus- ja ihmisoikeuksien turvaamiin oikeuksiin. Perusoikeuksien yleisiin rajoitusedellytyksiin lukeutuvat lailla säätämisen vaatimus sekä tarkkarajaisuus- ja täsmällisyysvaatimukset (PeVM 25/1994 vp, s. 5/I) edellyttävät rajoituksista säädettävän säädöstekstissä johdantokappaleen asemesta. Myös EU:n perusoikeuskirjan 52 artiklan 1 kohdan mukaan perusoikeuskirjassa tunnustettujen oikeuksien ja vapauksien käyttämistä voidaan rajoittaa ainoastaan lailla. Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että EU-tuomioistuimen vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan EU-säädösten johdanto-osassa esitetyllä ei ole sitovaa oikeusvaikutusta eikä johdanto-osaan voida vedota kyseisen säädöksen varsinaisista säännöksistä poikkeamiseksi eikä näiden säännösten tulkitsemiseksi tavalla, joka on selvästi niiden sanamuodon vastainen (ks. esim. asia C-308/97, Manfredi, tuomio 25.11.1998, Kok., s. I-7685, 30 kohta; asia C-136/04, Deutsches Milch-Kontor, tuomio 24.11.2005, Kok., s. I-10095, 32 kohta ja asia C-134/08, Tyson Parketthandel, tuomio 2.4.2009, Kok., s. I-2875, 16 kohta, ks. myös PeVL 16/2022 vp, kappale 19). 

(19) Perustuslakivaliokunta yhtyy sinänsä arvioon, jonka mukaan ylivoimaisen esteen tilanteet voivat olla luonteeltaan ennalta-arvaamattomiakin. Valiokunta on kuitenkin tällaisessakin sääntely-yhteydessä muutettaessa valmiuslakia perustuslain 73 §:ssä säädetyssä järjestyksessä edellyttänyt, että valmiuslaissa säädettyjen poikkeusolojen olennaisen sisällön oli ilmettävä tuolloin ehdotettua täsmällisemmin määritelmäsäännöksessä ja sen piiri oli rajattava koskemaan vain sellaisia laajakantoisia hybridiuhkia, jotka vakavuudeltaan rinnastuvat perustuslain 23 §:n vaatimukset täyttäviin muihin valmiuslain poikkeusoloperusteisiin. Täsmentäminen voitiin valiokunnan mukaan tehdä esimerkiksi määrittelemällä uuden poikkeusoloperusteen perusmuodon tunnusmerkistöä, jota voitiin täydentää maininnalla perusmuodon tunnusmerkistöön vakavuudeltaan rinnastettavasta muusta uhasta (PeVL 29/2022 vp, kappale 40). 

(20) Perustuslakivaliokunnan mielestä valtioneuvoston on edelleenkin syytä pyrkiä ylivoimaisen esteen määrittelemiseen asetuksen säännöksessä esimerkiksi valmiuslain yhteydessä omaksutulla sääntelytekniikalla. 

Kansallinen liikkumavara

(21) Valtioneuvosto pitää paine-, kriisi- ja muuttoliikkeen välineellistämistilanteiden velvoittavaa solidaarisuutta hyväksyttävänä edellyttäen, että jäsenvaltio voi itse omista lähtökohdistaan päättää, millaisilla toimilla se tällaisessa tilanteessa olevaa jäsenvaltiota tukee. 

(22) Perustuslakivaliokunta on useissa sääntely-yhteyksissä painottanut olevan tärkeää, että riittävä kansallinen liikkumavara säilytetään, jotta uudet velvoitteet ovat sovitettavissa yhteen kansallisen lainsäädännön peruslähtökohtien kanssa (ks. esim. PeVL 78/2022 vp, kappale 7 ja PeVL 73/2022 vp, kappale 10). Valiokunta pitää tästä näkökulmasta huomionarvoisena, että vaikka solidaarisuusmekanismi on jäsenvaltioita velvoittava, on valtioilla vapaus valita, mitä solidaarisuustoimia tai niiden yhdistelmiä ne ovat valmiita toteuttamaan.