Valiokunnan käsittelyssä oleva valtioneuvoston selonteko on suunnitelma siitä, kuinka Suomi käyttäisi EU:n elpymispaketin kautta saatavissa olevan rahoituksen. Elpymisrahaston tarkoituksena on kanavoida rahoitusta jäsenmaille yhteensä 750 miljardia euroa. Tästä kokonaisuudesta 390 miljardia euroa on suoraa tukea (lahja), muilta osin kysymys on lainamuotoisesta tuesta. 

Elpymisrahaston varojen käytön edellytyksenä on se, että niillä edistetään Euroopan neuvoston kullekin jäsenvaltiolle antamia maakohtaisia suosituksia sekä vihreitä investointeja ja digitalisaatiota. Elpymisrahaston pääasiallinen tarkoitus ja vaikutus kytkeytyvätkin juuri usean vuoden aikajänteellä toteutettaviin talouden kasvua ja kestävyyttä tukeviin investointeihin. 

Eduskunta on suhtautunut elpymisrahastoon osin varauksellisestikin (SuVL 6/2020 vp — E 64/2020 vp, VaVL 2/2020 vp, TaVL 15/2020 vp, PeVL 16/2020 vp, PeVP 43/2020 vp ja SuVP 23/2020 vp). Aikaisempien valtioneuvoston kirjelmien käsittelyssä varauksellisuus kulminoitui ennen kaikkea ehdotetun rahoitusjärjestelyn myötä jäsenvaltioiden julkistalouksille kohdistuviin vastuisiin. Rahaston vaikutus julkistalouteen määrittyy lopulta sen perusteella, miten kestävän kasvun ohjelmalla onnistutaan aikaansaamaan investointeja ja talouskasvua. Suomen osallistuminen elpymisvälineeseen ja sitä kautta koko euroalueen talouskasvun edistämiseen ja luottamuksen palauttamiseen on välttämätöntä, jotta Eurooppa ja Suomi sen mukana selviävät pandemiasta.  

Elpymisväline koostuu useista rahoituselementeistä. Elpymisvälineen EU:n ohjelmien ja välineiden lisärahoitus pitää sisällään elementtejä, esimerkiksi Oikeudenmukaisen siirtymän rahoituksen (JTF), jonka kohdentamiseen liittyy oma kriteeristö. Elpymis- ja palautumistukiväline (RTF) on pääasiassa kohdennettavissa uusiin kohteisiin. 

Kokonaisvastuuta arvioitaessa on huomioitava, että sitä osuutta elpymisvälineestä, jolla rahoitetaan suoria avustuksia, voidaan pitää jäsenmaille varmasti toteutuvana vastuuna. Sitä vastoin se osuus, jolla rahoitetaan lainamuotoista tukea, on ehdollista vastuuta, joka toteutuu vain, jos lainamahdollisuutta hyödynnetään, mutta velkaa ei maksettaisi takaisin maksuohjelman mukaisesti. Vastuut kaikkinensa perustuvat siis siihen mekanismiin, että jäsenmaat sitoutuvat väliaikaisesti nykyistä korkeampaan EU-budjetin maksimitasoon, johon nojautuen komissio hankkii markkinoilta rahoitusta. Tällä tavoin muodostunut velka maksettaisiin takaisin vuosien 2027 ja 2058 välillä. Eduskunnan edellyttämän vastuiden tarkkarajaisuuden ehdon on katsottu täyttyvän sillä, että mahdollisen vuotuisen lisämaksun suuruus on rajattu 0,6 prosenttiin bruttokansantulosta vuosittain. Tässä yhteydessä on huomionarvoista, että laskennan pohjana on nimenomaan bruttokansantulo eikä -tuote. Bruttokansantulo (BKTL) eroaa bruttokansantuotteesta siten, että bruttokansantuloa laskettaessa huomioidaan mukaan myös ulkomailta saadut ja sinne maksetut ensitulot. Ulkomaille maksetut korot ovat Suomessa merkittävä menoerä, joten perinteisesti Suomen osalta bruttokansantulo on ollut pienempi kuin bruttokansantuote.  

Edellä sanottu kaikkinensa merkitsee, että Suomelle elpymisrahaston myötä tulevan kokonaisvastuun vuosittainen enimmäismäärä on korotettu maksuosuus lisättynä sopimuksen mukaisella, maksuosuuden kanssa yhtä suurella lisämaksuosuudella. 

Talousvaliokunta lausuu elpymisrahastosta vielä tarkemmin kansallisen maksuosuuden määräaikaista korottamista merkitsevän lainsäädännön (HE 260/2020 vp) käsittelyn yhteydessä keskittyen tässä valtioneuvoston selontekoa koskevassa lausunnossaan nimenomaisesti suunnitelmaan siitä, kuinka toteutuessaan rahaston kautta Suomelle kanavoitavat resurssit olisi tarkoituksenmukaisinta käyttää. Suomen bkt henkeä kohti on pysynyt 2008—2009 finanssikriisin jälkeen lähes paikallaan. Ohjelman kohteista erityisesti T&K-toiminnalla ja koulutusinvestoinneilla voidaan olettaa olevan erityisiä tuottavuutta ja siten talouden kasvupotentiaalia kasvattavia vaikutuksia. 

Koronakriisin alkuvaiheessa talouspolitiikassa jouduttiin reagoimaan nopeasti ennennäkemättömiin olosuhteisiin ja muuttamaan yhteiskunnan toimintatapoja, myös lainsäädännön keinoin. Käytännössä koko vuosi 2020 kului vaihtelevien ja eri tavoin aaltoilevien rajoitustoimien alla. Tällä hetkellä pidetään realistisena odotusta, että vaikka rajoitustoimet ja kuluttajakäyttäytymisen muutokset heijastuvat vielä pitkälle kuluvaan vuoteen, rokotusten myötä päästään palaamaan suurelta osin pandemiaa edeltäneisiin toimintatapoihin. Tämä mahdollistaa myös taloudellisen toimeliaisuuden ennallistumisen. Silti on todennäköistä, että jotkin muutokset yhteiskunnan toimintatavoissa muuttuvat pitkäaikaisesti. Tuleva kehitys on kaiken kaikkiaan epävarmalla pohjalla; jotta kestävä talouskasvu ja työllisyys voisivat vahvistua, nyt tehtävien politiikkatoimien pitää pystyä vastaamaan onnistuneesti talouden toimijoiden tarpeisiin sekä lyhyellä että pitkällä aikavälillä. 

Eduskunta on katsonut (SuVL 6/2020 vp), että kaikkien jäsenmaiden on perusteltua vastata tähän julkisia investointeja lisäämällä syvän tai pitkäkestoisen taloudellisen laman välttämiseksi. Pandemian terveydelliset ja taloudelliset vaikutukset ovat ilmenneet eri jäsenvaltioissa varsin eri tavoin, samanaikaisesti kun valtioiden kyky elvyttää talouttaan on vaihdellut kunkin rahoitusaseman mukaan. Suuri valiokunta on lausunnossaan todennut, että integroituneella sisämarkkina-alueella on välttämätöntä, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus harjoittaa elvyttävää finanssipolitiikkaa, koska jokaisen jäsenvaltion suhdannekehitys heijastuu myös muihin jäsenvaltioihin. Myös talousvaliokunta on nähnyt elvyttävän finanssipolitiikan tarpeen.  

Talousvaliokunta muistuttaa, että elpymisvälineen rahoitus perustuu rahoitusmarkkinoilta hankittuun lainaan. Näin ollen on tärkeää, että Suomi käyttää saatavissa olevan rahoituksen tavalla, joka edistää kestävää kasvua ja talouden uudistumista pitkällä aikavälillä ja mahdollisimman kustannustehokkaasti. Suunnitelman käsittelyn tässä vaiheessa varojen käyttöä ohjaavat linjaukset ja rajoitukset näyttävät tosin sillä tavoin yleisesti muotoilluilta, että on vaikea arvioida, ohjaavatko ne rahan käyttöä optimaalisesti. 

Ohjelman yksityiskohtaista arviointia vaikeuttaa, että useiden tavoitteiden osalta jää epäselväksi, minkälaisilla konkreettisilla toimenpiteillä ne pyritään saavuttamaan. Talousvaliokunta korostaa, että on välttämätöntä, että rahankäytön kustannustehokkuus ja vaikuttavuus ovat jatkuvan arvioinnin kohteena. Talousvaliokunta peräänkuuluttaa myös mittareita, joilla vaikuttavuutta voidaan seurata. On selvää, että selonteko on yleisluontoinen kuvaus ohjelman painopisteistä ja avainasemassa on EU:lle toimitettava elpymis- ja palautumissuunnitelma, jossa rahoituksen kohdentaminen tarkentuu. Talousvaliokunta toteaa, että vähäiset investoinnit ovat olleet viime vuosina Suomessa laajasti tunnistettu ongelma. Siksi yksityisten investointien edistäminen on tärkeä tavoite ja elpymisvälineen varoja on suunnattava siten, että investoinneille on kannusteita. Samoin julkista rahoitusta tarvitaan sellaisten edellytysten, kuten koulutuksen, luomiseen, jotka eivät markkinaehtoisesti toteudu. Talousvaliokunta katsoo, että julkisella rahoituksella saadaan erityisen hyvä vaikuttavuus silloin, kun sitä käytetään vivuttamaan yksityistä rahoitusta. Talousvaliokunta on huolissaan siitä, että tämänkaltaisen massiivisen rahoitusvälineen kohdentamisessa ehdotetut hankkeet ovat helposti pirstaloituneita, lyhytkestoisia ja projektiluontoisia, joiden työllisyysvaikutus on lyhytaikainen ja merkitys uuden kasvun luomisessa vähäinen. Painopisteen tulee olla pysyvästi uutta kasvua luovissa hankkeissa, jotka onnistuessaan työllistävät laajasti ja pysyvästi, ja ennen kaikkea osaamisen ja tuottavuuden kasvattamisessa. Tällaisiin hankkeisiin kuuluvat muun muassa teollisen mittakaavan hankkeet.  

Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että tällä hetkellä yksi Suomen kasvua keskeisesti rajoittava tekijä liittyy työvoiman saatavuuteen sekä määrällisesti että laadullisesti. Tässä katsannossa suunnitelman sisältämät elementit, jotka merkitsevät osaamisen vahvistamista, työvoiman saatavuuden lisäämistä ja jatkuvan oppimisen väylien kehittämistä, lisäävät Suomen valmiuksia päästä mukaan kestävän kasvun trendiin, kun viruspandemian väistyttyä taloudellinen toimeliaisuus vilkastuu. 

Talousvaliokunta korostaa, että elpymisvälineen rajallisten resurssien puitteissa ratkaisevaa on, miten hyvin elpymisvälinettä pystytään allokoimaan sellaiseen kilpailtuun kansainvälisesti korkealaatuiseen tutkimukseen sekä osaamiseen, joka tuottaa kansainvälisestikin uusia ratkaisuja ja siten liiketoimintamahdollisuuksia. Korkeakoulujen aloituspaikkojen lisääminen ja niiden resursointi on nopeasti osaamista kasvattava toimi, jolla on merkittäviä työllisyys- ja tuottavuushyötyjä. Talousvaliokunta katsoo, että on äärimmäisen tärkeää huolehtia, että niin tutkintoon johtavaa kuin jatkuvan oppimisen koulutusta on saatavilla tarveperusteisesti eri puolilla Suomea. On myös huolehdittava, että jatkuvan oppimisen väylät tehdään nopealla aikavälillä joustaviksi ja tehokkaiksi, jotta yritysten kasvu, mutta myös julkisten toimijoiden palvelut pystytään turvaamaan. 

Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että digitaalisen murroksen keskellä huolehditaan tietoliikenneyhteyksien kattavuudesta ja riittävästä nopeudesta. Etänä tapahtuvat toiminnot, kuten erilaiset palvelut, etädiagnostiikka ja -opetus, vaativat Suomessa todella toteutuakseen satsauksia laajakaista- ja muihin tietoliikenneyhteyksiin. Suomen kasvulle ja valmiuksille tulevaan on olennaista, että yhteyksiin panostetaan tällä välineellä. 

Talousvaliokunta katsoo, että elvytystoimet ovat tarkoituksenmukaisia nykyisessä matalien korkojen ympäristössä. Taantuman pitkittyminen ja mahdollinen syventyminen muissa EU-valtioissa vaikuttavat myös Suomen mahdollisuuksiin palata kasvu-uralle. Suomen talous on riippuvainen Euroopan elpymisestä. Tämän vuoksi on Suomen etu, että elpymisvälineen kautta tuetaan euroalueen talouksia. Merkittävä vaikutus Suomen taloudelle saattaakin muodostua toisten valtioiden elpymisen kautta. Viennin kasvun myötä kohoava bruttokansantuote vaimentaisi järjestelyn suhteellista vaikutusta julkisen velan kasvuun. 

Elpymisväline on olennaisen tärkeä väline Suomelle kasvun vauhdittamiseen, jos rahoitusta suunnataan viisaasti yritysten kasvua ja vientiä edistäviin investointeihin sekä tutkimushankkeisiin, joilla edistetään digitalisaatiota ja vähähiilistä taloutta. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että suunnitelman mukaisissa tukitoimissa sekä löydetään tarkoituksenmukaiset ja joustavat toimintamallit ns. veturiyritysten johtamille konsortioille tai vastaaville yhteistyön muodoille että samanaikaisesti luodaan tilaa myös pienille ja keskisuurille yrityksille itsenäisinä toimijoina; pienenkin toimijan tuoma lisäarvo ja vipuvaikutus voivat olla merkittäviä. Suomeen on muodostunut merkittävä kasvuyritysten alusta, joka on kansainvälisestikin vertaillen onnistunut keräämään merkittävästi rahoitusta. Talousvaliokunta korostaa myös selonteossakin vaaditun tutkimusinfrastruktuurien ja testausympäristöjen toimintamallin tärkeyttä, jossa toimintaympäristöt ovat tutkimustoimijoiden ja yritysten yhteiskäytössä.  

Kestävän kasvun ohjelmasta vähintään 50 prosenttia on tarkoitus kohdistaa vihreän siirtymän investointi- ja uudistuskokonaisuuksiin. Talousvaliokunta pitää tätä painotusta perusteltuna ja tärkeänä. Ilmastonmuutos ja luontokato aiheuttavat edetessään vakavia inhimillisiä ja taloudellisia riskejä. Samalla näiden haasteiden ratkaisuille on kansainvälisesti suuri ja kasvava kysyntä, ja Suomessa on merkittävää näiden alojen osaamista ja kehittämismahdollisuuksia. Tutkimusten mukaan vihreä elvytys tuottaa huomattavasti enemmän kokoaikaisia työpaikkoja kuin fossiilisiin polttoaineisiin perustuvat elvytyskeinot. On arvioitu, että uusiutuvan energian investoinnit (tuulivoima, aurinkovoima) voisivat seuraavien kymmenen vuoden aikana luoda maailmaan 52 miljoonaa uutta työpaikkaa samalla, kun fossiilisista polttoaineista luopuminen vähentäisi 27 miljoonaa työpaikkaa. Talousvaliokunta pitääkin välttämättömänä, että elpymisvälineen varat suunnataan vihreää kasvua luoville toimialoille sekä Suomessa että Euroopassa. Lisäksi hankkeiden positiivisia vaikutuksia luonnon monimuotoisuuteen ja luonnonvarojen kestävään käyttöön tulee vahvistaa. 

Talousvaliokunta viittaa aiempaan lausuntoonsa TaVL 15/2020 vp, jossa se toteaa, että Suomen kaltaisen pienen, avoimen ja vientiin tukeutuvan talouden etuna on koko EU:n elpyminen. Suomen on määrätietoisesti pyrittävä johtavaksi kestävän tulevaisuuden tekijäksi kehittämällä erityisesti energia- ja ympäristöteknologian systeemitason suunnittelu-, kehitys-, tutkimus- ja liiketoimintaosaamista. Teollisten investointien lisäksi on aktiivisesti pyrittävä houkuttelemaan myös kansainvälisten toimijoiden tutkimus-, kehitys- ja innovaatiotoimintaa Suomeen. 

Vihreän siirtymän osalta talousvaliokunta korostaa myös, että ohjelman toteutuksen on syytä olla johdonmukaista niin, että siltäkin osin kuin rahoitus ei suoraan kohdistu vihreään siirtymään, sen ei tule olla siirtymän kanssa ristiriidassa (ns. do no significant harm -periaate). Rahoituksen tulee olla myös linjassa Agenda 2030 -kestävän kehityksen tavoitteiden kanssa. Samalla talousvaliokunta huomauttaa, ettei vihreää siirtymää edistetä yksinomaan tai aina edes tehokkaimmin tällaisella rahoitusohjelmalla, vaan sääntely-ympäristön rooli investointien, tuotannon ja kulutuksen ohjaamisessa on keskeinen. 

Ohjelmaa arvioitaessa tulee pitää esillä myös se, että elpymispaketti merkitsee kuitenkin eräänlaista markkinahäiriötä verrattuna tilaan, jossa tätä yhteistä, viime kädessä jäsenvaltioiden veronkantokykyyn nojaavaa järjestelyä ei tehtäisi. Jokaisessa jäsenvaltiossa toteutettaneen samankaltaisia toimia kuin nyt käsittelyssä oleva valtioneuvoston selonteko kuvaa Suomessa tehtävän. Sen lisäksi Euroopan talousalueen kilpailijat Kiina ja Yhdysvallat elvyttävät omia talouksiaan massiivisilla tukiohjelmilla. Ohjelman painotuksissa ja strategisissa valinnoissa voi olla tarkoituksenmukaista huomioida erityisesti suomalaisten toimijoiden keskeisten kilpailijoiden toimintaympäristössä tapahtuvat muutokset.  

Talousvaliokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty osin vastakkaisiakin käsityksiä siitä, tulisiko Suomen ohjelman olla tarkasti valikoituihin kohteisiin keskittyvä vai laaja-alainen ja yleisluontoisempi. Kovin laajalle leviävät resurssit menettävät hankkeiden mahdolliset synergiahyödyt pirstaloitumisen myötä, mutta julkishallinto ei voi ryhtyä valitsemaan, mitkä teknologiat ja ratkaisut ovat voittajia myöhemmässä vapaassa kilpailussa markkinoilla. 

Tässä punninnassa on tuotu esille näkemys, että sellaiset yksityisen sektorin hankkeet, joihin olisi saatu rahoitus muitakin väyliä käyttäen, on markkinamekanismi tunnistanut liiketaloudellisesti todennäköisesti kannattaviksi. Tällaisten hankkeiden suhteen ei siten nouse esiin kysymystä siitä, mikä mahdollisuus julkisilla toimijoilla on tunnistaa menestyksekkäät avaukset.  

Talousvaliokunta toteaa, että suurimman vaikuttavuuden aikaansaamiseksi on joka tapauksessa tarjottava yhtäläiset kriteerit rahoituksen hakijoille. 

Epävarmuustekijöistä huolimatta talousvaliokunta pitää selvänä, että rahoitettavien hankkeiden ajoittumisen vuoksi instrumentti tulee toimimaan myötäsyklisesti. Talousvaliokunta on lausunnossaan TaVL 15/2020 vp muistuttanut, että määritelmän mukaan elvytyksessä on kysymys siitä, että julkisten hankkeiden avulla otetaan käyttöön voimavaroja, jotka muuten jäisivät taloustilanteen vuoksi käyttämättä. Julkisesti rahoitettu hanke, joka työllistää muuten työttömäksi jääviä työntekijöitä tai hyödyntää muuten toimettomina olevia tuotannontekijöitä, on yhteiskunnalle edullinen. Tässä katsannossa mitään muuta tuotantoa ei menetetä hankkeen vuoksi, koska elvytyksellä käyttöönotetut voimavarat olisivat ilman elvytystoimia jääneet toimetta; elvytys perustuu siihen, että taloudessa on määrätyllä hetkellä käyttämättömiä voimavaroja. Näin ollen elvytyshankkeet on toteutettava juuri silloin, kun työttömyyttä ja muuta voimavarojen vajaakäyttöä esiintyy: nyt ehdotetut elvytyspaketilla rahoitettavat hankkeet olisi toteutettava hyvin nopeasti, jotta ne osuisivat koronakriisiin vastasyklisesti. Valtioneuvoston selonteon kuvaaman aikataulun valossa toimien myötäsyklisyys näyttää väistämättömältä. 

Talousvaliokunta tähdentää, että tukien viipymisen myötä vahvistuvan myötäsyklisyyden liudentamiseksi ja hallinnollisen taakan minimoimiseksi täysin uusien kansallisten tuki-instrumenttien luomisen sijaan elpymispaketin kautta tulevaa rahoitusta voisi olla perusteltua ohjata olemassa oleviin instrumentteihin mahdollisesti laventamalla näiden soveltamisalaa ja monipuolistamalla keinovalikoimaa olemassa olevien välineiden puitteissa. Keinovalikoiman laajuuden vuoksi korostuu tarve tukien johdonmukaisuuden ja yhdensuuntaisuuden varmistamisesta. 

Talousvaliokunta katsoo, että elpymispaketin myötä jäsenvaltioille tulevat vastuut eivät vielä luo fiskaaliunionia, mutta lopputulos voi olla askel sen suuntaan. Elpymisväline on kuitenkin luonteeltaan kertaluontoinen kriisiajan väline. Vaikka nyt päätöksenteon kohteena on kertaluontoinen ja tilapäinen toimenpidekokonaisuus, on käsillä ennakkotapaus unionin merkittävän ja pitkäaikaisen velkaantumisen suhteen. 

Talousvaliokunta toteaa, että eduskunnan tahto elpymisvälineestä päätettäessä oli, että välineen tulee kohdentua niille alueille, joilla koronaviruksen aiheuttama taloudellinen ahdinko on ollut syvintä. Suomen talous on selvinnyt pandemiasta monia muita maita paremmin. Tämän vuoksi ja päätetyn mukaisesti Suomen saanto laskee, koska Suomen bruttokansantuotteen lasku on ennakoitua loivempi. Tämä merkitsee Suomelle nettohyötyä talouteen, vaikka elpymisvälineen saanto pienenee. Talousvaliokunta viittaa lausuntoonsa TaVL 15/2020 vp, jossa se toteaa, että tuen tulee kohdistua ensisijaisesti koronakriisistä aiheutuvien seurausten korjaamiseen ja kriisistä selviämiseen. Valiokunta muistuttaa, että elpymisvälineen kokonaiskuva selviää vasta silloin, kun komissio on ottanut kantaa kaikkien jäsenvaltioiden suunnitelmien hyväksyttävyyteen ja jäsenvaltiot ovat tahoillaan tehneet ratkaisunsa myös lainamahdollisuuden käyttämisestä. 

Huomionarvoista on, että ehdotettu elpymisrahasto on toteutettavissa, jos omien varojen päätöstä voidaan muuttaa (HE 260/2020 vp). Neuvottelut omien varojen kasvattamisesta ovat käynnistyneet jo vuonna 2017 (HE 260/2020 vp, yleisperustelut). Tässä katsannossa nyt käsittelyssä oleva covid-19-pandemian luoma tarve erityiselle rahastolle on vain yksi elementti siinä suuremmassa kokonaisuudessa, jossa Eurooppaa kehitetään ympäristöllisesti vastuullisempaan ja digitaalisuutta paremmin hyödyntävään suuntaan aiempaa suurempaan budjettiin nojautuen. 

Talousvaliokunta pitää selvitettynä, että Euroopan laajuinen elpymisväline on välttämätön väline pandemiasta toipuvalle Euroopalle. Se on välttämätön markkinoiden luottamuksen palauttamiseksi, vihreän kasvun ja digitalisaation kehityksen nopeuttamiseksi ja uuden kasvun luomiseksi. Elpymispaketti ei kuitenkaan poista julkistalouksien ongelmien juurisyitä eikä siten laajamittaisenkaan rahoituskriisin uhkaa pitkällä aikavälillä. Selkeä institutionaalinen viitekehys, jossa määritellään finanssipoliittisen vastuun ja vallan jako jäsenvaltioiden oman ja EU-tason kollektiivin välillä, on välttämätön edellytys, jos nyt ehdotettua kehityskulkua päätetään jatkaa. Vastuiden ja valtuuksien epäsymmetria voi luoda isännättömän rahan ongelman, heikentää jäsenvaltioiden kannustimia julkistalouksiensa kohentamiseen omin toimin ja näin ollen kasvattaa pitkän aikavälin rahoitus- ja makrovakausriskejä. Talousvaliokunta ottaa tarkemmin kantaa käsitellessään valtioneuvoston selontekoa EU-politiikasta (VNS 7/2020 vp).