Perustelut

Yleistä

Arvion lähtökohtia

Suuri valiokunta on käsitellyt Lissabonin sopimukseen sisältyvien määräysten aineellista sisältöä useaan otteeseen perustuslakisopimuksen valmistelun ja hyväksymisen sekä Lissabonin sopimuksen valmistelun eri vaiheissa (ks. esim. SuVL 2/2003 vp, SuVL 2/2006 vp, SuVL 8/2006 vp ja SuVL 1/2007 vp). Suurin osa perustuslakisopimuksen sisällöstä on Lissabonin sopimuksessa säilynyt muuttumattomana. Valiokunta pitää Lissabonin sopimusta kokonaisuutena arvioiden askeleena eteenpäin unionin kehittämisessä (ks. SuVL 1/2007 vp, s. 2) ja esittää sen hyväksymistä. Tässä lausunnossaan valiokunta keskittyy arvioimaan sopimukseen viimeisimmässä hallitustenvälisessä konferenssissa tehtyjä muutoksia sekä niitä sopimuksen unionin toimielimiä koskevia määräyksiä, jotka jättävät toimielinten väliset suhteet pitkälti tulevan tarkemman sääntelyn ja muodostuvien käytäntöjen varaan. Valiokunta arvioi myös sopimuksen kansallisten kansanedustuslaitosten asemaa koskevia määräyksiä erityisesti eduskunnan näkökulmasta. Lisäksi valiokunta esittää joitakin alustavia näkemyksiä sopimuksen täytäntöönpanovaiheessa ratkaistaviksi jätetyistä kysymyksistä.

Lissabonin sopimus verrattuna nykysopimuksiin ja perustuslakisopimukseen

Lissabonin sopimuksessa luovutaan perustuslakisopimuksen yhteydessä omaksutusta mallista, jossa nykyiset perussopimukset olisi kumottu ja korvattu yhdellä yhtenäisellä sopimuksella. Muutokset nykysopimuksiin toteutetaan tavanomaisella sopimustenmuuttamistekniikalla, jonka seurauksena sopimuskokonaisuus muodostuu hyvin vaikeasti ymmärrettäväksi. Suuri valiokunta pitää tätä valitettavana, mutta perustuslakisopimuksen kansainvälistä voimaantuloa kohdanneet ongelmat huomioon ottaen ymmärrettävänä ratkaisuna. Valiokunta panee myös merkille, että sopimuksesta saatu sen määräykset yhteen kokoava niin sanottu konsolidoitu toisinto selkeyttää kokonaiskuvaa merkittävästi. Tätä sopimusjärjestelmää voidaan sen merkittävistä heikkouksista huolimatta pitää parannuksena nykyiseen hyvin monimutkaiseen järjestelmään verrattuna.

Sisältönsä osalta Lissabonin sopimus vastaa pitkälle perustuslakisopimusta. Sellaisena se toteuttaa useimmat perussopimusten uudistamiselle asetetut yleiset tavoitteet. Toimielimiä koskevien uudistusten ja neuvoston määräenemmistöpäätöksenteon laajentamisen myötä unionin toiminta tehostuu. Sopimus vahvistaa unionin demokraattista luonnetta muun muassa parantamalla Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien asemaa, lisäämällä avoimuutta ja mahdollistamalla niin sanotun kansalaisaloitteen. Kansalaisten aseman kannalta merkittävää on myös perus- ja ihmisoikeuksien aseman vahvistaminen saattamalla perusoikeuskirja oikeudellisesti sitovaksi ja mahdollistamalla unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Niin sanotun pilarijaon poistaminen ja yhden yhtenäisen oikeushenkilöllisyyden luominen selkeyttävät ja tehostavat unionin sisäistä ja ulkoista toimintaa. Pilarirakenteiden purkaminen kuuluu Lissabonin sopimuksen tärkeimpiin uudistuksiin. Sopimus mahdollistaa tehokkaamman yhteistyön vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueella, mikä on välttämätöntä etenkin järjestäytyneen rikollisuuden, ihmiskaupan ja terrorismin torjunnassa.

Viimeisimmässä hallitustenvälisessä konferenssissa eräille jäsenvaltioille myönnettiin erityisjärjestelyjä oikeus- ja sisäasioiden alalla ja perusoikeuskirjan soveltamisen osalta. Erityisjärjestelyt ovat ongelmallisia unionin oikeusjärjestelmän yhtenäisyyden, päätöksenteon johdonmukaisuuden ja kansalaisten oikeuksien yhdenvertaisen suojelun kannalta. Poikkeuksien ala jää osin epäselväksi ja siten tulevaisuudessa todennäköisesti unionin tuomioistuimen ratkaistavaksi. Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että näitä poikkeuksia tulkitaan tulevaisuudessa supistavasti siten, että niistä koituisi mahdollisimman vähän ongelmia unionin toimielinjärjestelmän toimivuudelle ja kansalaisten oikeusturvalle.

Lissabonin sopimus on nykysopimusten ja perustuslakisopimuksen tapaan luonteeltaan kansainvälinen sopimus, joka voimaan tullakseen edellyttää kaikkien jäsenvaltioiden ratifioinnin. Viimekätinen valta sopimuksen tarkistamiseen säilyy eräitä tarkkarajaisia poikkeuksia lukuun ottamatta jäsenvaltioilla. Lisäksi Lissabonin sopimukseen on nykysopimuksia yksiselitteisemmin kirjattu niin sanottu annetun toimivallan periaate, jonka mukaan unioni toimii jäsenvaltioiden sille perussopimuksissa annetun toimivallan rajoissa ja niissä asetettujen tavoitteiden saavuttamiseksi. Lissabonin sopimuksesta on karsittu eräitä perustuslakisopimukseen sisältyneitä elementtejä, jotka korostivat unionin perustuslaillisia piirteitä. Tällaisia ovat muun muassa sopimuksen perustuslaillisuuteen viittaava nimi, unionin tunnukset, ulkoasiainministerin nimike sekä säädösten nimikkeet.

Suuri valiokunta katsoi hallitustenväliseen konferenssiin valmistautumisen yhteydessä, että sopimuksen muotoon ja rakenteeseen tulee voida suhtautua joustavasti edellyttäen, että tällä edistetään sopimuksen materiaalisen sisällön hyväksymistä kaikissa jäsenvaltioissa (SuVL 1/2007 vp, s. 2). Valiokunta suhtautui joustavasti perustuslakisopimuksen symbolisiin muutoksiin, kuten sopimuksen nimen ja muiden termien muuttamiseen. Valiokunta piti myös unionin tunnuksia koskevan artiklan poistamista hyväksyttävänä (SuVL 1/2007 vp, s. 5).

Valiokunta katsoo, että Lissabonin sopimus on rakenteeltaan selvästi epäselvempi kuin perustuslakisopimus, mutta kuitenkin nykyistä sopimusjärjestelmää selkeämpi ja sellaisena tyydyttävä kompromissi. Valiokunta pitää myönteisenä, että sopimuksen sisältö säilyi hallitustenvälisessä konferenssissa pääosiltaan muuttumattomana. Jatkossa on tärkeää varmistaa, etteivät Lissabonin sopimukseen sisällytetyt jäsenvaltiokohtaiset erityisjärjestelyt muodostu esteeksi unionin oikeusjärjestelmän yhtenäisyydelle, toimielinten päätöksenteon johdonmukaisuudelle ja kansalaisten oikeusturvan toteutumiselle.

Toimielinjärjestelmä

Toimielinten väliset suhteet

Lissabonin sopimuksella muutetaan jossain määrin unionin keskeisten toimielinten asemaa, luonnetta ja keskinäisiä suhteita nykyjärjestelmään verrattuna. Sopimukseen sisältyvät toimielinmääräykset määrittelevät kunkin toimielimen tehtävät ja toimivaltuudet, mutta tästä huolimatta toimielinten ja erityisesti niiden johtohenkilöiden väliset suhteet jäävät osittain tarkempien työjärjestyssäännösten ja muodostuvan käytännön varaan. Vaarana on tällöin toimielinjärjestelmän monimutkaistuminen tavoitteena olleen toiminnan tehostumisen sijasta. Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että sopimuksen täytäntöönpanoa valmistellaan siten, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan, komission puheenjohtajan, unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkean edustajan ja puheenjohtajavaltion keskeisten toimijoiden roolit ovat mahdollisimman selkeät hyvissä ajoin ennen sopimuksen voimaantuloa. Tehtäviin valittavien henkilöiden persoonaan liittyvät tekijät eivät saa olla ratkaisevassa asemassa näiden henkilöiden välisten suhteiden määrittymisessä.

Suuri valiokunta pitää selvänä, että toimielinten johtohenkilöiden välinen työnjako heijastuu myös näiden edustamien toimielinten välisiin suhteisiin yleisemminkin. Valiokunta on esittänyt useissa aiemmissa lausunnoissaan huolestuneisuutensa hallitustenvälisyyden lisääntymisestä ja yhteisömenetelmän heikkenemisestä sopimuksen institutionaalisen kokonaisratkaisun myötä. Erityisesti Eurooppa-neuvoston virallistaminen ja Eurooppa-neuvoston pysyvän puheenjohtajan viran perustaminen eivät vastanneet Suomen alkuperäisiä neuvottelutavoitteita. Valiokunnan mielestä lähtökohtina kaikissa toimielinten suhteisiin liittyvissä käytännön järjestelyissä tuleekin Suomen perinteisen linjan mukaisesti pitää toimielinten välisen tasapainon säilyttämistä, yhteisömenetelmän ensisijaisuutta ja jäsenvaltioiden välistä tasavertaisuutta. Tämän varmistamiseksi on tärkeää, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtajasta ei muodostu erillistä instituutiota ja että Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan tehtävät ja tosiasiallinen vaikutusvalta eivät muodostu liian vahvoiksi suhteessa komission puheenjohtajaan. Komission varapuheenjohtajana ja ulkoasiainneuvoston puheenjohtajana toimivan unionin korkean edustajan roolia unionin yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan johtajana on myös syytä korostaa.

Suuri valiokunta painottaa, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtajan ensisijaisena tehtävänä tulee olla Eurooppa-neuvoston kokousten johtaminen ja työn ohjaaminen. Puheenjohtajan olisi syytä olla ennen kaikkea työn organisoija, eikä Eurooppa-neuvoston puheenjohtajalle tulisi siksi luoda vahvaa omaa hallintoa, vaan hänen tulisi toiminnassaan tukeutua ensisijaisesti neuvoston valmistelukoneistoon.

Neuvoston ja Eurooppa-neuvoston toiminta ei saa eriytyä liiaksi jäsenvaltioista ja niiden kansalaisista. Neuvoston puheenjohtajavaltiolla on sen vuoksi oltava keskeinen rooli Eurooppa-neuvoston valmisteluissa. Tämä on syytä ottaa huomioon esimerkiksi määritettäessä Eurooppa-neuvoston kokouksia valmistelevan yleisten   asioiden neuvoston työskentelyä ja kokoonpanoa. Puheenjohtajavaltion pääministerin asema on myös pyrittävä turvaamaan.

Valiokunta pitää tärkeänä, että Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja ei tulevaisuudessa toimi itsenäisenä instituutiona. Komission puheenjohtajan, unionin korkean edustajan ja neuvoston puheenjohtajavaltion keskeisten toimijoiden tehtävät on pyrittävä määrittelemään selkeästi valmisteltaessa Lissabonin sopimuksen toimeenpanoa toimielinten osalta.

Euroopan parlamentti

Lissabonin sopimus vahvistaa merkittävästi Euroopan parlamentin asemaa unionin päätöksentekojärjestelmässä. Niin sanotun tavallisen lainsäätämisjärjestyksen eli nykyisen yhteispäätösmenettelyn entistä laajempi käyttöönotto tekee parlamentista neuvoston kanssa rinnakkaisen lainsäätäjän lähes kaikilla politiikka-aloilla. Parlamentin budjettivallan ala laajenee selvästi. Parlamentti saa myös oikeuden päättää komission puheenjohtajan nimittämisestä. Lisäksi sen toimivaltuudet kansainvälisten sopimusten hyväksymisessä ja perussopimusten muuttamista koskevassa menettelyssä laajenevat olennaisesti.

Euroopan parlamentin keskeisempi asema on suuren valiokunnan mielestä syytä ottaa huomioon vaikutettaessa laaja-alaisesti unionin päätöksentekoon. Tämä edellyttää Suomen hallitukselta entistä tiiviimpien yhteyksien ja vaikuttamiskanavien luomista parlamenttiin ja erityisesti sen suomalaisiin jäseniin. Sama koskee myös eduskuntaa ja sen valiokuntia.

Euroopan komissio

Komission perustehtävät säilyvät Lissabonin sopimuksessa pääosin ennallaan. Komission asema vahvistuu jossain määrin lainsäädäntöaloitteiden antajana erityisesti pilarijaon purkamisen myötä sekä talouspolitiikan koordinaatiossa. Toisaalta sopimuksen toimielimiä koskeva kokonaisratkaisu — erityisesti Eurooppa-neuvoston ja sen puheenjohtajan aseman vahvistuminen — voi johtaa hallitustenvälisyyden korostumiseen ja siten käytännössä komission vaikutusvallan suhteelliseen heikentymiseen. Suuri valiokunta pitää Suomen pitkäaikaisen linjan mukaisesti edelleen pienten jäsenvaltioiden edun mukaisena huolehtia kaikin tavoin siitä, että komissio säilyttää pitkällä tähtäimellä asemansa suhteessa muihin toimielimiin. Tämä edellyttää muun muassa sitä, että sekä neuvostossa että komissiossa toimivan unionin korkean edustajan tehtävän perustaminen ei saa horjuttaa komission asemaa unionin ulkosuhteiden hoitamisessa.

Komission kokoonpano muuttuu Lissabonin sopimuksen mukaan vuonna 2014. Tällöin komission jäsenten lukumäärää supistetaan niin, että siinä on kerralla yksi kansalainen 2/3:sta jäsenvaltioita 1/3:n ollessa ulkopuolella. Järjestelmä perustuu tasapuoliseen vuorotteluun, sillä jäsenvaltion koolla ei ole merkitystä siihen, miten usein sen kansalainen on komission kokoonpanossa. Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että komission kokoonpanon vuorottelujärjestelmä perustuu jäsenvaltioiden tasavertaisuuteen. Ennen järjestelmään siirtymistä on komission kokoonpanon ulkopuolella olevien jäsenvaltioiden asema turvattava hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan liitetyn julistuksen (n:o 10) tarkoittamalla tavalla organisatorisin ja tietojen vaihtoon liittyvin toimenpitein. Valiokunta muistuttaa, että komission kokoonpanoa koskevaan Lissabonin sopimuksen määräykseen sisältyy mahdollisuus muuttaa komission jäsenten lukumäärää yksimielisellä Eurooppa-neuvoston päätöksellä. Valiokunta pitää eduskunnan vaikutusmahdollisuuksien turvaamisen kannalta tärkeänä, että valtioneuvosto toimittaa asiasta tietoja eduskunnalle heti, jos keskusteluja tällaisen päätöksen mahdollisesta valmistelusta käydään jäsenvaltioiden kesken tai unionin toimielimissä ennen vuotta 2014.

Neuvosto

Lissabonin sopimus ei aiheuta olennaisia muutoksia neuvoston tehtäviin. Sen toimintaympäristö muuttuu kuitenkin merkittävästi erityisesti Eurooppa-neuvoston ja Euroopan parlamentin vahvistumisen myötä. Lisäksi neuvoston sisäisten menettelyjen — erityisesti neuvoston määräenemmistön määritelmän ja puheenjohtajuusjärjestelmän — muutokset vaikuttavat neuvoston työskentelytapoihin.

Lissabonin sopimuksen mukaan jäsenvaltiot vastaavat jatkossakin tasaisen vuorottelun järjestelmän mukaisesti neuvoston kokoonpanojen puheenjohtajuudesta lukuun ottamatta ulkoasiainneuvostoa, jonka puheenjohtajana toimii unionin ulkoasioiden ja turvallisuuspolitiikan korkea edustaja. Sopimuksessa ei ole määräyksiä puheenjohtajuusjärjestelmän yksityiskohdista, mutta hallitustenvälisen konferenssin päätösasiakirjaan on liitetty julistus (n:o 9), joka sisältää luonnoksen Eurooppa-neuvoston päätökseksi neuvoston puheenjohtajuuden hoitamisesta. Päätös on tarkoitus hyväksyä Lissabonin sopimuksen voimaantulopäivänä. Päätösluonnos merkitsee sitä, että käytännössä järjestelmä ei ulkoasiainneuvostoa lukuun ottamatta olennaisesti muutu nykyisestä kuuden kuukauden puheenjohtajuuskierrosta, vaikka kyseessä onkin eräänlainen ryhmäpuheenjohtajuusmalli. Suuri valiokunta katsoo, että päätösluonnos turvaa tyydyttävällä tavalla jäsenvaltioiden aseman ja tasavertaisuuden. Jatkossa on kuitenkin tärkeää pyrkiä vaikuttamaan siihen, ettei esimerkiksi päätösluonnokseen sisältyvä joustomahdollisuus sopia ryhmän kesken vaihtoehtoisista järjestelyistä vaikeuta neuvoston työskentelyn johdonmukaisuutta tai johda suurten jäsenvaltioiden roolin korostumiseen.

Lissabonin sopimuksella yleisten asioiden neuvosto ja ulkoasiainneuvosto eriytetään toisistaan. Yleisten asioiden neuvoston tehtävänä on neuvoston eri kokoonpanojen työskentelyn johdonmukaisuudesta huolehtiminen, Eurooppa-neuvoston kokousten valmistelu ja niistä aiheutuvien jatkotoimien toteutus. Suuri valiokunta pitää tärkeänä huolehtia yleisten asioiden neuvoston roolin kehittämisestä siten, että siitä muodostuu aidosti keskeinen neuvoston työtä koordinoiva ja Eurooppa-neuvoston kokouksia valmisteleva kokoonpano.

Eurooppa-neuvosto

Jäsenvaltioiden valtion- tai hallitusten päämiehistä koostuvan Eurooppa-neuvoston aseman vahvistuminen on merkittävin Lissabonin sopimuksen toimielinjärjestelmää koskevista muutoksista. Eurooppa-neuvostosta tulee muodollisesti unionin toimielin. Se valitsee itselleen pidempiaikaisen puheenjohtajan. Eurooppa-neuvosto saa myös toimivaltuuksia eräiden oikeudellisesti sitovien päätösten tekemiseen. Toisaalta Eurooppa-neuvostoa koskevat samat esimerkiksi avoimuutta ja asiakirjajulkisuutta koskevat määräykset kuin muitakin toimielimiä. Lisäksi Euroopan unionin tuomioistuimen toimivalta ulottuu myös eräisiin Eurooppa-neuvoston tekemiin päätöksiin.

Suuri valiokunta haluaa tässäkin yhteydessä korostaa, että Eurooppa-neuvoston aseman vahvistumista suhteessa muihin toimielimiin on pyrittävä tasapainottamaan vaikuttamalla sopimuksen täytäntöönpanoon liittyvien säädösten sisältöön ja tulevaisuudessa muotoutuviin käytäntöihin.

Valiokunta painottaa, että eduskunnan rooli Suomen kantojen kansallisessa valmistelussa ei saa heikentyä Eurooppa-neuvoston aseman vahvistuessa ja sen saadessa uusia toimivaltuuksia, tämä koskee myös ulko-ja turvallisuuspolitiikkaa (ks. SuVL 2/2006 vp, s. 6—7). Eurooppa-neuvostolle olisi tämän vuoksi luotava riittävän avointa valmistelua edellyttävät menettelyssäännöt, jotta kansalliset parlamentit voivat ottaa täsmällisesti kantaa ja vaikuttaa riittävän aikaisessa vaiheessa. Eurooppa-neuvoston rooli unionin virallisena toimielimenä ja oikeudellisesti sitovien päätösten tekijänä merkitsee myös tarvetta turvata eduskunnan todellinen mahdollisuus linjata etukäteen Suomen kantaa sekä Suomen edustajien parlamentaarinen vastuunalaisuus Eurooppa-neuvoston toiminnassa.

Kansallisten parlamenttien asema

Yleistä

Kansallisten parlamenttien asemaa on Lissabonin sopimuksessa vahvistettu. Keskeisimpiä uudistuksia ovat kansallisten parlamenttien oikeus saada asiakirjoja suoraan unionin toimielimiltä sekä mahdollisuus valvoa toissijaisuusperiaatteen toteutumista unionissa. Kansallisten parlamenttien välisen yhteistyön muotoja vahvistetaan jossain määrin. Kansalliset parlamentit voivat myös osallistua vapauteen turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen osalta eräisiin arviointijärjestelmiin sekä Europolin poliittiseen valvontaan ja Eurojustin toiminnan arviointiin. Yksikin kansallinen parlamentti voi suoraan perussopimusten nojalla eräissä tapauksissa estää Eurooppa-neuvoston päätöksen, jolla perussopimuksia muutetaan niin sanotussa yksinkertaistetussa tarkistusmenettelyssä. Lisäksi sopimuksessa vahvistetaan kansallisten parlamenttien edustajien osallistuminen tulevaisuudessa sopimusmuutoksia valmisteleviin valmistelukuntiin eli konventteihin.

Kansallisten parlamenttien uudet tehtävät ja jo olemassaolevien yhteistyö- ja osallistumismuotojen vahvistaminen täydentävät eduskunnan jo käytössä olevia mahdollisuuksia vaikuttaa unionin asioita koskevaan valmisteluun ja päätöksentekoon. Suuren valiokunnan näkemyksen mukaan eduskunnan ensisijaisena vaikuttamiskanavana säilyvät perustuslain 96 ja 97 §:n mukaiset osallistumis- ja tietojensaantioikeudet. Uudet tehtävät eivät edellytä muutoksia perustuslakiin. Sen sijaan eduskunnan työjärjestykseen on syytä ottaa eräitä Lissabonin sopimusta täydentäviä säännöksiä eduskunnan sisäisistä menettelyistä. Tällaisia ovat perussopimusten yksinkertaistettuun muuttamismenettelyyn, eduskunnan konventtiedustajien toimintaan sekä toissijaisuusperiaatteen etu- ja jälkikäteisvalvontaan liittyvät menettelyt. Toissijaisuusperiaatteen valvontaan liittyvien menettelyjen osalta on syytä täydentää myös suuren valiokunnan työjärjestystä. Eduskunnan työjärjestyksen muutosehdotus on valmisteilla. Sen voimaantulo on syytä kytkeä Lissabonin sopimuksen voimaantuloon Suomessa.

Toissijaisuusperiaatteen valvonta

Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti unioni toimii muilla kuin sen yksinomaiseen toimivaltaan kuuluvilla aloilla ainoastaan, jos suunnitellun toiminnan tavoitteet voidaan saavuttaa paremmin unionin tasolla kuin kansallisella, alueellisella tai paikallisella tasolla. Kansallisille parlamenteille annetaan Lissabonin sopimuksella mahdollisuus valvoa tämän periaatteen toteutumista unionin lainsäädännössä.

Jokainen jäsenvaltion kansallinen parlamentti tai parlamentin kamari saa Lissabonin sopimuksen toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan mukaan oikeuden esittää perustellun lausunnon syistä, joiden perusteella se arvioi, että esitys lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäväksi unionin säädökseksi ei ole toissijaisuusperiaatteen mukainen. Toissijaisuusmuistutus on tehtävä kahdeksan viikon kuluessa säädösehdotuksen saamisesta. Jos vähintään kolmasosaa parlamenttien kokonaisäänimäärästä edustavissa lausunnoissa katsotaan toissijaisuusperiaatetta rikotun, esitystä on tarkasteltava uudelleen. Eräiden vapauden, oikeuden ja turvallisuuden aluetta koskevien esitysten osalta vähimmäisäänimäärä on neljännes. Jos äänimäärä edustaa vähintään yksinkertaista enemmistöä, komission on pitäessään ehdotuksen voimassa perusteltava se, miksi se katsoo ehdotuksen olevan toissijaisuusperiaatteen mukainen. Lopullisen päätöksen ehdotuksen toissijaisuusperiaatteen mukaisuudesta tekevät tällöin Euroopan parlamentti ja neuvosto.

Kansallisten parlamenttien mahdollisuuksia vaikuttaa unionin lainsäädäntöprosessiin toissijaisuusperiaatteen etukäteisvalvonnalla vahvistettiin jossain määrin vuoden 2007 hallitustenvälisessä konferenssissa. Edelleenkään kansalliset parlamentit eivät kuitenkaan voi suoraan keskeyttää lainsäädännön käsittelyä, vaan lopullisen päätöksen tekevät unionin toimielimet. Tämä vastaa suuren valiokunnan ennen hallitustenvälistä konferenssia esittämää kantaa (SuVL 1/2007 vp, s. 4/II).

Toissijaisuusperiaatteen valvontaa varten sopimuksella perustettu järjestelmä edellyttää eduskunnalta eräitä säädännöllisiä toimenpiteitä ja käytännön järjestelyjä. Eduskunnan työjärjestykseen on syytä sisällyttää tarkemmat säännökset menettelyistä eduskunnassa sekä etukäteisen että jälkikäteisen toissijaisuusvalvonnan osalta. Suuri valiokunta katsoo, että sillä tulee olla keskeinen rooli toissijaisuusmuistutuksen tekemisen valmistelussa. Toisaalta on tärkeää kytkeä myös erikoisvaliokunnat mukaan asian valmisteluun vastaavalla tavalla kuin EU-asioiden kansallisessa käsittelyjärjestelmässä nykyisin. Valtioneuvoston on lisäksi syytä kehittää eduskunnalle toimitettavissa kirjelmissä tehtävää toissijaisuusperiaatteen mukaisuuden arviointia. Järjestelmän luomisessa on kuitenkin syytä välttää liian raskaita menettelyjä, koska toissijaisuusvalvonnan kohteena olevien ehdotusten määrä tulee olemaan varsin suuri. Tarkoituksena ei ole, että suhteellisen vähämerkityksiseksi arvioitava toissijaisuusvalvonta kuormittaisi liikaa eduskunnan valiokuntien toimintaa.

Toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteen soveltamista koskevan pöytäkirjan mukaan kansallisen parlamentin on tarvittaessa järjestettävä lainsäädäntövaltaa käyttävien alueellisten parlamenttien kuuleminen. Suuri valiokunta pitää tämän määräyksen ja Ahvenanmaan valtiosääntöisen erityisaseman kannalta tärkeänä, että Ahvenanmaan maakuntapäiville järjestetään mahdollisuus osallistua toissijaisuusvalvonta-asioiden vireillepanoon eduskunnassa. Tarkemmasta menettelystä on syytä ottaa säännökset eduskunnan työjärjestykseen.

COSAC-yhteistyössä saadun kokemuksen perusteella voidaan todeta, että toissijaisuusperiaatteen sisältö ymmärretään eri kansallisissa parlamenteissa eri tavoin. Suuri valiokunta pitää todennäköisenä, että eräät muiden jäsenvaltioiden kansalliset parlamentit tai niiden kamarit tulevat lähinnä muiden vaikutuskanavien puuttuessa olemaan eduskuntaa aktiivisempia toissijaisuusmuistutusten tekemisessä. Eduskunta voi tällaisissa tapauksissa joutua ottamaan kantaa toisten kansallisten parlamenttien esittämiin lausuntoihin. Tätä varten eduskunnassa on oltava valmius ripeisiin kannanottoihin. Toissijaisuusperiaatteen valvontaan liittyvät äänimäärävaatimukset merkitsevät käytännössä muutenkin sitä, että kansallisten parlamenttien välinen yhteistyö tulee todennäköisesti vilkastumaan ja saamaan nykyistä enemmän konkreettista sisältöä. Myös tähän esimerkiksi COSAC-yhteistyön piirissä tapahtuvaan yhteydenpitoon on eduskunnalla oltava riittävät valmiudet.

Lissabonin sopimuksen sisältämät kansallisten parlamenttien asemaa koskevat määräykset eivät heikennä eduskunnan asemaa, vaan täydentävät perustuslakiin perustuvaa EU-asioiden käsittelyjärjestelmää. Valiokunta painottaa voimakkaasti, että ne eivät millään lailla korvaa tai syrjäytä olemassaolevia ensisijaisia eduskunnan ja valtioneuvoston hyvin toimivia yhteistyömuotoja.

Muita seikkoja

Lissabonin sopimus vahvistaa perus- ja ihmisoikeuksien asemaa unionissa sekä saattamalla perusoikeuskirjan oikeudellisesti velvoittavaksi että mahdollistamalla unionin liittymisen Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Tämä vastaa varsin hyvin Suomen pitkäaikaista periaatteellista tavoitetta. Suuri valiokunta pitää kuitenkin valitettavana eräitä vuoden 2007 hallitustenvälisessä konferenssissa tehtyjä muutoksia, joilla heikennettiin perusoikeuskirjan näkyvyyttä ja vaikeutettiin unionin liittymistä Euroopan ihmisoikeussopimukseen. Lisäksi eräiden jäsenvaltioiden saamat poikkeukset perusoikeuskirjan sovellettavuuteen niiden oikeusistuimissa aiheuttavat ongelmia oikeussuojan saamisen ja oikeusjärjestelmän yhtenäisyyden kannalta.

Suuri valiokunta katsoo, että Suomen on tulevaisuudessa vaikutettava kaikin tavoin unionin perus- ja ihmisoikeuksien näkyvyyden ja vahvan oikeudellisen velvoittavuuden puolesta. Erityisesti Suomen on toimittava aktiivisesti sekä unionissa että Euroopan neuvoston piirissä, jotta unionin liittyminen Euroopan ihmisoikeussopimukseen tapahtuisi mahdollisimman nopeasti. Suomen on syytä eri yhteyksissä korostaa sitä, että unionin jäsenvaltiot ovat Lissabonin sopimuksen 6 artiklan 2 kohdan perusteella sitoutuneet tähän tavoitteeseen. Perusoikeuskirjan osalta Suomen tulee pyrkiä kehittämään eri toimielimissä sellaisia menettelyjä, joiden myötä unionin säädösten ja muiden päätösten yhdenmukaisuus perusoikeuskirjan määräysten kanssa voidaan varmistaa. Lisäksi on syytä pyrkiä minimoimaan kansallisten erityisjärjestelyjen vaikutusta perusoikeuksien suojan tasoon unionissa ja sen jäsenvaltioissa.

Lissabonin sopimus ja perusoikeuskirja sisältävät useita määräyksiä, jotka vahvistavat unionin toiminnan avoimuutta, asiakirjajulkisuutta ja hyvän hallinnon periaatetta. Tällaisia ovat muun muassa sopimuksen yleiset määräykset, joissa korostetaan avoimuuden periaatetta ja unionin toimielinten velvollisuutta noudattaa toiminnassaan mahdollisimman suurta avoimuutta edistääkseen hyvää hallintotapaa ja varmistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen toimintaansa. Sopimukseen on myös kirjattu määräys neuvoston istuntojen julkisuudesta sen käsitellessä esityksiä lainsäätämisjärjestyksessä hyväksyttäviksi säädöksiksi. Erityisen myönteisenä valiokunta pitää sitä, että asiakirjajulkisuutta koskevien perussopimuksen määräysten soveltamisala on ulotettu suoraan perussopimuksen nojalla kaikkiin unionin toimielimiin, elimiin ja laitoksiin. Kaiken kaikkiaan avoimuutta, asiakirjajulkisuutta ja hyvää hallintoa korostavat sopimusmääräykset luovat hyvän pohjan toimia aktiivisesti näiden periaatteiden toteuttamiseksi alemmalla säädöstasolla ja unionin käytännön toiminnassa.

Lissabonin sopimus sisältää myös uuden määräyksen kansalaisaloitteesta. Sen mukaan vähintään miljoona unionin kansalaista merkittävästä määrästä jäsenvaltioita voi tehdä aloitteen, jossa komissiota kehotetaan toimivaltuuksiensa rajoissa tekemään ehdotus asioista, joissa näiden kansalaisten mielestä tarvitaan unionin säädöstä. Suuri valiokunta pitää kansalaisaloitetta kiinnostavana avauksena, joka on omiaan toteuttamaan perussopimusten uudistamistyölle asetettua tavoitetta kansalaisten lähentämisestä unioniin (ks. SuVL 2/2003 vp, s. 12/II). Valiokunnan mielestä kansalaisaloitteen tekemiselle ei tule täydentävässä lainsäädännössä asettaa liian tiukkoja muodollisia vaatimuksia.

Lopuksi

Unionin luonne on erityisesti viime vuosien laajentumisten seurauksena muuttunut. Lissabonin sopimus johtaa voimaan tullessaan uusiin merkittäviin muutoksiin unionin toimintatavoissa, toimielinten välisissä suhteisssa ja kansalaisten asemassa. Suomen on jäsenvaltiona syytä arvioida huolellisesti näiden uudistusten merkitystä muun muassa vaikuttamismahdollisuuksien ja unionin toimintaan liittyvien painotusten kannalta. Suuri valiokunta pitää ensiarvoisen tärkeänä pyrkiä kehittämään uuteen toimintaympäristöön sopivia vaikuttamistapoja ja korostaa erityisesti aktiivista ennakollista yhteydenpitoa keskeisiin toimielimiin ja toimijoihin.

Lissabonin sopimuksen voimaan tulon myötä myös tarve tasapainoiseen unioniasioista tiedottamiseen kasvaa. Erityisen tärkeätä kansalaisten on saada tietoa sopimuksen mukaisista vaikuttamiskanavista ja unionikansalaisten oikeuksista. Virkamiesten kouluttaminen uuteen toimintaympäristöön on aloitettava hyvissä ajoin.