Perustelut

Yleistä

Esitysten taustalla ovat selvitykset siitä, miten työeläkevarojen sijoitustoimintaa voitaisiin kehittää ja saada sijoituksista nykyistä parempi tuotto. Sen avulla voitaisiin osaltaan hillitä työeläkemaksujen nousupainetta.

Eläketurvakeskuksen arvion mukaan TyEL-eläkemeno kohoaa vuoteen 2075 mennessä noin 32 prosenttiin vastaavasta palkkasummasta, kun se nykyisin on hieman alle 20 prosenttia palkkasummasta.Työeläkemaksun arvioidaan nykyisen sääntelyn puitteissa nousevan vuoteen 2035 mennessä noin 27,5 prosenttiin palkoista ja vakioituvan sille tasolle.

Historiallisesti tarkastellen osakesijoittaminen on pitkällä aikavälillä tuottanut paremmin kuin pienempiriskiset sijoituskohteet. Nyt ehdotettu sääntely antaisi nykyistä paremmat mahdollisuudet osakesijoittamisen lisäämiseen ja riskin hajauttamiseen. Tuotto-odotusten kasvattaminen lisäisi taloudellista riskiä, minkä vuoksi esityksissä ehdotetaan tehtäväksi yhtiöiden riskinkantokykykyä lisääviä muutoksia sekä uudistettavaksi yhtiöiden päättävien elinten vastuita ja viranomaisvalvontaa koskevaa sääntelyä. Yhtiöiden hallintoa koskevassa sääntelyssä otettaisiin soveltuvin osin huomioon osakeyhtiölain uudistamisesta aiheutuneet muutokset. Eläkemenojen huipputason arvioidaan sijoittuvan vuosille 2020—2030. Tähän varauduttaisiin kohdistamalla eläkevastuun täydennyskertoimen määrittelemät rahastoitujen vanhuuseläkkeiden korotukset yksinomaan 55 vuotta täyttäneille.

Talousvaliokunta pitää esitysten yleisiä tavoitteita ja peruslinjauksia kannatettavina. Erityisesti valiokunta nostaa esille kate- ja vakavaraisuussääntelyn yhdenmukaistamisen eri yhteisömuotojen välillä sekä riskiarviointien perustamisen todelliseen riskiin. Valiokunta on tarkastellut esityksiä toimialansa puitteissa kiinnittäen erityistä huomiota elinkeinotoiminnan yleisten edellytysten kannalta keskeiseen sääntelyyn.

Taloudellinen merkittävyys ja sijoitustoiminta

Lakisääteisissä järjestelmissä olevat työeläkevarat vastasivat vuoden 2005 lopussa noin kahta kolmasosaa Suomen bruttokansantuotteesta. Kaikkien työeläkerahastojen sijoituskanta oli kuluvan vuoden toisen neljänneksen lopussa 104,6 miljardia euroa. Rahastojen kasvu on ollut merkittävää, sillä vuonna 2000 sijoitusten kokonaisarvo oli 66 miljardia euroa. Sijoitukset jakautuvat yhteisötyypeittäin siten, että työeläkevakuutusyhtiöiden osuus on 63,4 prosenttia, erityistyöeläkevakuutusyhteisöjen 0,8 prosenttia, eläkesäätiöiden ja -kassojen yhteensä 7,1 prosenttia sekä julkisalojen työeläkevakuuttajien osuus 28,7 prosenttia. Kyseessä on merkittävä omaisuusmassa, johon liittyvällä sijoitustoiminnalla on huomattavaa kansantaloudellista merkitystä.

Työeläkelaitosten sijoitustoiminnan painopisteet ovat muuttuneet paljon viimeisen 25 vuoden aikana. 1980-luvulla pääosa sijoituksista tehtiin matalariskisiin takaisinlainoihin. 1990-luvulla painopiste siirtyi valtion joukkovelkakirjalainoihin, ja vuonna 1997 voimaan tulleen lainuudistuksen jälkeen lähtivät kasvuun sekä osakesijoitukset että sijoitukset euroalueen joukkovelkakirjalainoihin. Tällä hetkellä noin 53 prosenttia sijoituksista on korkosijoituksia, noin 37 prosenttia osakesijoituksia ja loppuosa kiinteistösijoituksia. Työeläkevarojen keskimääräinen vuotuinen reaalituotto on vuosina 1997—2005 ollut noin 5,5 prosenttia.

Arviona on, että osakkeiden osuus kokonaissijoituksista kasvaisi nyt ehdotettujen uudistusten myötä nykyisestä keskimääräisestä 25 prosentista 35 prosenttiin viiden vuoden siirtymäajan kuluessa. Tämän lasketaan lisäävän sijoitusten tuotto-odotusta noin prosenttiyksiköllä. Työeläkemaksun korotuspaine alenisi pitkällä aikavälillä 1—1,5 prosenttiyksikköä kutakin saavutettavaa keskimääräisen sijoitustuoton puolen prosenttiyksikön kasvua kohti.

Työeläkelaitosten Suomeen tekemien sijoitusten määrä on laskenut huomattavasti viimeisen kymmenen vuoden aikana. Kun ennen vuoden 1997 lainuudistusta sijoitukset olivat, silloisesta lainsäädännöstä johtuen, lähes 100-prosenttisesti kotimaisia, oli vastaava luku kesäkuussa 2006 noin 30 prosenttia eli arvoltaan noin 31 miljardia euroa. Muun euroalueen osuus on noin 40 prosenttia ja euroalueen ulkopuolisten maiden osuus loput 30 prosenttia. Viimeksimainittu osuus on ollut voimakkaimmassa nousussa. Sijoituksia on tehty erityisesti Isoon-Britanniaan, Ruotsiin ja Sveitsiin.

Kotimaisten sijoitusten kehitystä kuvaa vertailu vuoden 2000 tilanteeseen, jolloin Suomeen suuntautuneet sijoitukset kattoivat 60 prosenttia kokonaissijoituksista ja olivat arvoltaan noin 40 miljardia euroa. Esitysten taustaselvitysten yhtenä lähtökohtana olikin selvittää, voitaisiinko työeläkelaitosten sijoituksia lisätä Suomeen ja näin edistää kotimaisen tuotannon ja työllisyyden kehitystä. Tältä osin esitykset eivät sisällä mitään konkreettisia uusia ehdotuksia. Esitysten lähtökohtana on, että sijoitukset tulee tehdä sinne, missä tuotto-odotus on suurin. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on esitetty arvio, että kotimaisten sijoitusten osuus tulisi jatkossa olemaan noin 40 prosenttia kokonaissijoituksista.

Talousvaliokunta katsoo, että esitysten sijoitustoimintaa koskevat uudet päälinjaukset ovat perusteltuja, vaikkakin on todettava, että nykyinen sääntely on toiminut hyvin ja kestänyt myös lamakauden paineet. Arviot tulevista eläkekustannuksista ja niistä johtuvasta työeläkemaksujen nousupaineesta kuitenkin osoittavat, ettei voimassa oleva sääntely kykene riittävällä tavalla vastaamaan eläkemenoista kansantaloudelle koituviin lisäkustannuksiin. Pitkällä aikavälillä osakkeet ovat keskimääräisesti tuottaneet paremmin kuin pienempiriskiset sijoituskohteet. Nyt ehdotettu sääntely antaisi nykyistä paremmat mahdollisuudet tuoton kasvattamiseen ja riskin hajauttamiseen. Kate- ja vakavaraisuussääntelyn sekä yhtiöiden hallintoon ja viranomaisvalvontaan liittyvien säännösten uudistaminen puolestaan tehostaisi riskinhallintaa.

Vaikka eläkejärjestelmämme on osin ennalta rahastoiva, katetaan noin kolme neljäsosaa työeläkemenoista jakojärjestelmällä vuosittain kerättävin palkkaperusteisin maksuin. Valiokunta painottaakin, että Suomen työllisyyskehitys ja kotimainen ansiotyöpanos ovat työeläkejärjestelmämme tulevaisuuden kannalta ensiarvoisen tärkeitä. Pelkkä sijoitustoiminnan edistäminen ei kykene vastaisuudessakaan kattamaan kuin vain murto-osan tulevasta tarpeesta. Nyt esillä olevat lakiehdotukset eivät suoraan tue tai edistä sijoitustoiminnan kohdistamista kotimaisiin kohteisiin. Esitykset eivät myöskään anna selkeitä perusteita olettaa, että kotimaisen sijoittamisen osuus kasvaisi edellä arvioidulla tavalla. Valiokunta pitää valittua lähtökohtaa kuitenkin perusteltuna. Yhtiöillä tulee olla mahdollisuus tehdä sijoitukset riskinhallintaa koskevien sääntöjen rajoissa tarkoituksenmukaisimmalla tavalla parhaimman tuoton mahdollistamiseksi.

Tämä sinänsä perusteltu riski-tuotto-optimointiin perustuva lähtökohta ei valiokunnan näkemyksen mukaan kuitenkaan poista mahdollisuutta selvittää, voitaisiinko muun lainsäädännön kautta lisätä kannustimia, joiden avulla kotimaista sijoittamista olisi mahdollista jossain määrin edistää. Tällaisena riskiä tasaavana vaihtoehtona saattaisi esimerkiksi olla Finnveran antama takaus eläkevakuutuslaitokselta saatavalle lainalle. Mahdollisten uusien tukijärjestelmien tulisi olla kilpailuneutraaleja ja ottaa huomioon yhteisölainsäädännön asettamat rajoitukset. Mahdollisia kannustimia harkittaessa tulee myös ottaa huomioon, ettei työeläkejärjestelmän läpinäkyvyys ja kokonaisriskinhallinta vaarannu.

Talousvaliokunta kiinnittää myös huomiota eläkevarojen sijoituskohteisiin. Tällä hetkellä oletuksena on, että vakuutuslaitokset ohjaavat tältä osin sijoitustoimintaa yhteisöjen sisäisten eettisten sääntöjen kautta. Talousvaliokunta katsoo, että viranomaisten tulee valvontatyössään kiinnittää huomiota myös tähän seikkaan. Sijoitustoiminta on osa valtion lakisääteisen tehtävän hoitamista, joka tulee tehdä eettisesti kestävällä tavalla.

Yhtiöoikeudellinen sääntely

Työeläkevakuutusyhtiöitä koskevissa esityksissä on osin otettu huomioon uudessa osakeyhtiölaissa (624/2006) omaksutut periaatteet. Hallituksen vastuu kasvaisi, ja sen suhde hallintoneuvostoon selkiytyisi. Hallintoneuvoston sijasta vain hallitus voisi jatkossa nimittää ja erottaa toimitusjohtajan. Edelleen ehdotetaan, että oikeus käyttää asiamiestä yhtiökokouksessa vakiinnutettaisiin. Esityksessä (HE 76/2006 vp) todetaan, että työeläkevakuutusyhtiöt muistuttaisivat osin hallintoelinten toimivaltamuutosten ja uuden rakenteen vuoksi nykyistä enemmän tavallista liiketoimintaa harjoittavia yhtiöitä ja niiden menettelytapoja. Muutoksen uskotaan osaltaan tehostavan yhtiöiden toimintaa ja niiden välistä kilpailua, jonka ilmentymänä tulee olla taloudellinen tulos ja toiminnan tehokkuus asiakaskunnan hyväksi.

Talousvaliokunta pitää edellä todettua lähtökohtaa perusteltuna. Valiokunnan asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että muutoksien olisi tältä osin tullut laajemminkin olla osakeyhtiöiden tavanomaisen käytännön mukaisia. Erityisesti on kiinnitetty huomiota esityksen 9 a ja 9 d §:ssä ehdotettuihin kiintiöihin sekä 12 §:ssä ehdotettuihin johdon erityisiin kelpoisuusvaatimuksiin.

Talousvaliokunta kiinnittää erityistä huomiota 12 §:n 3 momentin sääntelyyn. Voimassaolevan lain sanamuoto sallii puolelle hallituksen ja hallintoneuvoston jäsenistä toimimisen jonkin toisen vakuutusyhtiön tai esimerkiksi luottolaitoksen palveluksessa. Nyt kelpoisuusehtoja ehdotetaan tiukennattavaksi siten, että hallintoneuvoston ja hallituksen puheenjohtajan sekä kahden kolmasosan muista jäsenistä tulee olla henkilöitä, jotka eivät olisi saman tai toisen vakuutusyhtiön, luotto- tai rahoituslaitoksen taikka rahastoyhtiön palveluksessa tai luottamustehtävissä.

Muutosehdotusta perustellaan toteamalla, ettei työeläkevakuutusyhtiöillä saa olla muita toiminnan tavoitteita kuin lakisääteisen työeläkejärjestelmän hoitaminen. Voimassaolevan sääntelyn ei enää katsota olevan riittävä estämään roolisekannuksen syntymistä.

Valiokunta toteaa, ettei sen tietoon ole tullut väärinkäytöksiä tai muitakaan nykyisen sääntelyn aiheuttamia haittoja. Nykyisen sääntelyn on myös todettu täyttävän EY:n liittymissopimuksen niin sanotun TEL-poikkeuksen edellytykset. Valiokunnan huomiota on sen sijaan kiinnitetty esityksen mahdollisiin haittoihin. Sen on katsottu olevan omiaan vähentämään pienten työeläkevakuutusyhtiöiden kilpailumahdollisuuksia. Säännösten on katsottu merkitsevän, ettei työeläkevakuutusyhtiöillä ole enää mahdollisuuksia toimia yhtiöryhmissä, kuten alun perin työeläkevakuutusjärjestelmän synnyn yhteydessä oli tarkoitus asiakaspalvelun ja kustannustehokkuuden varmistamiseksi. Samoin ehdotetun sääntelyn on sanottu vaikeuttavan pätevien ja alueelliset olosuhteet tuntevien jäsenten saamista pienten, alueellisten eläkelaitosten hallintoelimiin. Onkin esitetty, että mikäli 12 §:n 3 momentti jää ehdotettuun muotoon, muutettaisiin esityksen 38 §:n 2 momenttia siten, että Vakuutusvalvontavirastolla olisi oikeus myöntää poikkeus myös 12 §:n 3 momentin säännöksestä painavasta syystä yhtiön pienen koon ja vähäisen markkinaosuuden takia.

Valiokunta kiinnittää edellä todettuihin näkemyksiin vakavaa huomiota ja katsoo, että ehdotettu 12 §:n 3 momentin sääntely saattaa merkittävästi haitata erityisesti pienten yhtiöiden toimintaa sekä asettaa yhteisömuodoltaan erilaiset laitokset aiheetta erilaiseen asemaan ja aiheuttaa näin haittaa markkinoiden toimivuudelle. Talousvaliokunta ei pidä hallituksen esityksessä (HE 76/2006 vp) mainittuja perusteluja riittävinä, vaan katsoo, että säännösmuutoksen tarvetta tulisi vielä selvittää. Mikäli lisäselvityksen perusteella kuitenkin päädytään ehdotettuun sääntelyyn, valiokunta esittää harkittavaksi, että 38 §:n 2 momenttia muutettaisiin edellä todetulla tavalla.

Eläkejärjestelmä ja kilpailupolitiikka

Suomalainen työeläkejärjestelmä perustuu hajautettuun järjestelyyn, jossa toimijoina ovat sekä vakuutusyhtiöt että eläkesäätiöt ja -kassat. Talousvaliokunta yhtyy esitysten lähtökohtaan, jonka mukaisesti tämä perusrakennelma tulee säilyttää ja antaa näin vakuutuksenottajille erilaisia vaihtoehtoja vakuutusturvan hoitamiseen. Myös edellä mainittu TEL-poikkeus edellyttää, että Suomen tulee ylläpitää hajautettua ja kilpailulle altista työeläkejärjestelmää.

Kuten esityksen (HE 76/2006 vp) perusteluissa todetaan, on Kilpailuvirasto kiinnittänyt huomiota työeläkelaitosten välisen kilpailun puutteeseen. Kilpailun puutteita on katsottu esiintyvän muun muassa vakuutusten siirroissa, laskutusperusteiden määrittelyssä sekä laskuperustekoron asettamisessa. Sosiaali- ja terveysministeriössä onkin vireillä perusteellinen selvitystyö eläkelaitosten kilpailuasetelman selkiyttämiseksi. Työ on tarkoitus saada päätökseen kuluvan vuoden aikana.

Talousvaliokunta pitää selvitystä erittäin tarpeellisena. Kilpailuoikeutta ei tulisi nähdä lakisääteisen järjestelmän uhkana vaan yhtenä olennaisena osana kustannustehokasta ja toimivaa järjestelmää. Kansallinen työeläkejärjestelmämme on kansainvälisesti poikkeuksellinen ja kilpailuoikeudellisesti haasteellinen. Onkin tarpeen sekä selkiyttää kilpailuoikeudellista kokonaisviitekehystä että tarkastella kriittisesti eläkejärjestelmän rakennetta, jotta mahdolliset kilpailuoikeudelliset markkinapuutteet voitaisiin yksilöidä ja poistaa.

Edellä on jo tuotu esille tiettyjä kilpailutilanteeseen mahdollisesti vaikuttavia epäkohtia ehdotetusta sääntelystä. Valiokunnan huomiota on lisäksi kiinnitetty tilanteeseen, jossa työnantajakohtaisia vakuutuskantoja haluttaisiin siirtää keskinäisestä eläkevakuutusyhtiöstä eläkesäätiöön tai eläkekassaan. Saadun tiedon mukaan tämä ei olisi mahdollista ilman lakiin otettavaa nimenomaista säännöstä. Valiokunta katsoo, että ehdotetun sääntelyn vaikutukset tämänkaltaisiin tilanteisiin tulee selvittää ja tehdä tarvittavat säännösmuutokset siten, että vakuutuksenottajalla on todellinen mahdollisuus valita haluamansa vakuutuslaitos.

Valvonta

Uudistukset muuttavat osin merkittävästi nykyistä riskinhallintajärjestelmää. Nykyisten yhtiökohtaisten puskurien lisäksi luotaisiin koko eläkejärjestelmän yhteinen osaketuottosidonnainen puskuri, jolla osaltaan tasattaisiin sijoitusmarkkinoiden heilahteluista aiheutuvaa riskiä. Asiantuntijakuulemisessa on tuotu esille, että uusi puskuri lisää osaltaan työeläkejärjestelmän mutkikkuutta ja saattaa heikentää järjestelmän läpinäkyvyyttä. Tähänkin viitaten talousvaliokunta painottaa uuden järjestelmän valvonnan merkitystä. Vakuutusvalvontavirastolle tulee taata resurssit sekä kokonaisjärjestelmän valvontaan että opastukseen, jota uusien sääntöjen käyttöönotto tulee edellyttämään yhtenäisen linjan saavuttamiseksi. Järjestelmän huomattava taloudellinen arvo huomioon ottaen on erittäin tärkeää, että vakuutusvalvonnan riittävät resurssit turvataan.

Esityksessä (HE 78/2006 vp) ehdotetaan muutettavaksi Vakuutusvalvontavirastosta annetun lain 3 §:ää, joka koskee viraston tehtäviä. Talousvaliokunta esittää, että viraston tehtäväksi asetettaisiin, Rahoitustarkastusta vastaavalla tavalla, vakuutuspalvelujen saatavuuden ja hinnoittelun seuranta sekä arviointi. Tämä antaisi osaltaan tarpeellista taustatietoa vakuutusmarkkinoiden kehittymisestä.