Yleistä
Hallituksen esityksellä toteutetaan eräiden maakunta- ja soteuudistukseen liittyvien tehtävien siirto valtiolta ja kunnilta maakunnille. Esitykseen sisältyvät lisäksi ehdotukset valtion lupa-, ohjaus- ja valvontatehtävien uudelleenorganisoimiseksi. Valiokunta viittaa kokonaisuudistuksen ja nimenomaan maakunnan ja kuntatason työnjaon ja yhteistyötarpeiden osalta aiemmin sosiaali- ja terveysvaliokunnalle antamaansa lausuntoon hallituksen esityksestä maakuntien perustamista ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistusta koskevaksi lainsäädännöksi sekä Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 12 ja 13 artiklan mukaisen ilmoituksen antamiseksi (SiVL 11/2017 vp — HE 15/2017 vp).
Hallituksen esityksen mukaan opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan aluehallintovirastojen tehtävät siirtyvät esitettävään Valtion lupa- ja valvontavirastoon (Luova). Siirtyvät tehtävät muodostuvat aluehallintovirastojen koulutus-, kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen sekä varhaiskasvatuksen ohjaus-, valvonta-, rahoitus- ja kehittämistehtävistä. Tehtäväalan tehtäviin sisältyy myös muutoksenhakuviranomaisena toimiminen eräissä koulutuslainsäädännön mukaisissa päätöksissä. Valiokunnan toimialan osalta ehdotetut säännösmuutokset ovat pääosin teknisiä toimivallan siirtoja perustettavaan uuteen virastoon. Valiokunta kannattaa ehdotuksia.
Valiokunta korostaa, että aluehallintovirastojen kokoaminen yhteen valtakunnalliseen virastoon mahdollistaa voimakkaan panostuksen yhdenmukaisiin ja asiakaslähtöisiin toimintatapoihin. Tämä on välttämätöntä, kun halutaan turvata alueellisesti yhdenvertaiset ja tasa-arvoiset palvelut. Valiokunta korostaa, että opetus- ja kulttuuriministeriön hallinnonalan tehtävissä tarvitaan tulevaisuudessakin alueellista asiantuntemusta ja osaamista, jota edesauttaa viraston monipaikkainen toiminta.
Valiokunta tähdentää resurssien tasapuolista kohdentamista uuden viraston alueyksiköihin palvelujen saamiseksi yhdenmukaisesti ja tasa-arvoisesti. Lausuntopalautteen mukaan erityisesti väkirikkailla alueilla, kuten Etelä-Suomen aluehallintoviraston toimialueella, resurssit eivät ole riittäneet valvontaan väestömäärään nähden samassa suhteessa kuin muualla maassa.
Toimialan sisälle organisoidaan kielellisin perustein erillinen yksikkö, jolla toteutetaan nykyisin Länsi- ja Sisä-Suomen aluehallintovirastossa olevan ruotsinkielisen opetustoimen palveluyksikön tehtävät. Nykyisessä Lapin aluehallintovirastossa hoidettavaksi määrätyt saamenkielisten varhaiskasvatuksen ja perusopetuksen tehtävät siirtyvät uuden viraston tehtäviksi. Sivistysvaliokunta pitää erittäin tärkeänä, että uudessa virastomuodossa pystytään edelleen erillisin yksiköin turvaamaan ruotsin- ja saamenkielisten väestönosien kielellisten ja kulttuuristen oikeuksien turvaamisen nykytaso ja sujuva palvelu omalla äidinkielellä.
Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että valtion lupa- ja valvontaviraston tehtävistä ja toimivallasta tiedotetaan kansalaisille laajasti. Asiakkaiden on saatava tietoa, miten he voivat itse valvoa ja vaatia omien oikeuksiensa toteutumista ja mihin olla yhteydessä ongelmatilanteissa. Tiedottamisessa on huomioitava myös lapset ja perheet.
Perustettavassa uudessa lupa- ja valvontavirastossa tulee olla lapsi- ja perheystävälliset neuvontapalvelut sekä lapsille ja perheille suunnatut kantelukanavat ja mahdollisesti tarvittavat lupapalvelut. Palveluja järjestettäessä on ymmärrettävä myös lapsi asiakkaana.
Lapsivaikutusten arviointi
Asiantuntijakuulemisessa on korostettu, että hallituksen esitykseen ei sisälly lapsivaikutusten arviointia. Esityksen vaikutuksia lapsiväestöön ei ole arvioitu maakunnalle siirtyvien tehtävien eikä uuden perustettavan lupa- ja valvontaviraston osalta. Valiokunta toteaa, että hallituksen esityksessä on kyse lähinnä siirtyvistä tehtävistä, ei niinkään muuttuvista, mutta tältäkin osin olisi tullut arvioida esimerkiksi toimijoiden vaihtumisen merkitystä lasten asemaan.
Sivistysvaliokunta muistuttaa, että perustettavan uuden viraston tehtäviin kuuluu lasten elämän kannalta keskeisiä tehtäväaloja, erityisesti sosiaali- ja terveydenhuolto sekä opetus- ja kulttuuritoimi. Esimerkiksi neuvolapalveluista, varhaiskasvatuksesta, perusopetuksesta ja lasten terveyspalveluista tulee sote- ja maakuntauudistuksen toteutuessa muodostaa hyvin yhteen toimiva ja lapsen etua edistävä kokonaisuus.
Eräät muut vireillä olevat uudistukset
Hallituksen esityksessä ehdotetaan useita muutoksia voimassa olevaan varhaiskasvatuslakiin (36/1973). Esityksen mukaan muutokset on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.1.2020. Varhaiskasvatuslain kokonaisuudistus on samaan aikaan vireillä sivistysvaliokunnassa (HE 40/2018 vp), ja asiaa koskevan mietinnön arvioidaan valmistuvan kesäkuun puoleen väliin mennessä. Uusi varhaiskasvatuslaki on tarkoitettu tulemaan voimaan jo 1.8.2018.
Sivistysvaliokunta painottaa, että nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen 62. lakiehdotuksen valiokuntakäsittelyssä on otettava huomioon varhaiskasvatuslain kokonaisuudistus, jonka on tarkoitus tulla voimaan aikaisemmin kuin maakuntauudistukseen liittyvät muutokset.
Sivistysvaliokunnassa on käsittelyssä myös hallituksen esitys eduskunnalle lukiolaiksi sekä laeiksi ylioppilastutkinnon järjestämisestä annetun lain ja opetus- ja kulttuuritoimen rahoituksesta annetun lain muuttamisesta (HE 41/2018 vp). Nämä lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.8.2019. Sivistysvaliokunnan mietintö esityksestä uudeksi lukiolaiksi valmistuu kesäkuun alkuun mennessä.
Nyt käsiteltävänä olevan hallituksen esityksen 64. lakiehdotuksen (Laki lukiolain muuttamisesta) valiokuntakäsittelyssä on otettava huomioon edellä todettu lukiolain kokonaisuudistus.
Opetustoimen lainsäädännön toteutumisen valvonta
Sivistysvaliokunta pitää tärkeänä, että viraston suorittama peruspalveluiden arviointi ei keskity tulevaisuudessa yksipuolisesti vain saatavuuden arviointiin. Tämän vuoksi on tärkeää, että opetustoimen peruspalveluiden arvioinnin arviointikohteet sovitaan Luovan ja opetus- ja kulttuuriministeriön välisessä tulossopimuksessa vuosittain sen hetkinen arviointitarve huomioon ottaen.
Luovan tehtävänä tulee myös olla maakunnan ja kuntien välisen lakiin perustuvan tehtäväjaon käytännön valvonta. Esimerkiksi opetustoimen osalta kiinnittyy huomio maakunnan mahdollisuuteen järjestää koulutusta joko omistamalla kokonaan toisen asteen koulutuksen järjestäjätahon tai ostamalla siitä osuuden. Valiokunta pitää tärkeänä, että maakunnan ns. yleinen toimiala pysyy maakuntauudistusta koskevassa hallituksen esityksessä esitetyllä tavalla rajattuna siten, että vältetään kilpailutilanne kunnan toimivallan kanssa. Opetustoimi kuuluu selkeästi jatkossakin kunnan toimialaan. Sivistysvaliokunta korostaa hallintovaliokunnalle, että maakunnan ei tule voida kokonaan tai osittain omistaa sellaista toimijatahoa, jonka toiminta kuuluu maakuntauudistuksen työnjaossa selkeästi kunnan toimialaan.
Lakiesitykseen sisältyvät perusopetuslakia, lukiolakia, taiteen perusopetuksesta annettua lakia ja valtion ja yksityisen järjestäjän koulutuksen hallinnosta annettua lakia, ylioppilastutkinnon järjestämisestä annettua lakia, oppilas- ja opiskelijahuoltolakia ja ammatillisesta koulutuksesta annettua lakia koskevat muutosehdotukset ovat teknisiä muutoksia, ja näihin lakeihin sisältyvät nykyisin aluehallintovirastolle kuuluvat tehtävät siirtyvät esityksen mukaan sellaisinaan Valtion lupa- ja valvontaviraston tehtäviksi.
Varhaiskasvatuslaissa ja edellä mainituista laeista vain oppilas- ja opiskelijahuoltolaissa aluehallintovirastolle on annettu toimivalta valvoa oma-aloitteisesti toiminnan laillisuutta. Hallituksen esityksessä ehdotetaan Luovalle nykytilaa vastaava toimivalta. Valtion lupa- ja valvontavirastolla olisi näin ollen samoin kuin nykyisin aluehallintovirastolla pääosin oikeus tutkia toiminnan lainmukaisuutta vain asiasta tehdyn kantelun perusteella.
Viraston toimivallan osalta valiokunta painottaa, että Luovalle tulee antaa mahdollisuus valvoa oma-aloitteisesti kaikkea opetustoimen lakien mukaista toimintaa. Lapsen näkökulmasta ennakollinen puuttuminen ja tehokas valvonta ovat tärkeä ja inhimillisesti katsoen välttämätön osa oikeusturvaa. Valiokunta pitää tärkeänä, että Luovassa on jatkossa riittävät resurssit ohjaamaan ja valvomaan sekä varhaiskasvatusta että opetustoimea. Virastolla tulee olla tarvittava toimivalta puuttua sekä ennakoivasti että jälkikäteisesti ongelmakohtiin.
Sivistysvaliokunta esittää, että hallintovaliokunta ehdottaa mietinnössään lausumaa, jonka mukaan
eduskunta edellyttää, että valtioneuvosto selvittää kattavasti alueellisen ohjauksen ja valvontamahdollisuuksien vahvistamisen tarpeen erityisesti opetustoiminnan osalta, tavoitteena muun muassa lasten ja nuorten oikeuksien toteutumisen vahvistaminen, sekä tekee tältä osin tarvittavat muutosehdotukset Valtion lupa- ja valvontaviraston toimivallan laajentamiseksi ja tarvittavien resurssien varmistamiseksi.(Valiokunnan lausumaesitys) Asiantuntijakuulemisessa on kiinnitetty huomiota yksityisten varhaiskasvatuspalveluiden valvonnassa ilmenneisiin eräisiin puutteisiin. Vaarana on, että valvonnan puutteellinen hoitaminen mahdollistaa sellaiset toimintatavat, jotka väistämättä heijastuvat varhaiskasvatuksen laatuun. Sivistysvaliokunta korostaa, että viraston perustamisen myötä ja tehtäviä ja työnjakoja uudelleen järjestettäessä tulee kiinnittää huomiota myös yksityisten varhaiskasvatuspalveluiden valvonnan riittävyyteen. Saadun lausunnon mukaan suurimmiksi kehitystarpeiksi yksityisten varhaiskasvatuspalvelujen ohjauksen ja valvonnan parantamisessa nousevat selkeä ohjeistus, koulutuksen ja yhteistyön lisääminen sekä yhtenevät käytänteet.
Saadussa asiantuntijalausunnossa on myös muistutettu, että vapaasta sivistystyöstä annetun lain (632/1998) 5 §:n 3 momentin mukaan Opetushallituksen toimivaltaan kuuluu myöntää erivapaus vapaan sivistystyön rehtoreiden ja opettajien kelpoisuusvaatimuksista. Lausunnossa on ehdotettu, että yhdenmukaisesti muiden koulumuotojen henkilöstön erivapauden myöntämisen kanssa myös vapaan sivistystyön henkilöstön erivapauden myöntäminen säädettäisiin Luovan tehtäväksi. Käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen ei sisälly ehdotusta vapaasta sivistystyöstä annetun lain muuttamisesta.
Valiokunta pitää ehdotusta huomion arvoisena. Opetus- ja kulttuuriministeriön tulee harkita mahdollisiin erillisiin lainsäädäntötoimiin ryhtymistä siten, että mahdollinen erivapauden myöntämisvaltuutta koskeva muutos voi tulla voimaan maakuntauudistuksen voimaan tulon yhteydessä.
Luovan perustamista koskevan hallituksen esityksen 20 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi, että viraston opetus ja kulttuuri -toimialan tehtävänä on tehtäväalaansa kuuluvan varautumisen ja valmiussuunnittelun tukeminen. Asiantuntijakuulemisessa sääntelyä on pidetty täsmentymättömänä. Valiokunta pitää tarpeellisena, että asetuksenantovaiheessa harkitaan tehtävän sisällön täsmentämistä.
Alueelliset liikuntaneuvostot
Liikunnan alueellisesti hoidettaviin valtionhallinnon tehtäviin liittyen muodostetaan Luovan yhteyteen kuusi alueellista liikuntaneuvostoa, jotka toimivat viraston asiantuntijaeliminä. Liikuntalain 7 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi nykyistä tarkemmin alueellisten liikuntaneuvostojen asettamisesta sekä niiden asettamisesta vastaavista maakunnista. Ehdotettu alueellisten liikuntaneuvostojen maantieteellinen jako vastaa voimassa olevaa tilannetta. Valiokunta kannattaa ehdotusta.
Valiokunta viittaa alueellisista liikuntaneuvostoista tehtyyn selvitykseen (Selvitys alueellisten liikuntaneuvostojen toiminnasta, tilanteesta ja tulevaisuudesta Opetus- ja kulttuuriministeriön julkaisuja 2017:24), jonka mukaan liikuntaneuvostojen työ painottuu nykyisellään liiaksi eräiden asiakokonaisuuksien, esimerkiksi hankkeiden, käsittelyyn muiden aiheiden jäädessä satunnaisen käsittelyn varaan. Eniten tyytymättömyyttä kohdistuu selvityksen mukaan alueellisten liikuntaneuvostojen rooliin ja asemaan valtionhallinnon asiantuntijaelimenä sekä työn vaikuttavuuteen.
Sivistysvaliokunta näkee maakuntauudistuksen ja Luovan perustamisen laajasti mahdollisuutena tehostaa myös alueellisten liikuntaneuvostojen toimintaa. Kehittämiskohteina tulee olla neuvostojen roolin ja aseman selkeyttäminen ja yhteistyön vahvistaminen eri toimijoihin. Valiokunta korostaa mahdollisuuksia vahvistaa alueellisten liikuntaneuvostojen keskinäistä yhteistyötä ja yhteistyötä valtion liikuntaneuvoston kanssa.
Valiokunta korostaa myös liikunnan kasvavaa roolia sosiaali- ja terveyssektorin palveluketjuissa. Alueellisten liikuntaneuvostojen roolia liikunnan avulla toteutettavien sote-palveluiden kehittämisessä on tämän takia syytä tulevaisuudessa erityisesti vahvistaa. Tähän liittyy laaja ja toimiva yhteistyö paikallisten liikunta- ja urheilujärjestöjen ja muiden liikunnan ja urheilun alueellisten ja paikallisten toimijoiden kanssa.
Valiokunnan muutosehdotus
Hallituksen esityksen lausuntokierroksella tulleiden eräiden lausuntojen perusteella Luovan yhdeksi tehtäväalaksi ehdotetaan hallituksen esityksessä "varhaiskasvatus, opetus ja kulttuuri - tehtäväalaa" (Laki Valtion lupa- ja valvontavirastosta, 5 §). Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty tehtäväalan nimen palauttamista alkuperäisen ehdotuksen mukaiseen "opetus ja kulttuuri - tehtäväalaan". Näin tehtäväalan nimi on linjassa ministeriön nimen kanssa sekä nykyisen aluehallintovirastoissa toimivan vastuualuenimen kanssa (opetus- ja kulttuuritoimen vastuualue). Lisäksi toimialan nimi opetus ja kulttuuri - tehtäväala vastaa muiden tehtäväalojen ministeriönimiä. Sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalainen toimiala on uudessa virastossa sosiaali ja terveys - tehtäväala ja ympäristöministeriön hallinnonalan toimiala on uudessa virastossa ympäristö-tehtäväala.
Valiokunta korostaa, että opetus-sanaan sisältyy ministeriön toiminnassa ja työssä varhaiskasvatus, yhtä lailla kuin kulttuuri-sanaan sisältyvät kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimi. Johdonmukaisuuden ja selkeyden vuoksi tulee viraston toimialanimen olla linjassa ministeriön nimen ja organisoitumisen kanssa.
Sivistysvaliokunta esittää, että hallintovaliokunta ehdottaa hallituksen esitykseen sisältyvän 42. lakiehdotuksen Laki Valtion lupa- ja valvontavirastosta 5 §:n 2 momentin 2 kohdan muuttamista kuulumaan seuraavasti:
Opetus ja kulttuuri -toimiala, joka hoitaa 4 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitetut tehtävät. (Valiokunnan muutosesitys) Uudistuksen seuranta
Hallituksen esitys liittyy kiinteästi eduskunnassa käsiteltävänä olevaan hallituksen esitykseen maakuntien perustamisesta ja sosiaali- ja terveydenhuollon järjestämisen uudistamisesta (HE 15/2017 vp). Selvää on, että näin laajan uudistuksen toteuttaminen tulee olemaan kattavan seurannan ja arvioinnin kohteena seuraavan vuosikymmenen ajan. Sivistysvaliokunta pitää kattavaa seurantaa välttämättömänä ja kiinnittää seurantatarpeen osalta huomiota alueellisen lyhyen, pitkän ja keskipitkän aikavälin koulutustarpeiden ennakoinnin tärkeyteen alueellisten koulutustavoitteiden valmistelun ja alueen elinkeinoelämän työvoimatarpeen ja työllistymisen kannalta. Samalla on syytä arvioida koulutustarpeiden valtakunnallisen koordinoinnin toimivuutta ja riittävyyttä.