Perustelut

Yleisarvio

Valtioneuvoston selonteko on aikaisempia Suomen ihmisoikeuspolitiikasta annettuja selvityksiä monipuolisempi katsaus valtioneuvoston toimista ja päämääristä Suomen ihmisoikeuspolitiikassa sekä sen tuloksista. Suuri valiokunta rajoittuu lausunnossaan toimialansa mukaisesti ottamaa kantaa tapaan, jolla EU ja sen ihmis- ja perusoikeustoiminta hahmotetaan Suomen ihmisoikeuspolitiikan välineenä, ja esittää tässä yhteydessä arvion myös asiaan liittyvistä kehittämistarpeista.

Selonteko tarjoaa eduskunnalle varsin hyvän mahdollisuuden osallistua kannanmuodostukseen ja vaikuttaa Suomen linjauksien sisältöön ja niiden painoarvoon EU:ssa ja kansainvälisesti. Selonteko pyrkii varsin perustellusti yhdistämään Suomen sisäistä ja ulkoista ihmisoikeusroolia. Ulkoinen uskottavuus ihmisoikeuspolitiikassa edellyttää kykyä tarkastella omaa ihmisoikeustilannetta myös kriittisesti. Tämä on keskeinen haaste myös EU:ssa.

Selonteko korostaa EU:n roolia vahvana ihmisoikeustoimijana ja sen merkitystä Suomen oman ihmisoikeuspolitiikan kannalta. Suuri valiokunta pitää tätä lähtökohtaa oikeana. Uskottava ja tehokas ihmisoikeuspolitiikka edellyttää Suomelta aktiivista ja aloitteellista toimintaa EU:ssa. Suuri valiokunta pitää perusteluna selonteossa valittuja ihmisoikeuspolitiikan kansainvälisiä ja kansallisia painopistealueita, joiden osalta myös EU-näkökulma on tärkeä. Selonteko sisältää varsin laajan kuvauksen niistä kansainvälisistä instrumenteista, joita Suomella ja EU:lla on käytettävissään. Valiokunnan näkemyksen mukaan yleisen tietoisuuden lisäämiseksi myös kaikkinaisen naisten syrjinnän poistamista koskeva yleissopimus CEDAW olisi tässä yhteydessä ollut hyvä nostaa näkyvämmin esille.

Selonteossa kiinnitetään suhteellisen paljon huomiota EU:n kriisinhallinnan merkitykseen ihmisoikeuspolitiikassa. Suuri valiokunta pitää valtioneuvoston lailla tärkeänä, että ihmis- ja perusoikeuksien kunnioittaminen on kriisinhallinnan keskiössä. Humanitaarinen apu on keskeinen väline varmistaa perustavanlaatuisten ihmisoikeuksien toteutuminen äärioloissa, minkä vuoksi linkin humanitäärisen avun ja ihmisoikeuksien välillä tulisi näkyä vahvemmin selonteossa. Keskeisinä ihmisoikeuspolitiikan välineinä voidaan pitää myös EU:n laajentumisprosessia ja kauppapolitiikkaa. Myös ilmastonmuutos sekä ruoka-, finanssi- ja talouskriisi ovat haasteita perus- ja ihmisoikeuksien kannalta. Erityisesti taloudellisiin, sosiaalisiin ja sivistyksellisiin oikeuksiin kohdistuu suuria haasteita.

Selonteossa käsitellään varsin kattavasti Suomen ulkoisten, osin EU:n kautta edistettävien, ihmisoikeuspolitiikan painopistealueiden lisäksi Suomen kansallisia ihmisoikeuspoliittisia painopistealueita. Koska EU-jäsenyys suuntaa ja määrittää merkittävästi perus- ja ihmisoikeuksien suojelua Suomessa, suuri valiokunta pitää toivottavana, että tulevassa selonteossa käsiteltäisiin kattavammin EU-jäsenyyden tosiasiallisia vaikutuksia Suomen ihmisoikeuspolitiikkaan ja perus- ja ihmisoikeuksien toteutumiseen Suomessa. EU:n perusoikeusjärjestelmä ei korvaa kansallista perusoikeusjärjestelmää, mutta järjestelmät toimivat vuorovaikutuksessa toistensa kanssa. Tällaisia kysymyksiä ovat esimerkiksi henkilötietojen suoja, sukupuolten välinen tasa-arvo ja yhdenvertaisuuskysymykset. Näitä kysymyksiä määrittävät Suomessa pitkälti erilaiset EU:n instrumentit ja muut EU:n rakenteisiin sijoittuva päätöksenteko. Hyvän hallinnon vaatimus on puolestaan tullut osaksi EU:n perusoikeusnormistoa pitkälti Suomen aloitteesta. Myös avoimuuskysymyksissä Suomen vaikutus on ollut suuri. Lissabonin sopimus tulee entisestään lisäämään EU-jäsenyyden merkitystä kotimaiseen perusoikeusjärjestelmään.

Selonteon mukaan viime vuosina EU:lla on ollut vaikeuksia toimia Suomen painotusten mukaisesti esimerkiksi naisten seksuaali- ja lisääntymisterveyteen ja -oikeuksiin sekä alkuperäiskansojen asemaan liittyvissä kysymyksissä. Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että selontekoa jatkossa kehitettäessä huomioon otetaan myös tästä kehityssuunnasta Suomen ihmisoikeuspolitiikan vaikuttavuudelle väistämättä aiheutuvat haasteet.

Suomi ja Euroopan unionin sisäinen ihmisoikeustilanne ja -politiikka

Selonteon mukaan EU on Suomen ihmisoikeuspolitiikan keskeisin vaikutuskanava. Suuri valiokunta yhtyy tähän arvioon ja painottaa, että uskottava ja vaikuttava ihmisoikeuspolitiikka edellyttää, että EU:n sisäinen perus- ja ihmisoikeustilanne kestää tarkastelun. Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi toimii aktiivisesti, määrätietoisesti ja johdonmukaisesti EU:n ihmisoikeustilanteen sisäisen ulottuvuuden vahvistamiseksi.

EU:n alueella perus- ja ihmisoikeudet toteutuvat kansainvälisesti katsottuna melko hyvin. Jäsenvaltioissa perus- ja ihmisoikeuksien noudattamista varmistavat sekä kansalliset, kunkin jäsenvaltion valtionsisäiseen oikeuteen perustuvat mekanismit että ylikansalliset, Euroopan neuvoston ihmisoikeussopimukseen ja muihin kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin perustuvat mekanismit. Myös EU:n jäsenyyskriteerit ja muut EU-oikeuden mekanismit ovat vastaavalla tavalla olennaisia. Yleisarviona voidaan todeta, että nämä mekanismit kykenevät periaatteessa varmistamaan jäsenvaltioiden toiminnan perus- ja ihmisoikeuksien mukaisuuden tiettyjä katvealueita lukuun ottamatta. Toisin kuin Suomen jäsenyyden alussa, perus- ja ihmisoikeudet vaikuttavat yhä enemmän EU-tasolla sekä EU-säädösten valmistelussa että EU:n tuomioistuimen soveltaessa EU-oikeutta. Nykyään lähes joka säädökseen sisältyy maininta perusoikeuksien kunnioittamisesta. EU-tuomioistuin puolestaan painottaa EU-oikeuden perusoikeusmyönteistä tulkintaa.

Suuri valiokunta katsoo, että perus- ja ihmisoikeusmyönteistä kehitystä jäsenvaltioissa ja EU:n toimielin- ja päätöksentekojärjestelmässä on vahvistettava kaikilla osa-alueilla. EU:n ulkoisen ihmisoikeuspolitiikan uskottavuuteen vaikuttaa se, millaiset mekanismit EU:lla on tarttua omiin sisäisiin ihmisoikeusongelmiinsa. EU:ta ja sen jäsenvaltioita voidaan edelleen perustellusti kritisoida siitä, että niiden sisäiset perus- ja ihmisoikeusongelmat, kuten romanien laajamittainen syrjintä, rasismi, muukalaisviha ja ihmiskauppa, ovat jääneet EU:n toiminnassa liian vähälle huomiolle. Suomen osalta selonteossa viitataan muun muassa oikeudenkäynnin kestoa sekä sananvapautta ja lähdesuojaa koskeviin langettaviin Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen tuomioihin. Yksi keskeisiä ihmisoikeushaasteita EU:ssa on Tukholman ohjelmassakin esiin nostetut kysymykset kotouttamisesta ja suojelun tarpeessa olevien pääsystä eurooppalaiseen turvapaikkamenettelyyn. Merkittäviä ja ongelmallisia perusoikeuskysymyksiä EU-oikeuteen on tullut terrorismin ja kansainvälisen järjestäytyneen rikollisuuden vastustamisen myötä. Siksi on tärkeää edelleen jatkaa työtä sen varmistamiseksi, että perus- ja ihmisoikeudet tulevat tosiasiallisesti ja riittävän tehokkaasti huomioiduiksi jäsenvaltioissa ja EU-päätöksenteossa ja että laiminlyöntejä koskevat Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja EU-tuomioistuimen tuomiot pannaan täysimääräisesti ja viipymättä täytäntöön. Suuri valiokunta pitää myönteisenä, että EU:ssa on alkanut keskustelu EU:n yhteisen romanistrategian luomisesta. Espanjan puheenjohtajuuskauden keskeisenä tapahtumana on Córdobassa järjestettävä, järjestyksessään toinen romaniväestön osallistamista käsittelevä eurooppalainen huippukokous, EU Roma Summit. Suuri valiokunta katsoo, että Suomen on toimittava EU:ssa aktiivisesti romanien ihmisoikeustilanteen ja sosioekonomisen aseman parantamiseksi EU:n alueella.

Suuri valiokunta painottaa, että Suomen tulee olla aloitteellinen kehitettäessä EU-lainsäädännön ennakollista perusoikeusvalvontaa komission piirissä samoin kuin lainsäädäntömenettelyjen yhteydessä neuvostossa ja Euroopan parlamentissa (PeVL 8/2009 vp). Käytännössä tämä tarkoittaa tarvetta huolehtia siitä, että EU:n toimielin- ja päätöksentekojärjestelmällä on käytettävissään riittävän ajantasaista ja asiantuntevaa tietoa toimien perus- ja ihmisoikeusvaikutuksista. Yhtenä mahdollisuutena on hyödyntää enemmän EU:n perusoikeusvirastoa näiden vaikutusten ja näkökulmien selvittämisessä. Perusoikeusviraston toiminta voi myös omalta osaltaan varmistaa sen, että EU:n, Euroopan neuvoston ja Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön ETYJ:n välinen yhteistyö toimii muun muassa romanien asemaa ja muita vähemmistökysymyksiä sekä kansalaisyhteiskunnan roolia käsiteltäessä.

Suuri valiokunta korostaa, että perus- ja ihmisoikeuksia ei pidä nähdä vain EU:n toimielinten toimivallan käyttöä ja jäsenvaltioiden EU-säädösten täytäntöönpanotoimintaa ohjaavana normistona. Selonteossa asetettu tavoite perus- ja ihmisoikeuskysymysten valtavirtaistamisesta edellyttää, että perus- ja ihmisoikeusnäkökohtiin mielletään kohdistuvan myös positiivinen toimintavelvoite. Perus- ja ihmisoikeusnäkökohtien tulisi suunnata ja määrittää nykyistä johdonmukaisemmin, kattavammin ja horisontaalisemmin EU:n toimintaa ja yleistä politiikan määrittelyä. Tämä edellyttää, että EU:ssa laaditaan kokonaisvaltainen arviointi ihmisoikeuspolitiikasta ja sen pohjalta luodaan tehokas ja toimiva EU:n sisäinen ihmisoikeuspolitiikka. Perus- ja ihmisoikeuskysymysten huomioiminen käytännössä vaatii jatkuvaa panostusta EU:n toimielimiltä ja jäsenvaltioilta. Koulutuksen ja resurssien riittävyyden merkitystä ei tässä suhteessa ole syytä väheksyä.

Suuri valiokunta toteaa, että perus- ja ihmisoikeuskysymyksiä on nostettava esille kaikilla tasoilla mukaan lukien EU-tuomioistuin, joka on vaikuttanut merkittävästi perus- ja ihmisoikeussuojan kehitykseen ja vahvistumiseen. Tässä yhteydessä suuri valiokunta kiinnittää huomiota tiettyihin EU-tuomioistuimen oikeuskäytännön ristiriitaisiin kehityspiirteisiin. EU-tuomioistuimen Viking Line- ja Laval-tuomiot osoittavat, kuinka merkittävästi sisämarkkinavapaudet edelleen suuntaavat tuomioistuimen ratkaisutoimintaa. EU-oikeudessa sosiaalisten näkökohtien suhdetta taloudellisiin oikeuksiin onkin pyrittävä tasapainottamaan.

Suomi ja Euroopan unionin ulkoinen ihmisoikeuspolitiikka

EU on kiistatta keskeinen ihmisoikeuksien puolestapuhuja kansainvälisillä foorumeilla, ja sillä on ulkosuhteissa käytössään laajat ihmisoikeuspoliittiset välineet. Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston arvioon siitä, että erilaisten ihmisoikeuspoliittisten linjausten ja työkalujen suuri määrä kuvastaa EU:n sitoutumista ihmisoikeuksien edistämiseen, mutta asettaa samanaikaisesti jäsenvaltioille ja EU:n toimielimille suuren haasteen toiminnan suunnitelmallisuuden ja johdonmukaisuuden varmistamisessa. Suuri valiokunta pitää valitettavana ja huolestuttavana sitä, että EU:n ulkoinen toiminta perus- ja ihmisoikeuskysymyksissä ei ole kehittynyt kaikilta osin myönteiseen suuntaan. Jatkossa olisikin vahvistettava jäsenvaltioiden ja EU-toimielinten sisäistä yhtenäisyyttä ja vuorovaikutusta.

Vaikka EU:n sisäistä toimintaa sääntelevä ihmisoikeusnormisto on kehittynyt ja institutionalisoitunut myönteiseen suuntaan, samanaikaisesti EU:n ihmisoikeuspolitiikan ulkoinen vaikuttavuus on käytännön tasolla heikentynyt. Heikentynyt vaikuttavuus on seurausta EU:n lisääntyneestä epäyhtenäisyydestä ihmisoikeusasioissa sekä kasvaneesta kansainvälisestä EU:n kantojen vastustuksesta. Selonteossa viitataan aiheellisesti EU:n epäyhtenäisyyteen YK:n rasisminvastaisessa tarkastelukokouksessa Genevessä keväällä 2009 sekä EU-jäsenmaiden erilaiseen suhtautumiseen seksuaali- ja lisääntymisterveyteen liittyvien oikeuksien osalta. EU:n ihmisoikeuspolitiikan kansainvälinen voimattomuus on lisääntynyt erityisesti YK:ssa, jossa on yhä vähemmän maita, jotka äänestyskäyttäytymisellään tukevat EU:ta. Kiina ja Venäjä ovat YK:ssa saaneet kasvavaa tukea omalle, tiukkaa valtion suvereniteettia tukevalle linjalleen. EU:n toimintaa leimaa myös tietty epäjohdonmukaisuus. Tästä on osoituksena esimerkiksi Venäjän ja Sudanin ihmisoikeustilanteita koskeva EU:n politiikka.

Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että valtioneuvosto toimii aktiivisesti EU:n ihmisoikeuspolitiikan ulkoisen ulottuvuuden tuloksellisuuden lisäämiseksi. Perus- ja ihmisoikeuskysymysten tulee olla säännönmukaisesti esillä kaikilla poliittisilla tasoilla ja ne on nostettava keskeiselle sijalle niin laajentumisprosessissa, naapuruuspolitiikassa, alueellisessa yhteistyössä kuin myös kolmansien maiden kanssa käytävissä dialogeissa. Myös vaalitarkkailu on nähtävä osana EU:n ihmisoikeustoimintaa. Suuri valiokunta tukee valtioneuvoston tavoin EU:n ihmisoikeussuuntaviivojen tehokasta, eri politiikan alat läpileikkaavaa ja johdonmukaista käyttöä. Myös ihmisoikeusklausuulien käyttöä kolmansien maiden kanssa neuvoteltavissa sopimuksissa tulee vahvistaa sisällyttäen niihin ihmisoikeuskehityksen seurantamekanismit ja konsultaatioprosessit. Paikallisten kansalaisjärjestöjen tuki on vielä vähäistä ja sitä tulisi lisätä. Tällaisen tuen merkitys korostuu maissa, joissa viralliseen ihmisoikeusdialogiin on vain vähän mahdollisuuksia.

Lissabonin sopimuksen merkitys ihmisoikeuspolitiikan toimeenpanossa

Suuri valiokunta pitää Lissabonin sopimuksen voimaantuloa 1. joulukuuta 2009 merkittävänä edistysaskeleena perus- ja ihmisoikeusulottuvuuden vahvistumisessa jäsenvaltioiden ja EU:n toiminnassa. Lissabonin sopimuksen myötä perus- ja ihmisoikeuksien suojelusta tulee selkeämmin EU:n päämäärä ja sen toimeksianto. Tämä vastaa Suomen pitkäaikaista tavoitetta (SuVL 1/2008 vp, SuVM 1/2009 vp).

Lissabonin sopimuksella EU:n perusoikeuskirjasta on tullut oikeudellisesti jäsenvaltioita ja EU:n toimielimiä sitova. Sopimus sisältää myös oikeusperustan sille, että EU voi liittyä Euroopan ihmisoikeussopimukseen, ja asettaa liittymiselle myös velvollisuuden. Pilarijaon poistumisen myötä komission, Euroopan parlamentin ja EU-tuomioistuimen toimivalta laajenee, mikä on erityisen merkittävää perus- ja ihmisoikeusherkkien oikeus- ja sisäasioiden kannalta. Vastaavasti mahdollisuutta EU:n perusoikeusviraston toimialan laajentamiseksi näihin kysymyksiin voidaan pitää kannatettavana.

Lissabonin sopimus vahvistaa myönteisesti EU:n tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, jäsenvaltioiden yhteiseen valtiosääntöperinteeseen ja EU:n perusoikeuskirjaan perustuvan EU:n perus- ja ihmisoikeusjärjestelmän suhdetta Euroopan neuvoston Euroopan ihmisoikeussopimukseen perustuvan ihmisoikeusjärjestelmän kanssa. Suuri valiokunta painottaa, että on tärkeää määrätietoisesti jatkaa työtä EU:n liittymiseksi Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Perusoikeuksien tulkinnan ja yhtenäisyyden kannalta on tärkeää, että EU:n perusoikeusjärjestelmä kiinnittyy nykyistä vahvemmin Euroopan ihmisoikeussopimukseen (PeVL 36/2006 vp). Samalla EU alistaa oman toimintansa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen valvontaan. Suuri valiokunta muistuttaa, että Euroopan ihmisoikeustuomioistuin noudattaa edelleen varsin pidättyväistä linjaa suhteessa EU:n jäsenvaltioihin niiden toimiessa EU-oikeuden soveltamisalalla. Tämä johtaa tosiasiallisiin aukkoihin jäsenvaltioiden EU-kytkentäisen toiminnan ihmisoikeusvalvonnassa, mikä voidaan korjata vain siten, että EU liittyy osapuoleksi Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Valiokunnalle esitetyn arvion mukaan on hyvin mahdollista, että Venäjä ratifioi ns. 14 pöytäkirjan joulukuun 2009 loppuun mennessä. Tämä on erittäin tärkeää, sillä pöytäkirjan voimaantulo on edellytys EU:n liittymiselle Euroopan ihmisoikeussopimukseen.

Suuri valiokunta katsoo, että haasteen perusoikeuksien yhtenäiselle soveltamiselle tuottavat Yhdistyneelle kuningaskunnalle, Puolalle ja Tsekille annetut myönnytykset, jotka rajoittavat EU:n perusoikeuskirjan sitovuutta näissä maissa. Vaikka kyseiset myönnytykset helpottivat Lissabonin sopimuksen ratifiointia kyseisissä maissa, luovat ne periaatteellisesti merkittävän perus- ja ihmisoikeusongelman. EU-kansalaisten perusoikeussuoja voi muodostua erilaiseksi riippuen siitä, minkä jäsenvaltion oikeuspiirissä he ovat.

Suuri valiokunta toteaa, että Lissabonin sopimuksen myönteinen vaikutus näkyy myös uuden perusoikeuskomissaarin nimeämisessä, vaikka vaarana onkin, että tämä johtaa perus- ja ihmisoikeuskysymysten lokeroitumiseen vain yhden komissaarin johtamalle hallinnonalalle. Myös EU:n yhteistä ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa hoitamaan perustettavan uuden ulkosuhdepalvelun osalta on varmistettava riittävä ihmisoikeusosaaminen kautta organisaation. Kokemus on osoittanut, että perus- ja ihmisoikeuksien edistäminen ei toteudu riittävän kattavasti pelkästään tätä tehtävää varten erikseen nimettyjen tahojen toimesta, vaan tarvitaan EU:n ihmisoikeuspolitiikan valtavirtaistamista. Perus- ja ihmisoikeuskysymykset on saatettava kaikkien toimijoiden velvollisuudeksi ja tietoisuuteen.

Kansallinen EU-asioiden valmistelujärjestelmä osana Suomen ihmisoikeuspolitiikkaa

Selonteossa todetaan, että Suomi pyrkii varmistamaan ihmisoikeusnäkökulman toteutumisen kaikessa EU-politiikassaan. Suuri valiokunta korostaa, että on tärkeää varmistua EU:ssa Suomen sanoman yhdenmukaisuudesta eri sektoreilla ja politiikan aloilla. Suomen ihmisoikeuspolitiikan tavoitteet ja painopistealueet EU:ssa on määriteltävä riittävän selkeästi, ja politiikan toimeenpanoa on seurattava johdonmukaisesti. Perus- ja ihmisoikeuksiin on kiinnitettävä järjestelmällisesti huomiota myös valmisteltaessa Suomen kantoja perustuslain 96 ja 97 §:n edellyttämällä tavalla. Suuri valiokunta katsoo, että valtioneuvoston kirjelmiin on sisällytettävä arvio Suomen perustuslain, EU:n perusoikeuskirjan ja muiden Suomea velvoittavien perus- ja ihmisoikeusinstrumenttien kannalta. Perustuslain 22 §:n mukainen julkiselle vallalle asetettu velvollisuus turvata perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen ulottuu myös EU-toimien kansalliseen valmisteluun ja toimintaan EU:n toimielimissä.

Suuri valiokunta kiinnittää tässä yhteydessä huomiota myös siihen, että Lissabonin sopimuksen voimaantulon myötä kaikki ulko- ja turvallisuuspolitiikan alan sekä poliisi- ja rikosyhteistyötä koskevat ulkosopimukset neuvotellaan jatkossa tavanomaisten ulkosuhdesopimusten tavoin (SEUT 218 artikla). SEU 24 artiklan 5 kohdan mukainen ns. ratifiointioptio on poistunut. Jäsenvaltio ei enää voi ilmoittaa, että sen on noudatettava valtiosääntönsä mukaisia menettelyjä, jotta sopimus voi tulla sitä sitovaksi. Tällaisia sopimuksia, joihin Suomen osalta on liittynyt merkittäviä perus- ja ihmisoikeuskysymyksiä, ovat muun muassa sopimuskokonaisuus Atalanta-operaatiosta sekä SWIFT-sopimus rahaliikenteen sanomavälitystietojen luovuttamisesta Yhdysvaltoihin. Ratifiointioption poistumisesta seuraa, että sopimuksien mahdollisiin perus- ja ihmisoikeusongelmiin on puututtava riittävän ponnekkaasti asian valmistelu- ja neuvotteluvaiheessa ja samalla varmistettava valtioneuvoston sisäinen koordinaatio. Sopimusneuvottelut on myös tuotava eduskuntaan mahdollisimman varhaisessa vaiheessa, jotta Suomen edustajilla on riittävät valtuudet Suomen kantojen esittämiseen.