Yleistä

Valtioneuvoston kirjelmässä E 45/2019 vp kuvataan neuvotteluja, jotka koskevat vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä tehdyn val- tiosopimuksen mahdollista muuttamista. Kirjelmässä käsitellään myös Euroopan vakausmekanismi EVM:n yhteyteen perustettavan yhteisen varautumisjärjestelyn mahdollisen aikaistetun käyttöönoton edellytyksiä. Molemmat kirjelmässä esillä olevat kysymykset liittyvät keskeisesti EU:n pankkiunionin loppuunsaattamiseen tähtäävään työhön sen kriisinratkaisutyökalujen osalta. 

Suuri valiokunta toteaa, että perustuslakivaliokunta (PeVL 14/2019 vp), valtiovarainvaliokunta (VaVL 3/2019 vp) ja talousvaliokunta (TaVL 7/2019 vp) ovat tarkastelleet ehdotuksia ja valtioneuvoston kantoja omien toimialojensa näkökulmasta. Erikoisvaliokuntien näkemyksiin yhtyen valiokunta tuo lausunnossaan esille kokoavia ja täydentäviä näkökohtia asian jatkovalmistelussa huomioitavista kysymyksistä. Tätä ennen valiokunta kuvaa lyhyesti kriisinratkaisujärjestelmän pääpiirteitä.  

Nykytilan kuvaus

Suuri valiokunta toteaa, että EU:n pankkiunionia ryhdyttiin rakentamaan vuoden 2008 maailmanlaajuisen finanssikriisin jälkeen tukemalla rahoitusjärjestelmän vakautta, pienentämällä pankkien ja valtioiden välisiä riippuvuussuhteita ja kehittämällä pankkisektorin valvontaa.  

Vuodesta 2014 toiminnassa olevan EU:n yhteisen kriisinratkaisumekanismin tarkoituksena on varmistaa hyvässä järjestyksessä tapahtuva pankkien kriisinratkaisu siten, että siitä aiheutuu mahdollisimman vähän kustannuksia veronmaksajille ja taloudelle. Kriisinratkaisujärjestelmän ansiosta ongelmiin joutuneiden, rahoitusjärjestelmän kannalta merkittävien pankkien toiminta voidaan järjestellä uudelleen niin, että ne pystyvät jatkamaan toimintaansa ilman, että rahoitusjärjestelmän vakaus vaarantuu. Pääperiaatteena on, että syntyneitä tappioita ja toiminnan uudelleen järjestelyn kustannuksia eivät kanna veronmaksajat vaan sijoittajavastuun mukaisesti ensisijaisesti pankin osakkeenomistajat ja velkojat. 

Yhteistä kriisinratkaisurahastoa käytetään toimintansa jatkamiseen kykenemättömien pankkien kriisinratkaisua varten sen jälkeen, kun muita vaihtoehtoja, kuten velkakirjojen arvon alaskirjausta, ei enää ole käytettävissä. Rahastoa rahoitetaan pankkialalta kerättävillä vakausmaksuilla, jotka suhteutetaan kunkin yksittäisen laitoksen ottamiin riskeihin. Rahaston tavoitetaso on vähintään 1 % pankkiunionin pankkien suojatuista talletuksista, ja se kerätään siirtymäkauden kuluessa (2016—2023). Arvio tavoitetasosta tällä hetkellä on n. 60—75 miljardia euroa. Rahastossa on tällä hetkellä varoja n. 33 miljardia euroa, josta Suomessa tapahtuvaan pankin kriisinratkaisutilanteeseen on käytettävissä 17 miljardia euroa. Voimassa olevan normiston mukaan kansalliset rahasto-osuudet sulautetaan vaiheittain etenevässä tahdissa yhteen vuoden 2023 loppuun ulottuvan siirtymäkauden aikana. Siirtymäkauden alkuvaiheessa kaikkien sopimusosapuolten kansallisista rahasto-osuuksista on käytettävissä yksittäisessä jäsenvaltiossa tapahtuvaan kriisinratkaisuun suhteellisesti vähemmän kuin siirtymäkauden päätyttyä, jolloin rahasto-osuudet yhdistetään ja niiden olemassaolo lakkaa.  

EVM:n yhteyteen perustettavan yhteisen varautumisjärjestelyn tarkoituksena on vahvistaa edellä kuvattua EU:n kriisinratkaisukehikkoa lisäämällä sen toimintakyvyn ja kapasiteetin uskottavuutta. Suuri valiokunta on ottanut yhteisen varautumisjärjestelyn käyttöönottoon kantaa useassa eri yhteydessä (SuVL 9/2017 vp, SuVL 2/2018 vp, SuVEK 8/2019 vp, SuVEK 10/2018 vp). Järjestely on tarkoitus ottaa käyttöön viimeistään vuoden 2023 lopussa ja sen toimia viimesijaisena rahoituslähteenä (fiscal backstop) pankkien rahoittamalle yhteiselle kriisinratkaisurahastolle, mikäli muut rahoituslähteet ovat ehtyneet ja rahaston varat ovat riittämättömiä sen tehtävän hoitamiseen. Järjestely on muodoltaan jatkuvaluonteinen luottolimiitti yhteistä kriisinratkaisurahastoa hallinnoivalle kriisinratkaisuneuvostolle. Yksittäisten luottojen myöntämisestä päättää EVM:n johtokunta. Keskeisenä periaatteena kriisinratkaisussa on budjettineutraalius. Pankkitoimialan tulee lopulta kantaa kaikki riskienottonsa kustannukset; järjestelyjen kautta myönnetty rahoitus tulee aina voida periä toimialalta täysimääräisesti takaisin vakausmaksuina. 

Toimintalinjan arviointi

Valtioneuvoston kirjelmästä käy ilmi, että esillä olevilla vaihtoehdoilla valtiosopimuksen muutoksiksi pyritään siihen, että joko yksittäisen jäsenmaan rahasto-osuus ja sen pankkisektorin kriisin sattuessa maksamat ylimääräiset vakausmaksut tai vain ylimääräiset vakausmaksut olisivat aikaisempaa joustavammin ja laajemmin käytettävissä kriisinratkaisurahaston kautta muiden maiden kriisipankkien tukemiseen. Näin voidaan lisätä rahaston rahoituskapasiteettia jo ennen vuotta 2023 ja sitä kautta tukea kriisinratkaisuviranomaisen toimintaedellytyksiä, koko järjestelmän uskottavuutta ja rahoitusvakautta EU:ssa. Vastaavat tavoitteet ovat myös yhteisen varautumisjärjestelyn aikaistamista koskevan keskustelun taustalla. Asiantuntijakuulemisissa on tuotu esille, että valtiosopimuksen muuttamista ja varautumisjärjestelyn aikaistamista voidaan pitää toisiaan täydentävinä toimina, mutta varautumisjärjestelyn aikaistaminen voidaan toteuttaa myös valtiosopimusta muuttamatta. 

Hallitusohjelman mukaisesti Suomi toimii aktiivisesti pankkiunionin viimeistelemiseksi ottaen huomioon pankkien riskitaso. Valtioneuvosto toteaa, että kansallinen kanta yhteisen varautumisjärjestelyn aikaistetusta käyttöönotosta ja tarpeesta muuttaa valtiosopimusta muodostetaan vasta sen jälkeen, kun valtioneuvostolla on käytettävissään pankkien riskitasoista kansallinen arvio komission suorittaman arvioinnin lisäksi. Suuri valiokunta pitää valtioneuvoston vaiheittaiseen etenemiseen perustuvaa toimintalinjaa perusteltuna.  

Valtiovarainvaliokunnan mukaan varautumisjärjestely voi toteutua aikaistetusti vain, jos pankkijärjestelmän riskit ovat todellisuudessa pienentyneet ja samalla yhdenmukaistuneet. Pelkkä riskien vähentymiseen tähtäävän lainsäädännön ja muun regulaation edistyminen ei ole siten riittävää, vaan tarvitaan myös näyttöä pankkien taseiden korjaantumisesta. Jos selvitystyössä huomataan systeemitason riskien kohonneen, on tärkeää vauhdittaa pankkiunionin kehittämistä. On tärkeätä, että ensi keväänä laadittava riskiarvio perustuu läpinäkyvään ja puolueettomaan tarkasteluun. Tämän lisäksi myös Suomen on pystyttävä arvioimaan itsenäisesti riskien vähenemistä ja vasta tämän arvion pohjalta harkittava varautumisjärjestelyn aikaistamista. Riskien vähenemisen tulee olla todellista ja kokonaisuuden kannalta riittävää (VaVL 3/2019 vp). 

Suuri valiokunta yhtyy tähän arvioon ja katsoo, että myös valtiosopimuksen mahdollisia muutoksia on tarkasteltava vastaavien kriteerien nojalla ja riskinarvion perusteella. Myös perustuslakivaliokunta (PeVL 14/2019 vp) pitää riskien arviointia sekä varautumisjärjestelyn että valtiosopimuksen osalta keskeisenä asian valtiosääntöisen arvioinnin kannalta. Lausunnossaan perustuslakivaliokunta toistaa aiemman kantansa siitä, että Suomen budjettisuvereniteettia tulee suojata mahdollisimman tehokkaasti ja huolehtia siitä, että monimutkaisilta vaikuttavien järjestelyjen erityispiirteiden vuoksi Suomen vastuut järjestelyissä eivät kasva. Vaikka erityistä Suomen täysivaltaisuuteen ja eduskunnan budjettivaltaan liittyvää perustuslaillista estettä yhteisen varautumisjärjestelyn aikaistetulle käyttöönotolle ja valtiosopimuksen muuttamiselle riskien vähenemistä koskevan arvion pohjalta ei perustuslakivaliokunnan mielestä näyttäisi olevan, käsittelyn lähtökohdista keskeiseksi nousee mahdollisimman kattavan ja ensisijaisen sijoittajansuojan toteutuminen sekä se, että pankit vähentävät ja yhdenmukaistavat riskitasojaan yhteisen pankkiunionin edellyttämälle tasolle. 

Esillä olevien valtiosopimusta koskevien muutosten arviointi

Valtioneuvoston kirjelmässä todetaan, ettei valtiosopimuksen mahdollisista muutoksista ole keskusteltu konkreettisen tekstiesityksen pohjalta, vaan vaihtoehtoisia tapoja sopimuksen muuttamiselle on hahmoteltu yleisemmällä tasolla edellä ”Valtioneuvoston selvitys” -otsikon alla kuvatun mukaisesti. Valiokunta esittääkin lausunnossaan vain joitain alustavia huomioita valtiosopimuksen mahdollisen muuttamisen osalta. 

Suuren valiokunnan saaman selvityksen mukaan muutosten vaikutukset kohdistuisivat ensisijaisesti suomalaiseen pankkisektoriin, ei niinkään suoraan julkiseen talouteen. Esillä olevien muutosten myötä pankkisektorin yhteisvastuu aikaistuisi aikaisemmin sovitusta eli vuoden 2024 alusta ja näin muutokset ajallisesti rajatusti voisi lisätä kansallisen pankkisektorin riskejä, jotka liittyvät kotimaisen ja muiden jäsenvaltioiden pankkisektorien taloudellisten asemien välisiin eroihin ja niiden muutoksiin ennen vuotta 2024. Yhteisvastuun aikaistamisen vaikutukset vähenevät kuitenkin mitä lähemmäs vuotta 2024 aikaistaminen sijoittuisi, sillä rahasto-osuuksien yhdistymisaste on jo nyt voimassa olevan sopimuksen mukaan varsin korkea siirtymäkauden lopulla.  

Kuten valtiovarainvaliokunta (VaVL 3/2019 vp) toteaa, muutosten nettovaikutukset suomalaiselle pankkisektorille ja sen asiakkaille riippuvat pitkälti siitä, kuinka usein rahastoa käytettäisiin suomalaisen pankin kriisinratkaisuun verrattuna pankkiunionin muihin pankkeihin. Vaikka rahoituskapasiteetin koon kasvaminen merkitsisi sitä, että myös suomalaisen pankkisektorin mahdolliseen kriisinratkaisuun olisi enemmän varoja käytössä, arviona on, että muutosten kokonaisvaikutukset pankkisektorille ovat kielteiset, mikäli suomalaisten pankkien taloudellinen asema suhteessa muihin euroalueen pankkeihin arvioidaan merkittävästi paremmaksi.  

Muutosten myötä suomalaiset luottolaitokset kantaisivat vastuuta jossain toisessa pankkiunioniin kuuluvassa jäsenvaltiossa mahdollisesti tapahtuvan kriisin kustannuksista sovittua aikaisemmin. Talousvaliokunnan mukaan kannustinta yhteisvastuun aikaistamiselle ei tästä näkökulmasta ole, koska vakavaraisuussäännösten noudattaminen on edesauttanut Suomen pankkisektorin häiriönsietokyvyn vahvistumista ja siten laskenut todennäköisyyttä sille, että se joutuisi turvautumaan kriisinratkaisumekanismin käyttöön (TaVL 7/2019 vp). Valtiovarainvaliokunta toteaa puolestaan, että vaikka yhteisvastuu antaisikin lisää liikkumavaraa tilanteessa, jossa merkittävä suomalainen luottolaitos joutuisi kriisinratkaisun kohteeksi, ei ole kuitenkaan syytä lisätä riskiä, että suomalaiset pankit joutuvat vastaamaan toisessa maassa toteutuvan kriisin kustannuksista (VaVL 3/2019 vp). 

Edellä esitetty huomioon ottaen suuri valiokunta pitää tärkeänä, että Suomi osallistuu aktiivisesti nyt käytäviin valtiosopimusta koskeviin keskusteluihin. Vain osallistumalla neuvotteluihin voidaan vaikuttaa sen sisältöön. Neuvotteluihin osallistumista ei tule kuitenkaan tulkita siten, että Suomi tässä vaiheessa sitoutuisi hyväksymään itse neuvottelutuloksen.  

Suuri valiokunta toteaa, ettei se asian käsittelyn tässä vaiheessa ota kantaa siihen, millainen valtiosopimusta koskeva neuvottelutulos olisi Suomen hyväksyttävissä. Valtiosäännön mukaisesti valokunta ottaa tähän kysymykseen kantaa vasta saatuaan asiasta valtioneuvoston selvityksen. Kuten edellä esitettiin, valtioneuvoston kannanmuodostus tapahtuu vasta edellä mainittujen riskiarviointien valmistuttua. Asian käsittelyn tässä vaiheessa valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota valtioneuvoston kirjelmässä esitettyyn arvioon nyt esillä olevien muutosvaihtoehtojen taloudellisista vaikutuksista. Arviosta käy ilmi, että Suomen pankkisektorin kustannustaakan näkökulmastatarkoituksenmukaisin vaihtoehto olisi säilyttää valtiosopimus nykymuotoisena tai muuttaa sitä siten, että yhteisvastuun aikaistuminen rahasto-osuuksien yhdistämisen kautta ajoittuisi mahdollisimman lähelle aiemmin sovittua vuoden 2024 alkua, jolloin muutosten tosiasialliset vaikutukset jäävät muita esillä olevia vaihtoehtoja vähäisemmiksi nykytilaan verrattuna. 

Varauksellisesta kannastaan huolimatta suuri valiokunta pitää valtiovarainvaliokunnan (VaVL 3/2019 vp) ja talousvaliokunnan (TaVL 7/2019 vp) tavoin pankkiunionin edelleen kehittämistä tärkeänä ja Suomen edun mukaisena. On olennaista edistyä siirtymäaikana riittävästi ja todennettavasti pankkisektorin riskien vähentämisessä ja jäsenvaltioiden pankkisektorin riskitasojen erojen tasaamisessa, jotta viimeistelytoimenpiteiden kanssa pystytään etenemään. Valiokunta muistuttaa, että Suomen pankkisektorin koko suhteessa BKT:hen on yksi jäsenmaiden korkeimmista. On aikaisempaa todennäköisempää, että rahoitushäiriöt euroalueella koskevat myös Suomea, jolloin mahdollisen kriisin kustannukset voivat olla merkittäviä talouden kantokykyyn nähden. Valiokunta korostaa tässä yhteydessä myös tarvetta jatkaa työtä pankkisääntelyn ja -valvonnan edelleen kehittämisessä. 

Asian jatkokäsittely

Suuri valiokunta pitää tärkeänä, että eduskunta pidetään jatkossakin hyvin informoituna yhteisen varautumisjärjestelyn käyttöönoton aikataulusta ja valtiosopimuksen muuttamista koskevien kysymysten jatkovalmistelusta ja sille annetaan kaikki eduskunnan valtaoikeuksien kannalta oleelliset tiedot.  

Kuten perustuslakivaliokunta toteaa (PeVL 14/2019 vp) nyt esillä olevassa asiassa on kysymys kiinteästi EU:hun liittyvän sopimuksen kansallisesta käsittelystä ja valmistelusta. Edellä todettu merkitsee sitä, että perustuslain 96 ja 97 §:n tarkoittama sääntely valtioneuvoston ja eduskunnan välisessä suhteessa tulee sovellettavaksi, mikä vahvistaa yleisesti ottaen eduskunnan asemaa sopimuksen valmisteluprosessissa. Tämän lisäksi on huomioitava, ettäsekä Euroopan vakausmekanismista tehty sopimus että valtiosopimus vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä ovat merkitykseltään huomattavia velvoitteita sisältäviä valtiosopimuksia, joihin tehtävät muutokset kuuluvat perustuslain 94 §:n 1 momentin nojalla Suomessa eduskunnan toimivaltaan.