Komission valkoinen kirja yleishyödyllisistä palveluista

Komissio julkaisi 12.5.2004 valkoisen kirjan yleishyödyllisistä palveluista. Valkoinen kirja on jatkoa toukokuussa 2003 julkaistulle vihreälle kirjalle yleishyödyllisistä palveluista sekä siitä järjestetylle julkiselle kuulemiselle.

Komissio määrittelee antamassaan valkoisessa kirjassa sitä lähestymistapaa, jota Euroopan unioni aikoo noudattaa tukeakseen johdonmukaisesti korkealaatuisten yleishyödyllisten palveluiden kehittämistä.

Valkoisessa kirjassa korostetaan, että yleishyödyllisiin palveluihin liittyvät vastuualueet on jaettu unionin ja jäsenvaltioiden kesken. Lisäksi siinä painotetaan kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten osuutta yleishyödyllisten palveluiden määrittelyssä, organisoinnissa, rahoittamisessa ja seurannassa. Yhteisöllä on komission näkemyksen mukaan tällä hetkellä riittävät ja asianmukaiset valtuudet yleishyödyllisten palveluiden osalta, jotta toimivia palveluja voidaan ylläpitää ja kehittää koko unionin alueella. Komissio onkin valkoisessa kirjassa periaatteessa sitä mieltä, ettei yhteisölle ole tarpeen antaa yleishyödyllisiin palveluihin liittyviä lisävaltuuksia.

Komissio toteaa yhtenä keskeisenä johtopäätöksenä, että toistaiseksi ei ole saatu riittävää näyttöä lisäarvosta, joka saataisiin nykyisten alakohtaisten puitteiden täydentämisestä moni-alaisella puitelainsäädännöllä, eikä valkoisessa kirjassa siten ehdoteta yleishyödyllisiä palveluja koskevaa yleistä puitelainsäädäntöä. Komissio pitää kuitenkin tervetulleena EU:n perustuslaillisen sopimuksen III-6 artiklaa, joka tarjoaa sopimuksen tultua voimaan uuden oikeusperustan yleishyödyllisiin palveluihin liittyville yhteisön toimille.

Komissio aikoo jatkossakin tehdä tarvittaessa alakohtaista sääntelyä koskevia ehdotuksia ainoastaan sellaisilla aloilla, jotka ovat luonteeltaan selvästi yleiseurooppalaisia ja joilla yleiseurooppalaisen yleisen edun käsitteen määritteleminen olisi vahvasti perusteltua. Tällöinkin yhteisön toimin määritellään lähtökohtaisesti pelkästään sääntelypuitteet, joita jäsenvaltiot voivat toteuttaa ja täsmentää oman tilanteensa pohjalta.

Lisäksi komission on tarkoitus tehostaa toimiaan varmistaakseen, että yhteisön politiikka yleishyödyllisten palvelujen alalla on johdonmukaista. Komissio aikookin tehdä arvion yleishyödyllisten palvelujen tilanteesta Euroopan unionissa ja raportoida tuloksista Euroopan parlamentille ja neuvostolle vuoden 2005 loppuun mennessä.

Yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevat valtiontukisääntöehdotukset

Euroopan komissio on 27.2.2004 antanut jäsenvaltioiden huomautuksia varten kolme sääntöehdotusta, jotka liittyvät yleishyödyllisiä taloudellisia palveluja koskevien valtiontukisääntöjen soveltamiseen.

1. komission päätös perustamissopimuksen 86 artiklan määräysten soveltamisesta tietyille yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävään valtiontukeen

2. julkisen palvelun velvoitteesta maksettavana korvauksena myönnettävää valtiontukea koskevat yhteisön suuntaviivat

3. komission direktiivi .../...EY, jäsenval-tioiden ja julkisten yritysten välisten taloudellisten suhteiden avoimuudesta annetun direktiivin 80/723/ETY muuttamisesta.

Komission tavoitteena on kyseisillä sääntöehdotuksilla selkeyttää yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyviä palveluja tuottaville yrityksille julkisen palvelun velvoitteesta maksettavien korvausten ja valtiontuen hyväksyttävyyden edellytyksiä, lisätä oikeusvarmuutta, yksinkertaistaa hallintomenettelyjä sekä edelleen varmistaa, etteivät julkisen palvelun tehtävistä maksettavat korvaukset vääristäisi kilpailua yritysten välillä.

Komission päätösehdotuksessa tarkennetaan ne edellytykset, joiden perusteella julkisen palvelun velvoitteesta maksettavat korvaukset ovat 86 artiklan 2 kohdan mukaista valtiontukea. Päätösluonnoksen mukaan tietyt pienimuotoiset tuet (kriteereinä korvauksen määrä ja toimijan liikevaihto), tuet sairaalatoimintaan ja sosiaaliseen asuntotuotantoon (molemmat ilman raja-arvoja) vapautettaisiin perustamissopimuksen mukaisesta valtiontukia yleisesti koskevasta ennakkoilmoitusvelvollisuudesta, mikäli korvaukset myönnettäisiin päätösehdotuksen mukaisesti.

Valtioneuvoston kanta

Ehdotetut säännökset koskevat tai ainakin saattaisivat koskea varsin laaja-alaisesti Suomessa kuntasektoria, koska kunnat vastaavat lakisääteisinä tehtävinään merkittävissä määrin yleishyödyllisten palvelujen järjestämisestä ja tuottamisesta. Suomen kuntia edustavan Suomen Kuntaliiton samoin kuin eri ministeriöiden asiasta antamien lausuntojen mukaan päätösehdotuksen käytännön soveltamisesta on vaikea saada ehdotetussa muodossa selkeää ja perusteltua kuvaa. Ongelmallista on myös sen käytännön merkityksen arviointi, koska tämä edellyttäisi tarkkaa sektorikohtaista valmistelua.

Päätösehdotuksen soveltaminen tulisi valtioneuvoston käsityksen mukaan harkittavaksi niissä tapauksissa, joissa edellä mainitut palvelut hankitaan viranomaissektorin ulkopuoliselta taholta.

Valtioneuvosto on katsonut, että siltä osin kuin yksityisille edellä mainituille palveluja tuottaville tahoille kohdennettu julkinen rahoitus katsotaan komission päätösehdotuksen 86 artiklan 2 kohdan mukaiseksi valtiontueksi, tulisi päätöksen yleispoikkeussektoreiden piiriin lisätä sairaaloiden lisäksi myös muut lakisääteiset terveydenhuolto- ja sosiaalipalvelut sekä perusopetus ja kulttuuritoimen palvelut. Tämä olisi valtioneuvoston mielestä tarpeen yleisen toimivaltajaon selkeyden ylläpitämiseksi ja vahvistamiseksi.

Sosiaalisen asuntotuotannon osalta (päätöksen yleispoikkeuksen piirissä) on valtioneuvosto pitänyt ehdotuksia lähtökohtaisesti kannatettavina. Päätösehdotus vähentäisi perustamissopimuksen 88 artiklan mukaista ennakkoilmoitusvelvollisuutta ja siihen liittyvää hallinnollisesti raskasta prosessia ja selkiyttäisi 86 artiklan 2 kohdan suhdetta muihin artikloihin. On tarkoituksenmukaista tarkastella järjestelmiä, ei yksittäisiä päätöksiä ennakkoilmoitusmenettelyssä. Sosiaalista vuokra-asuntotuotantoa koskevat säädökset Suomessa täyttävät päätösehdotuksen 4—6 artiklassa asetetut edellytykset.

Ehdotetut valtiontukisäännökset liittyvät keskeisesti yleishyödyllisistä palveluista parhaillaan käytävään keskusteluun ja siinä yhteydessä esitettyihin kannanottoihin samoin kuin muihin kilpailu- ja sisämarkkinasäännöksiin. Näiden eri kokonaisuuksien valmistelun ja soveltamisen yhteensovittamiseen tulisi kiinnittää erityistä huomiota ristiriitaisuuksien ja tulkinnanvaraisuuksien välttämiseksi.

Ehdotettujen säännösten käytännön soveltaminen jää valtioneuvoston mukaan epäselväksi. Pääosin tämä johtuu sekä yleishyödyllisten palveluiden määritelmien "epäselvyydestä" että yleishyödyllisten palveluiden erilaisista järjestämistavoista eri jäsenvaltioissa.

Ongelmana komission ehdotuksissa on, että yleishyödyllisten palveluiden samoin kuin yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen määritelmät ovat Euroopan valtioiden hyvinvointijärjestelmissä olevista, EU:n tunnustamista eroista johtuen toisistaan poikkeavia, minkä vuoksi ehdotettujen säännösten soveltamisala jää näin ollen varsin epäselväksi.

Tärkeää olisi pyrkiä paitsi selkeisiin myös jäsenvaltioiden kansallisten järjestelmien erityispiirteet huomioon ottaviin ratkaisuihin. Nyt on muodostumassa varsin monitahoinen rakennelma, jossa kokonaiskuvan hahmottaminen ja ehdotusten merkityksen arviointi kansallisella tasolla on ainakin tässä vaiheessa vaikeaa.

Valtioneuvosto toteaa, että komission ehdotuksilla, joilla pyritään säädösperusteisesti täsmentämään perustamissopimuksen määräyksiä, on suurta periaatteellista merkitystä jäsenvaltioiden poliittisen liikkumavaran ja tulkintaoikeuksien tosiasiallisen kaventumisen myötä. Valtioneuvosto toteaa myös, että komission ehdotusten mukainen julkisen palvelun velvoitteesta maksettavan sisämarkkinoille soveltuvan valtiontuen tarkempi, komission antamiin yleisesti sovellettaviin säädöksiin perustuva määrittely on merkittävä periaatteellinen ratkaisu. Nykyään yksinomaan perustamissopimuksen ja sen nojalla annetun tuomioistuinkäytännön varassa olevan asian yksityiskohtainen sääntely rajaisi todennäköisesti jatkossa jäsenvaltioiden tosiasiallisia toimintamahdollisuuksia. Kyse ei olisi vain hallinnollisesta yksinkertaistamisesta, vaan myös jäsenvaltioiden poliittisen liikkumavaran ja omien kansallisten tulkintamahdollisuuksien rajoittamisesta.