Perustelut
Sotilaallisia voimakeinoja sisältävä virka-apu
Rajavartiolakiin ehdotetaan lisättäväksi
säännökset rajavartiolaitoksen sotilaallisia
voimakeinoja sisältävästä virka-avusta
poliisille. Lakiehdotuksen 77 a §:n 1 momentin mukaan poliisilla
on oikeus saada rajavartiolaitokselta Suomen merialueella ja talousvyöhykkeellä sotilaallisten
voimakeinojen käyttöä edellyttävää virka-apua
rikoslain 34 a luvun 1 §:n 1 momentin 2—7 kohdassa
tai 2 momentissa tarkoitetun terroristisessa tarkoituksessa tehdyn
rikoksen estämiseksi tai keskeyttämiseksi, jos
se on välttämätöntä suuren
ihmismäärän henkeä tai terveyttä välittömästi
uhkaavan vakavan vaaran torjumiseksi eikä vaaraa ole mahdollista
torjua lievemmillä keinoilla.
Rajavartiolaitoksella on pykälän 2 momentin mukaan
oikeus tällaisessa tilanteessa käyttää poliisin
johdolla sotilaallisia voimakeinoja. Nämä määritellään
3 momentissa ja 4 momentissa säädetään
voimakeinojen käytön puolustettavuuden arvioinnissa
huomioon otettavista seikoista. Lakiehdotuksen 77 b §:ssä säädetään,
miten poliisille annettavasta virka-avusta päätetään.
Virka-apua pyytää sisäministeriö,
ja sen antamisesta päätetään
valtioneuvoston yleisistunnossa. Jos valtioneuvostoa ei ole mahdollista
saada riittävän nopeasti koolle, yhteiskunnan
erittäin tärkeää toimintoa välittömästi
ja vakavasti vaarantavassa kiireellisessä tapauksessa sisäministeriö voi
välittömästi päättää virka-avun
antamisesta.
Rajavartiolaitos osallistuu sotilaalliseen maanpuolustukseen,
ja sen sisäinen järjestys on sotilaallinen. Rajavartiolaitoksella
on merialueella puolustusvoimien ohella sellaista aluskalustoa,
jolla on sotilaalliseen voimankäyttöön tarkoitettua
aseistusta. Lisäksi rajavartiolaitoksella on merialueella
korkea ympärivuorokautinen toimintavalmius. Poliisi voi
rajavartiolain nykyisten 22 ja 77 §:n nojalla
saada rajavartiolaitokselta voimakeinojen käyttöä edellyttävää virka-apua
terroristisessa tarkoituksessa tehtävän rikoksen
torjumiseksi. Virka-apu ei voi kuitenkaan sisältää sotilaallisten
voimakeinojen käyttöä. Tällaista
virka-apua poliisilla on nykyisin oikeus saada vain puolustusvoimilta
puolustusvoimien virka-avusta poliisille annetun lain nojalla, joka
on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella
(PeVL 10/2005 vp, PeVL
23/2005 vp).
Valiokunta on todennut, että terrorismissa on kysymys
yhteiskunnan perustoimintoja, oikeusjärjestystä sekä ihmisten
henkeä, terveyttä ja turvallisuutta hyvin vakavasti
vaarantavasta rikollisuudesta, jonka estämiselle ja keskeyttämiselle on
perusoikeusjärjestelmän näkökulmasta
hyväksyttävät ja hyvin painavat perusteet.
Toiminnan poikkeuksellisen vakava luonne on otettava huomioon myös
arvioitaessa sitä vastaan käytettävien
keinojen oikeasuhtaisuutta. Terrorististen tekojen laatu voi ääritapauksessa
puoltaa poikkeuksellisten voimakeinojen käyttämistä (PeVL 23/2005 vp,
s. 2/I, PeVL 10/2005 vp, s. 2/I).
Ehdotettu sääntely vastaa tarkoin puolustusvoimien
poliisille antaman virka-avun sääntelyä.
Sotilaallisten voimakeinojen käyttö on rajattu
tarkoin määriteltyjen terrorismirikosten estämiseen
ja keskeyttämiseen. Suhteellisuusvaatimuksen kannalta on
olennaista, että sotilaallisten voimakeinojen käyttö on
rajattu tilanteisiin, joissa se on välttämätöntä suuren
ihmismäärän hengen tai terveyden suojaamiseksi
välittömästi uhkaavalta vakavalta vaaralta.
Myös valtioneuvostotasolle ulotettu päätöksentekomenettely muodostaa
pidäkkeen sotilaallisten voimakeinojen käyttämiselle
muutoin kuin ääritilanteessa. Ehdotettu sääntely
ei vaikuta lakiehdotuksen käsittelyjärjestykseen.
Rajavartiolaitoksen ja poliisin yhteispartiointi
Rajavartiolakiin ehdotetaan lisättäväksi
säännökset rajavartiomiehen ja poliisimiehen
yhteispartioinnista ja rajavartiomiehen toimivaltuuksista poliisitehtävissä.
Lakiehdotuksen 21 §:n 3 momentin mukaan
rajavartiomies voi ennalta suunnitellussa, tarkoituksenmukaisena
pidettävässä rajavartiomiehen ja poliisimiehen
yhteispartioinnissa partiointialueella suorittaa välttämättömiä poliisilain
2 ja 3 luvussa tarkoitettuja poliisin toimenpiteitä poliisin
johdolla tapahtuvassa yleisen järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämisen tehtävässä.
Tällaisessa tehtävässä rajavartiomiehellä on
ehdotetun 33 §:n 1 momentin nojalla poliisimiehelle poliisilain
2 ja 3 luvussa säädetyt toimivaltuudet, jollei
päällystöön kuuluva poliisimies
tai poliisin kenttäjohtaja niitä rajoita. Nykyisin
rajavartiomiehellä on poliisimiehelle poliisilain 2 luvussa
säädetyt toimivaltuudet vain kiireellisiin toimenpiteisiin,
joita poliisi ei voi viipymättä suorittaa (21 §:n
1—2 mom.). Ehdotettu sääntely merkitsee
rajavartiomiehen poliisilain mukaisten toimivaltuuksien laajentamista
myös kiireettömiin yleisen järjestyksen
ja turvallisuuden ylläpitämisen tehtäviin.
Esityksen perustelujen mukaan poliisin ja rajavartiolaitoksen
yhteispartioita on käytetty lähinnä ennalta
ehkäiseviin ja valvontatyyppisiin tehtäviin, jolloin
rajavartiomies ja poliisimies toimivat omien toimivaltuuksiensa
nojalla (s. 32/I). Nyt yhteispartiointi ehdotetaan
laajennettavaksi yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitotehtäviin,
joissa rajavartiomies voi toimia poliisivaltuuksin. Perustelujen
mukaan tällainen yhteispartiointi keskittyisi käytännössä harvaan
asutuille alueille valtakunnan rajan läheisyydessä sekä saaristoalueille.
Perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan julkisen vallan
käytön tulee perustua lakiin ja kaikessa julkisessa
toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Perustuslakivaliokunta
on käytännössään suhtautunut
pidättyvästi mahdollisuuteen poiketa toimivaltaista
viranomaista koskevista lain säännöksistä.
Valiokunta on erityisesti perusoikeuskytkentäisen sääntelyn
yhteydessä pitänyt välttämättömänä,
että toimivaltainen viranomainen ilmenee laista yksiselitteisesti
tai muuten täsmällisesti tai että ainakin
viranomaisten toimivaltasuhteiden lähtökohdat
samoin kuin toimivallan siirtämisen edellytykset ilmenevät laista
riittävän täsmällisesti (esim. PeVL
3/2014 vp, s. 4/I, PeVL 32/2012
vp, s. 6, PeVL 2/2012 vp,
s. 3, PeVL 21/2009 vp,
s. 4—5, PeVL 19/2009 vp, s.
4). Viranomaiselle ei siten voida lailla antaa täysin rajoituksetonta
valtuutta siirtää tehtäviään
tai toimivaltaansa toiselle viranomaiselle (esim. PeVL
61/2010 vp, s. 5, PeVL 35/2008
vp, s. 3).
Ehdotuksen mukaan yhteispartiointi rajautuu alueellisesti rajavartiolain
4 §:n mukaiseen rajavartiolaitoksen toiminta-alueeseen.
Rajavartiolaitos toimii siellä, missä se on rajajärjestyksen tai
rajaturvallisuuden ylläpitämiseksi, rajavalvonnan
suorittamiseksi taikka rajavartiolaitokselle säädettyjen
sotilaallisen maanpuolustuksen tehtävien suorittamiseksi
perusteltua, sekä merialueella ja Suomen talousvyöhykkeellä. Muualla
rajavartiolaitos toimii vain, jos se on tarpeen laitoksen lakisääteisen
tehtävän loppuun saattamiseksi tai virka-avun
antamiseksi. Yhteispartioinnin on oltava lakiehdotuksen mukaan ennalta
suunniteltua ja tarkoituksenmukaista. Lisäksi poliisin
on johdettava yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitämisen
tehtävää. Ehdotettua viranomaisten yhteistoimintaa voidaan
pitää viranomaisten voimavarojen tarkoituksenmukaisen
käytön vaatimana ja valtiosääntöoikeudellisesti
hyväksyttävänä (vrt. PeVL 3/2014
vp, s. 4, PeVL 35/2008 vp,
s. 2/II, PeVL 19/2005 vp, s.
6/II). Yhteispartiointia koskeva sääntely
ei valiokunnan mielestä muodostu ongelmalliseksi perustuslain
kannalta.
Teknisen laitteiston asettaminen
Rajavartiolakiehdotuksen 29 §:n 3 momentin perusteella
rajavartiolaitos saa asettaa rajavyöhykkeen ulkopuolella
teknisen valvonnan laitteistoa ilman maa- tai vesialueen omistajan
lupaa vain tilapäisesti. Perusteluiden (s. 36) mukaan tilapäisyydellä tarkoitetaan
korkeintaan kolmen kuukauden pituista valvontajaksoa. Valiokunnan
mielestä ajallinen rajaus on syytä lisätä säännökseen.
Rajavartiomiehen oikeus tietojen käsittelyyn
Rajavartiomiehellä on lakiehdotuksen 43 a §:n 3 momentin
nojalla poliisin, tullin ja rajavartiolaitoksen yhteistoiminnasta
annetun lain mukaisessa tiedonhankinta- ja tutkintaryhmässä oikeus käsitellä tietoa,
joka on hankittu sellaisella menetelmällä, joka
ei ole rajavartiomiehen käytettävissä.
Ehdotus vastaa tältä osin asiallisesti nykyistä säätelyä.
Yhteistoimintatilanteiden lisäksi ehdotetaan, että rajavartiomiehellä on
yksittäistapauksessa muutoinkin oikeus tällaisten
tietojen käsittelyyn. Ehdotettu säännös
ei millään tavalla rajaa tilanteita tai määrittele, milloin
rajavartiomiehellä on oikeus käsitellä tietoja,
joiden hankkimiseen hänellä itsellään
ei ole oikeutta. Perustuslain 10 §:n yksityiselämän ja
henkilötietojen suojaan liittyvistä syistä valiokunta
pitää tarpeellisena, että ehdotettua
sääntelyä täsmennetään
esimerkiksi koskemaan tiettyjä rikoksia.
Rajavyöhykeluvan lupaehdot
Rajavyöhykeluvan lupaehtoja koskevaa 53 §:n 2 momentin
sääntelyä ehdotetaan muutettavaksi siten,
että lupaan voidaan sisällyttää rajajärjestyksen
ja rajaturvallisuuden ylläpitämisen kannalta välttämättömiä rajavyöhykkeellä harjoitettavaa
toimintaa koskevia ehtoja. Tällaisesta toiminnasta mainitaan
perusteluissa (s. 46) metsästyksen järjestäminen
ja aseen käyttö. Muutosta luonnehditaan esityksessä lähinnä tekniseksi, eikä tarkoituksena
ole muuttaa nykyistä rajavyöhykelupien myöntämistä tai
ehtoja koskevaa käytäntöä.
Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että rajavyöhykelupa
annetaan, jos siihen on asumisesta, työstä, ammatista,
elinkeinosta, liiketoiminnasta tai harrastuksesta johtuva tai muutoin
hyväksyttävä syy (rajavartiolain 52 §:n
2 mom.). Siten lupaehdot voivat kohdistua esimerkiksi elinkeinonharjoittamiseen
tai rajavyöhykkeellä asuvan henkilön
toimintaan kotirauhan suojaamalla alueella. Tämän
vuoksi valiokunta pitää välttämättömänä,
että säännöksessä määritellään
tarkemmin, minkälaista toimintaa koskevia ehtoja rajavyöhykeluvassa
voidaan asettaa.
Turvatarkastaja
Turvatarkastuksen suorittamiseen oikeutettuja henkilöitä koskevaan
67 §:n 4 momenttiin ehdotetaan tehtäväksi
teknisluonteisia täsmennyksiä. Momentin sanamuotoa
on syytä tarkistaa siten, että koulutusvaatimus
koskee myös "muuta rajavartiolaitokseen kuuluvaa
henkilöä".
Soveltaminen Ahvenanmaan maakunnassa
Rajavartiolaitoksen tehtävät Ahvenanmaan maakunnassa
määräytyvät rajavartiolain,
Ahvenanmaan itsehallintolain sekä rajavartiolaitoksen tehtävistä Ahvenanmaalla
annetun tasavallan presidentin asetuksen (420/2004) mukaan.
Esityksen perusteluissa todetaan, että sotilaallisia voimakeinoja
käytettäessä viranomaisten on otettava
huomioon Ahvenanmaan demilitarisointia ja neutralisointia koskevat
kansainväliset sopimukset (s. 50). Valiokunta pitää tarpeellisena,
että Ahvenanmaan erityisasemasta johtuvat vaikutukset viranomaisten
virka-apuun selvitetään ja sääntelyä tarvittaessa
täydennetään (vrt. PeVL 19/2005
vp, s. 9/I).