Ehdotus

Direktiiviehdotuksen keskeisinä tavoitteina ovat päästökauppajärjestelmän kustannustehokkuuden, yleisen toimivuuden sekä läpinäkyvyyden parantaminen. Direktiivin muuttamisen yhtenä lähtökohtana on kevään 2007 Eurooppa-neuvoston asettamat tavoitteet päästöjen vähentämiseksi. Ehdotuksessa varaudutaan ensisijaisesti EU:n omaan 20 prosentin päästövähennyksen toimeenpanoon, mutta otetaan myös huomioon tarvittavat muutokset siinä tilanteessa, että solmitaan uusi kattava kansainvälinen sopimus päästövähennyksistä.

Komissio ehdottaa järjestelmän laajentamista ensisijaisesti uusien teollisuusalojen suuntaan. Sisällytettävät toimialat ovat petrokemian teollisuus, ammoniakin valmistus, alumiinin tuotanto näiden toimialojen hiilidioksidipäästöjen osalta. Lisäksi järjestelmään ehdotetaan typpioksiduulipäästöt (N2O) ja hiilidioksipäästöt typpi-, adipiini- sekä glyoksaalihapon valmistuksesta sekä alumiinituotannon PFC-päästöt.

Jäsenmaiden osuudet huutokaupattavasta päästöoikeusmäärästä määräytyvät sen mukaan, kuinka suuri niiden osuus on ollut vuoden 2005 kokonaispäästöistä. Huutokaupattavien päästöoikeuksien kokonaismäärästä siirretään sivuun 10 prosenttia ns. solidaarisuuserää varten. Tämä osa päästöoikeuksista jaetaan uudelleen jäsenmaille niiden BKT per capita -lukujen sekä kasvuennusteiden perusteella. Uudelleenjaon piirissä ovat pääsääntöisesti EU:n uudet jäsenmaat, mutta myös muutama korkean BKT-tason maa (Luxemburg, Belgia ja Ruotsi).

Energiaintensiivisen teollisuuden osalta ehdotus sisältää mahdollisuuden suurempaan ilmaisjakoon kuin muiden toimialojen osalta olisi mahdollista, mistä komissio päättää vuoteen 2010 mennessä. Komissio arvioi tilanteen vuonna 2011 ja ottaa tällöin huomioon, miten kansainvälinen ilmastopolitiikka on siihen mennessä kehittynyt. Komissio antaa tällöin tilanneraportin, johon sisältyy myös toimenpide-ehdotukset. Näihin sisältyvät tarkemmat säännöt hiilivuodolle alttiin energiaintensiivisen teollisuuden ilmaisjaon säännöistä sekä mahdollisesti muita tarvittavia toimia.

Komission käsityksen mukaan päästöoikeuksien jakaminen huutokaupalla on paras tapa varmistua järjestelmän tehokkuudesta. Komissio katsoo, että huutokauppa edistää järjestelmän yksinkertaisuutta ja läpinäkyvyyttä, välttää parhaiten epätarkoituksenmukaiset tulonjakovaikutukset, on linjassa saastuttaja maksaa -periaatteen kanssa sekä ottaa huomioon varhaiset toimet päästöjen vähentämiseksi. Tästä johtuen huutokaupan tulee komission käsityksen mukaan olla järjestelmän pääasiallinen jakomenetelmä. Koska täydelliseen huutokauppaan kautta linjan ei ole kuitenkaan mahdollista siirtyä tässä vaiheessa, määritellään toimialakohtaisesti huutokaupan osuus. Komission lähtökohtana on kuitenkin, että jo 2013 n. 2/3 päästöoikeuksista huutokaupataan.

Komission ehdotuksen mukaan päästöoikeuksien kokonaismäärän tulee olla linjassa EU:n yleisen 20 prosentin vähennystavoitteen kanssa. Komission ehdotus tarkoittaa, että direktiivissä määritellään päästövähennyksille lineaarinen polku lähtemällä liikkeelle jakson 2008—2012 keskipisteestä. Määränpäänä on vuosi 2020, johon liittyvä päästömäärä on yhteensä 1 720 miljoonaa tonnia CO2-ekv. Verrattuna vuoden 2005 päästöihin kyseessä on 21 prosentin vähennys vuoteen 2020 mennessä. Laskelmat perustuvat kuitenkin nykyiseen soveltamisalaan eli muuttuvat jossain määrin kun soveltamisalaa laajennetaan.

Joustomekanismien hyödyntämisen osalta komission ehdotus perustuu siihen, että Kioton pöytäkirjan mukaisten joustomekanismien JI:n ja CDM:n (yhteistoteutus ja puhtaan kehityksen mekanismi) hyödyntäminen päästökauppajärjestelmän puitteissa riippuu kansainvälisen ilmastosopimuksen synnystä. Lähtökohtaisesti mekanismien hyödyntämistä rajoitetaan selvästi, jos kansainvälistä sopimusta ei saada aikaan. Komissio näkee riskin, että mekanismien hyödyntämisen suhteellisen suuri volyymi alentaisi päästöoikeuksien hintaa liikaa sekä vähentäisi kiinnostusta päästöjen vähentämiseen yhteisön alueella.

Toisella päästökauppakaudella 2008—2012 JI ja CDM tarjoavat päästökaupan toiminnanharjoittajille mahdollisuuden kustannustehokkaaseen ja joustavaan päästövähennyksien toimeenpanoon hyödyntämällä päästövähennyshankkeilla hankittuja päästövähennysyksiköitä. Mekanismien hyödyntäminen 2012 jälkeen perustuisi edellisen kauden (2008—2012) ylijäämään eli siihen osuuteen, joka on jäänyt silloin käyttämättä. Mekanismien käyttömahdollisuus koskisi ensisijaisesti kauden 2008—2012 käynnistettyjä hankkeita, kuitenkin niin, että vähennysyksiköt voisivat olla peräisin sekä jaksolta 2008—2012 että sen jälkeiseltä ajalta. Päästövähennyksiä vuoden 2012 jälkeen perustetuista uusista hankkeista voitaisiin kuitenkin hyväksyä vähiten kehittyneiden maiden osalta.

Mekanismit nähdään kannustimena lähinnä kehittyville maille osallistua ja sitoutua kansainväliseen ilmastopolitiikkaan. Kun kansainvälinen ilmastosopimus saadaan aikaan, mekanis-mien hyödyntämismahdollisuudet kasvavat. Tällöin toiminnanharjoittajat voisivat hyödyntää sellaisista maista peräisin olevia CERejä ja ERUja (päästövähennyksiä), jotka ovat hyväksyneet kansainvälisen sopimuksen. Mekanis-mien hyödyntämismahdollisuus kasvaisi 50 prosentilla uuden kansainvälisen sopimuksen aiheuttamasta lisävähennystarpeesta riippumatta sopimuksen kattavuudesta ja sisällöstä.

Lisäksi ehdotus sisältää säännöksiä kytkennästä kolmansien maiden järjestelmien kanssa sekä päästöjen tarkkailusta ja raportoinnista.

Valtioneuvoston kanta

Ensimmäisen kauden (2005—2007) aikana päästökauppajärjestelmä ei kaikilta osin ole toiminut toivotulla tavalla. Näiden kokemusten pohjalta on syytä tarkastella tarvittavia muutoksia direktiiviin. Vaikka päästöoikeuksia myönnettiin ensimmäisellä jaksolla liikaa, järjestelmä yleisesti ottaen oli toimintakykyinen. Valtioneuvosto pitää direktiivimuutoksen lähtökohtana, että järjestelmän tehokkuutta ja läpinäkyvyyttä on edelleen parannettava vuoden 2012 jälkeistä aikaa ajatellen.

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti siihen, että päästöoikeuksien kokonaismäärä ja niiden vähentäminen kohti vuoden 2020 vähennystavoitetta määritellään direktiivissä. Tällä tavalla luodaan ennustettavuutta ja selkeyttä järjestelmän tavoitteiden osalta.

Pääasiallisen jakomenetelmän muuttaminen huutokaupaksi on yleisesti ja myös Suomen kannalta erittäin keskeinen muutos päästökauppajärjestelmään. Komission ehdotuksen mukaan jäsenmaiden huutokaupattava osuus perustuu vuoden 2005 päästötietoihin. Tämä on Suomen kannalta erittäin ongelmallinen lähestymistapa, koska Suomen päästökauppasektorin päästöt olivat pohjoismaisten sähkömarkkinoiden hyvän vesivoimatilanteen ja metsäteollisuuden pitkän seisokin vuoksi poikkeuksellisen alhaiset. Laskentaperusteena ei tulisi käyttää yksittäisen vuoden tietoja, vaan vähintään kahden vuoden keskiarvoa. Komission ehdotukseen sisältyy maininta, että komissio olisi valmis käyttämään myös vuoden 2006 päästötietoja vertailussa, heti kun tiedot ovat saatavilla.

Järjestelmän menettelytapojen harmonisointi on sinänsä myönteistä. Valtioneuvosto on kuitenkin korostanut toimialakohtaisen lähestymistavan merkitystä. Erityinen huoli on kansainvälisessä kilpailussa toimivan energiaintensiivisen teollisuuden asema, joka tulisi ottaa huomioon päätettäessä päästöoikeuksien jakomenetelmistä. Komission ehdotus sisältääkin menettelyn, jonka mukaan ns. hiilivuodolle alttiit teollisuudenalat voivat tarvittaessa saada ilmaisia päästöoikeuksia. Jatkoneuvotteluissa tulee varmistua siitä, että Suomen ja hiilivuotokysymyksen kannalta keskeiset toimialat riittävän selkeällä tavalla sisältyvät päästöoikeuksien jaossa erityiskohtelua tarvitsevan teollisuuden määrittelyyn. Lisäksi tulisi pyrkiä siihen, että tästä asiasta saadaan selvyys mahdollisimman varhaisessa vaiheessa. Uusi maailmanlaajuinen sopimus päästöjen vähentämisestä vuoden 2012 jälkeen sekä sopimuksen kattavuus ja sisältö ovat myös kilpailukyky- ja hiilivuotonäkökulmasta ensiarvoisen tärkeitä. Suomen kannalta on ongelmallista, että sähkön tuotantotapoja ei eritellä ehdotuksessa. Näin ollen lauhdetuotantoa ja yhteistuotantosähköä kohdeltaisiin ehdotuksen mukaan samalla tavalla. Suomessa yleisesti käytössä olevaa sähkön ja lämmön yhteistuotantoa tai kaukolämmön tuotantoa ei oteta direktiiviehdotuksessa juurikaan huomioon. Suomen kannalta erityisesti teollisuuden sähkön ja lämmön yhteistuotanto, joka tapahtuu kiinteässä yhteydessä teollisuuslaitoksiin ja niiden tarpeiden mukaan, tulisi myös sähköntuotannon osalta nähdä osana teollista toimintaa. Kaukolämmityksen ja sen yhteydessä tuotetun sähkön osalta Suomen kannan valmistelu edellyttää tarkempaa analyysiä komission energia- ja ilmastopaketin ja sen toimeenpanon vaikutuksista.

Valtioneuvosto ei tue sitä, että direktiiviin lisätään sääntöjä huutokauppatulojen korvamerkinnästä. Pakollinen korvamerkintä olisi ristiriidassa Suomessa sovellettavien budjettiperiaatteiden ja perustuslain 83 ja 84 §:n kanssa, koska Suomessa lähdetään siitä, että tulot ovat lähtökohtaisesti yleiskatteellisia ja näin ollen pakollinen korvamerkintä kaventaisi eduskunnan budjettivaltaa. Asiasta muodostetaan yksityiskohtaisempi kanta perusteluineen valmistelun edetessä. Eduskuntaa informoidaan valmistelun aikana. Valtioneuvosto katsoo myös, että huutokaupattavien päästöoikeuksien uudelleenjako jäsenmaiden välillä on ongelmallinen lähestymistapa. Jäsenmaiden välistä solidaarisuutta tulee edistää sitä varten luotujen mekanismien avulla eikä päästökauppajärjestelmän kautta.

Valtioneuvosto korostaa myös joustomekanismien asemaa päästökaupan yhteydessä. Niiden käytölle asetettavilla rajoituksilla on keskeinen vaikutus päästöoikeuksien hintatasoon. Rajoitusten käyttö ja tasot vaativat siksi huolellista arviointia. Mekanismien käyttömahdollisuudessa tulisi säilyttää liikkumavara uuden kansainvälisen ilmastosopimuksen kattavuuden ja sisällön huomioimiseksi. Mekanismipolitiikan jatkuvuus tulisi turvata myös siinä tilanteessa, ettei ole vielä syntynyt uutta kansainvälistä ilmastosopimusta. Ehdotuksen käsittelyä vaikeuttaa se, että päästökauppajärjestelmän eräät elementit siirretään myöhemmin päätettäväksi komitologiamenettelyssä. Suomen näkemyksen mukaan periaatteellisesti tärkeistä asioista ei tule päättää komitologiassa.