VALTIONEUVOSTON KIRJELMÄ
Ehdotus
Seuraavassa kuvataan ehdotuksen keskeisiä muutosehdotuksia. Tärkeimmät muutosehdotukset edistävät kasvaneen ilmastokunnianhimon saavuttamista EU:ssa. Ehdotuksessa tarkastellaan pääasiassa kolmea ajanjaksoa: vuosia 2021—2025, vuosia 2026—2030 sekä vuoden 2031 jälkeistä aikaa.
Soveltamisala
Ensimmäisellä kaudella 2021—2025 soveltamisalaan ei tule muutoksia, vaan sovelletaan voimassaolevaa LULUCF-asetusta.
Toisella kaudella 2026—2030 soveltamisala on raportoidut päästöt ja poistumat kasvihuonekaasuinventaarion hallintomalliasetuksen mukaan ja YK:n ilmastonmuutosta koskevan puitesopimuksen (ilmastopuitesopimus) määrämuotoisten taulukoiden (Common Reporting Format) raportointiluokkien mukaan.
Vuoden 2031 jälkeen maatalouden muut kuin hiilidioksidipäästöt lasketaan yhdessä maankäyttösektorin kanssa ns. AFOLU-järjestelmässä, jonka laskentasäännöt ovat yhdenmukaiset ilmastopuitesopimuksen raportoinnin kanssa.
Velvoitteet ja tavoitteet
Velvoite kaudella 2021—2025
Kuten voimassa olevassa LULUCF-asetuksessa, kaudella 2021—2025 jäsenvaltiot on velvoitettu vastaamaan siitä, että kasvihuonekaasupäästöt eivät ylitä poistumia. Laskenta suoritetaan voimassa olevan LULUCF-asetuksen tilinpitoluokissa kokonaispäästöjen ja kokonaispoistumien summana. Tämä velvoite koskee vain asetusehdotuksen ensimmäistä kautta, vuosia 2021—2025.
Jäsenvaltiokohtaiset tavoitteet kaudella 2026—2030
Toiselle kaudelle asetetaan EU:n yhteinen tavoite sektorin kasvihuonekaasujen nettopoistumalle vuodelle 2030. Sen suuruus olisi -310 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia. Tällä muutokselle EU luopuu niin kutsutun no-debit säännön käytöstä ja lisäksi maankäyttösektorille asetetaan nettonielutavoite.
Tavoite koostuu kahdesta osasta: EU:n vuosien 2016—2018 nettopoistuman keskiarvosta (-268 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia) ja määrästä (42 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia), joka tarvitaan -310 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin saavuttamiseksi.
Tämä -310 miljoonan hiilidioksidiekvivalenttitonnin kokonaistavoite jaetaan jäsenvaltioiden kesken. Jäsenvaltiokohtaiset osuudet on määritelty laskemalla kunkin maan keskiarvo nettopoistumista tai –päästöistä vuosilta 2016—2018 sekä jyvittämällä 42 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia jäsenvaltioille valtion hoidetun maan pinta-alan suhteessa koko EU:n hoidetun maan pinta-alaan. Suomen osuus olisi -17,8 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia.
Lisäksi komissio esittää Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2018/1999, annettu 11 päivänä joulukuuta 2018, energiaunionin ja ilmastotoimien hallinnosta, Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusten (EY) N:o 663/2009 ja (EY) N:o 715/2009, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 94/22/EY, 98/70/EY, 2009/31/EY, 2009/73/EY, 2010/31/EU, 2012/27/EU ja 2013/30/EU, neuvoston direktiivien 2009/119/EY ja (EU) 2015/652 muuttamisesta sekä Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 525/2013 kumoamisesta (jäljempänä hallintomalliasetus) muuttamista. Muutosehdotuksen perusteella komissio antaa vuonna 2025 täytäntöönpanoasetuksen, jossa määritetään kehityspolku vuosien 2026—2029 jäsenvaltiokohtaisille tavoitteille niin että vuonna 2030 päästään asetusehdotuksessa olevaan tavoitteeseen. Kehityspolun perusteena käytetään vuosien 2021—2023 varmistettuja päästöjä ja poistumia.
Ilmastoneutraalius vuonna 2035
Kolmannella kaudella, vuodesta 2031 eteenpäin, LULUCF-asetuksen soveltamisalaa laajennetaan koskemaan myös taakanjakosektorin maatalouden ei-hiilidioksidipäästöjä (metaani ja typpidioksidi). Täten kaikki maankäyttösektorin kasvihuonekaasut olisivat saman laskenta- ja tilinpitojärjestelmän (AFOLU) piirissä. Vuonna 2035 uuden maankäyttösektorin (AFOLU) olisi tarkoitus olla hiilineutraali ja siitä eteenpäin tavoitellaan hiilinegatiivisuutta.
Jäsenvaltioiden tulee esitellä kesäkuussa 2024 päivitetyt kansalliset ilmasto- ja energiasuunnitelmansa, joissa maatalouden ja maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien vaikutus on otettu huomioon. Näiden suunnitelmien perusteella komissio ehdottaa vuoden 2025 loppuun mennessä jäsenvaltiokohtaiset tavoitteet ja EU:n laajuisia toimenpiteitä vuoden 2030 jälkeiselle ajalle. Vuoden 2030 jälkeisistä tavoitteista tehdään vaikutusten arviointi ja uusi lainsäädäntöehdotus.
Hiiltä varastoivien tuotteiden tilinpito
Komissio tulee liittämään uusia hiiltä varastoivien tuotteiden luokkia asetusehdotuksen liitteeseen V. Tätä varten komissio antaa myöhemmin delegoidun säädöksen. Hiiltä varastoivien tuotteiden tilinpitoa koskevan artiklan muutos mahdollistaa puutuotteiden tulevan hiilisertifiointijärjestelmän.
Yleiset joustomahdollisuudet
Asetusehdotus ei enää mahdollista ylijäämäpoistumien tallettamista kauden 2021—2025 lopulla. Sen sijaan asetusehdotus mahdollistaa jäsenvaltion sijoittaa osa ylijäämästä maankäytön joustomekanismiin (kuvattu alla).
Jäsenvaltioiden velvollisuudeksi tulee raportoida ylijäämäpoistumien kaupankäynnin voitoista ja nämä voitot tulee sijoittaa ilmastohankkeisiin.
Hoidetun metsämaan joustomahdollisuus
Voimassa olevassa LULUCF-asetuksessa olevan hoidetun metsämaan joustomahdollisuutta koskevan artiklan soveltamisaikaa rajoitetaan vain ensimmäiselle kaudelle 2021—2025. Asetusehdotuksen13 b artiklassa määritetään kauden 2026—2030 joustomahdollisuudet.
Lisäkompensaatiot
Lisäkompensaatioita koskeva artikla käsittelee Suomelle käytettävissä olevaa erillisjoustoa, josta on sovittu nykyisen LULUCF-asetuksen yhteydessä. Artiklan on tarkoitus selkeyttää erillisjouston tulkintaa.
Suomen on mahdollista käyttää erillisjoustona 5 miljoona hiilidioksidiekvivalenttitonnia kaudella 2021—2025. Tämä on puolet voimassa olevan LULUCF-asetuksen 10 miljoonasta hiilidioksidiekvivalenttitonnista, joka on asetettu kaudelle 2021—2030. Nykyisen LULUCF-asetuksen erillisjoustoa ei sovelleta vuodesta 2026 eteenpäin laskentatavan muuttuessa. Jousto raportoidusta maankäytön muutoksesta metsästä muuksi maaksi otetaan huomioon vain vuoden 2017 loppuun asti. Komission muistio ei kerro perusteita tällä rajoitukselle. Lisäksi edellytetään, että Suomi ei ole käyttänyt yksiköitä kaupankäynnissä tai tallettanut niitä seuraavalle kaudelle.
Maankäytön joustomahdollisuudet vuosina 2026—2030
Maankäytön joustomahdollisuudet vuosina 2026—2030 artikla korvaa voimassa olevan LULUCF-asetuksen 10 artiklan, joka käsittelee luonnonhäiriöiden tilinpitoa, ja korvaa myös vuodesta 2025 eteenpäin nykyisen LULUCF-asetuksen 13 artiklan metsämaan joustomahdollisuuksista laskentajärjestelmän muuttuessa.
Kaudella 2026—2030 joustomekanismin yksikköjä voidaan hyödyntää kaikissa maankäyttöluokissa, eli se ei ole rajoitettu vain metsämaahan. Voimassa olevan LULUCF-asetuksen liitteessä VII määritellyistä maakohtaisista joustoista on käytössä puolet kaudella 2026—2030.
Käyttämättömät yksiköt voidaan jakaa komission päätöksellä ja rekisterin kautta jäsenvaltioille, jotka ovat osoittaneet tarpeensa johtuvan luonnontuhoista.
Tavoitteiden hallinto
Ehdotus sisältää rangaistusmenettelyn, jos jäsenvaltio ei saavuta tavoitettaan: jos jäsenvaltio ei saavuta asetettua 2030 tavoitettaan, puuttuva osuus kerrottuna 1,08 suuruisella kertoimella lisätään jäsenvaltion raportoituun kasvihuonekaasupäästöön seuraavana vuonna.
Hallintomalliasetuksen (EU) 2018/1999 muutos
Ehdotuksen mukaiset muutokset voimassa olevassa LULUCF-asetuksessa aiheuttavat muutostarpeen myös voimassa olevaan hallintomalliasetukseen (EU) 2018/1999, sillä se sisältää säännökset kasvihuonekaasupäästöjen ja –poistumien sekä jäsenvaltioiden tavoitteiden seurannalle ja raportoinnille.
Hallintomalliasetuksen 4 artiklaan liittää jäsenvaltiokohtaiset tavoitteet vuodelle 2030 ja vuoden 2035 hiilineutraalisuus velvoitteen hallintomalliasetukseen. Muutosehdotus hallintomalliasetuksen 38 artiklaan 38 tukee kansallisen inventaariodatan käyttöä kansallisten tavoitteiden muodostamisessa kehityspuolelle vuosille 2026—2030. Muutos hallintomalliasetuksen liitteen V osaan 3 lisää toimenpiteitä seurannan ja raportoinnin tarkkuuden parantamiseksi.
Komissiolle siirrettävä toimivalta
Ehdotuksen 4 artiklan 3 kappaleessa komissio ehdottaa, että se tulee antamaan täytäntöönpanosäädöksen jäsenmaiden kasvihuonekaasujen lineaarisesta kehityspolusta ja vuosittaisista poistumatavoitteista. Täytäntöönpanoasetusta varten komissio tarkastelee vuosien 2021, 2022 ja 2023 vuosien kansallisia kasvihuonekaasuinventaarioita, jotka toimivat kehityspolkujen perustana.
Ehdotuksen 9 artiklan 2 kappaleessa komissio ehdottaa, että se tulee antamaan delegoidun säädöksen, joka koskee muutosta puutuotteiden tilinpidosta hiiltä varastoivien tuotteiden tilinpidoksi. Komission mukaan tämä laajentaa tuoteluokkia, joiden hiilensidontavaikutus otetaan mukaan kasvihuonekaasujen tilinpidossa.
Ehdotuksen 15 artiklan 1 kappaleessa komissio ehdottaa, että se tule antamaan täytäntöönpanoasetuksia, joilla komissio määrittää hallintomalliasetuksen mukaisten rekisterien toimintaa. Rekistereitä muokataan koskemaan jäsenmaiden päästöjen ja poistumien määrää tilinpito- ja raportointiluokissa, teknisiä korjauksia koskien jäsenmaiden kehityspolkujen määrittämistä vuosina 2026—2029, ehdotuksen joustomahdollisuuksia ja rangaistusmenettelyä koskien.
Valtioneuvoston kanta
55-valmiuspaketista julkaistun komission tiedonannon e-kirjeen käsittelyn yhteydessä EU ministerivaliokunta (3.9.2021) linjasi, että Suomi on osana Euroopan unionia sitoutunut Pariisin ilmastosopimukseen. Tavoite edellyttää pitkän aikavälin ilmastotoimien rakentamista siten, että EU:n hiilineutraalius saavutetaan sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä tavalla ennen vuotta 2050. Osana tätä tavoitetta valtioneuvosto pitää tärkeänä, että 55-valmiuspaketista käytävien neuvottelujen lopputuloksena kokonaisuudessaan saavutetaan vuodelle 2030 asetettu vähintään 55% ilmastotavoite, joka voidaan myös ylittää.
Valmiuspaketin ehdotuksilla on lukuisia ristikkäisvaikutuksia, ja valtioneuvosto korostaa, että valmiuspaketin kunnianhimotason ylläpitäminen kokonaisuutena tulee varmistaa.
Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että neuvottelut edistyvät ripeästi, jotta toimeenpanolle jää riittävästi aikaa. Samalla valtioneuvosto korostaa, että 55-valmiuspaketti myös ohjaa EU:n siirtymää kohti ilmastoneutraalia taloutta. Siirtymä tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon sekä siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat.
Valtioneuvosto arvioi ehdotuksia kansallisen ja eurooppalaisen kokonaisedun näkökulmasta. Ilmastovaikutusten lisäksi ehdotusten tulee monipuolisesti huomioida vaikutukset muun muassa kilpailukykyyn, valtion tulokertymään ja Suomen maksuihin EU:lle. Lisäksi on tärkeää systemaattisesti arvioida päätösten vaikutuksia kansalaisten hyvinvointiin.
Valtioneuvosto korostaa, että nieluilla on merkittävä, mutta rajallinen rooli ilmastonmuutoksen torjunnassa.
Valtioneuvosto katsoo, että LULUCF-ehdotuksessa tulisi kannustaa varastojen ja nielujen vahvistamiseen voimassa olevaa lainsäädäntöä paremmin sekä mahdollistaa niiden huomioonottaminen taakanjakosektorilla joustoina kuten nykyisessä järjestelmässä. Suomi pitää tärkeänä, että tulevaisuudessa maankäyttösektorin hiilinielut ja varastot otetaan todenmukaisesti huomioon ilmastolaskelmissa. Komission ehdotus vastaa näitä lähtökohtia.
Valtioneuvosto toteaa, ettei asetusehdotuksella näytettäisi luotavan järjestelmää, jolla muiden maiden päästövähennystavoitteita kompensoitaisiin suomalaisten nielujen avulla. Valtioneuvosto pitää kuitenkin jatkoneuvotteluissakin edelleen tärkeänä yleistä periaatetta, jonka mukaan EU-tasoisessa LULUCF-sektorin sääntelyssä ei tule luoda tilannetta jossa jokin maa voi hyötyä Suomen metsänieluista ja jättää niiden avulla päästövähennyksiä tekemättä.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Tausta, tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
Ehdotus on osa 14.7.2021 julkaistun ilmastopaketin, ns. 55-valmiuspaketin, kokonaisuutta. Ehdotuksessa on kyse ns. LULUCF-asetuksen ja hallintomalliasetuksen muuttamisesta vastaamaan EU:n ilmastotavoitteisiin. Asetuksen kohteena oleva ns. maankäyttösektorin sääntely on yksi keinoista hiilineutraaliustavoitteen saavuttamiseksi. Talousvaliokunta arvioi ehdotusta osana ilmastopaketin kokonaisuutta toimialansa näkökulmasta korostaen erityisesti sääntelykeinojen kustannustehokkuutta ja vaikutuksia taloudelliseen toiminta- ja kilpailuympäristöön.
Ehdotuksella pyritään kolmeen keskeiseen tavoitteeseen: 1. maankäyttösektorin (AFOLU) hiilineutraaliuteen EU:ssa vuoteen 2035 mennessä, 2. reiluun, joustavaan ja maankäyttösektorin tiiviimmin sisältämään ilmastopolitiikan kehykseen sekä 3. järjestelmän yksinkertaistamiseen.
Ehdotuksen käsittelemä ajanjakso on jaettu kolmeen kauteen. Ensimmäisellä velvoitekaudella v. 2021—2025 soveltamisalaan ei tulisi muutoksia, ja jäsenvaltiot olisi velvoitettu vastaamaan siitä, että kasvihuonekaasupäästöt eivät ylitä poistumia.
Toisella kaudella v. 2026—2030 asetetaan EU:n yhteinen tavoite, -310 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia. Tämä kokonaistavoite jaettaisiin jäsenvaltioiden kesken, ja Suomen osuus olisi -17,8 miljoonaa hiilidioksidiekvivalenttitonnia. Laskennassa siirryttäisiin käyttämään raportoituja tietoja. Vuosien 2026—2029 jäsenvaltiokohtaiset tavoitteet määriteltäisiin vuonna 2025 niin, että vuonna 2030 päästään asetusehdotuksessa olevaan tavoitteeseen.
Kolmannella kaudella, vuodesta 2031 eteenpäin LULUCF-asetuksen soveltamisalaa laajennetaan koskemaan myös taakanjakosektorin maatalouden ei-hiilidioksidipäästöjä (metaani ja typpi). Kaikki maankäyttösektorin kasvihuonekaasut olisivat siten saman laskenta- ja tilinpitojärjestelmän (AFOLU) piirissä. Uuden maankäyttösektorin olisi tarkoitus olla hiilineutraali vuoteen 2035 mennessä, ja siitä eteenpäin tavoitellaan hiilinegatiivisuutta.
Ehdotus osana ilmastopaketin kokonaisuutta
Samoin kuin muitakin ilmastopaketin säädösehdotuksia LULUCF-ehdotusta on arvioitava osana kokonaisuutta ja ottaen huomioon sääntelyn ristikkäisvaikutukset muun sääntelyn kanssa. Talousvaliokunta korostaa ilmastopaketin sääntelyn kokonaisuuden arvioinnissa kustannustehokkuuden ja yhtäläisten kilpailuedellytysten lähtökohtaa ja sen varmistamista, etteivät sektorikohtaiset tavoitteet toimi toisiinsa nähden ristiriitaisesti.
Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kannan lähtökohtaan siitä, että maankäyttösektorilla ja nielujen sääntelyllä on merkittävä mutta rajallinen rooli ilmastonmuutoksen torjunnassa. Nielut ovat kuitenkin kustannustehokas ja tärkeä tapa vähentää nettopäästöjä ilmakehään lähitulevaisuudessa. Maankäyttösektori on myös avainasemassa luonnon monimuotoisuuden turvaamisessa.
Sääntelyn kustannustehokkuuden ja hyväksyttävyyden kannalta on tärkeää, että jäsenvaltioilla on mahdollisuus panna hillintätoimenpiteitä tärkeysjärjestykseen eri sektorien välillä. Erityisesti LULUCF-sektorin ja taakanjakosektorin sääntelyn välillä on kiinteä yhteys, ja sääntelyn toimivuus kokonaisuutena on yksittäisiä säädösehdotuksia keskeisempää.
Maataloussektorin päästöjen vähentämisen on arvioitu olevan haastavaa. Tältä kannalta voidaan pitää perusteltuna ilmastolaskenta-arkkitehtuurin muutosta, jossa taakanjakosektorin maatalouden päästöt siirrettäisiin maankäyttösektorin päästöjen ja poistumien kanssa yhteiseen ns. AFOLU-sektoriin. Tämä mahdollistaisi maatalouden ilmastotoimenpiteiden kokonaisvaltaisemman tarkastelun. Talousvaliokunta pitää keskeisenä varmistaa, ettei EU-sääntelyllä luoda tilannetta, jossa jokin maa voisi hyötyä Suomen metsänieluista ja jättää niiden avulla päästövähennyksiä tekemättä.
Komission ehdotuksessa toteutuisi tavoiteltu yksinkertaisuus nieluvelvoitteiden jyvittämisessä. Voimassa olevan LULUCF-asetuksen hoidetun metsän vertailumenetelmää on pidetty monimutkaisena ja hankalasti tulkittavana, mikä on vaikeuttanut vertailutasojen määrittämistä ja johdonmukaisuuden arviointia. Suomelle ehdotettua -17,8 miljoonan ekvivalenttitonnin päästövähennystavoitetta voidaan pitää perusteltuna. Talousvaliokunta pitää keskeisenä, että jakoperusteet ovat ymmärrettäviä eikä tavoite Suomen osalta kasva nyt ehdotetusta.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että asetusehdotukseen liittyvät raportointivelvoitteet merkitsisivät huomattavaa taakkaa ja lisäresurssien tarvetta kasvihuonekaasuinventaariojärjestelmän vastuuorganisaatioille, Luonnonvarakeskukselle ja Tilastokeskukselle. Talousvaliokunnan saaman selvityksen perusteella raportointivelvoitteet voivat kohdistua osittain varsin pieniin ja vähämerkityksisiin alueisiin ja edellyttää laajoja kansallisia resursseja ja tutkimusta. Talousvaliokunta pitää tärkeänä, että ehdotuksen käsittelyn yhteydessä kiinnitetään huomiota kustannustehokkuuden näkökulmaan myös viranomaisvaikutusten osalta. Myös viranomaisresurssien tulee kohdistua ilmastotavoitteiden kannalta tehokkaasti.
Kestävä maa- ja metsätalous
Valtioneuvoston kannassa korostetaan, että siirtymä kohti ilmastoneutraalia taloutta tulee toteuttaa sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävällä, vaikuttavalla ja kustannustehokkaalla tavalla huomioiden luontokadon ehkäisyyn, digitalisaatioon ja siirtymän oikeudenmukaisuuteen liittyvät näkökohdat. Talousvaliokunta korostaa, että kestävyyden eri puolien tunnistaminen merkitsee nyt käsiteltävän ehdotuksen ja sen tavoitteiden toteutumisen kannalta myös kestävän maa- ja metsätalouden edellytysten turvaamista.
EU:n ilmastopaketin sääntelykokonaisuuden ja sen osana EU:n nielupolitiikan tulisi mahdollistaa ja edistää erityisesti korkean jalostusarvon puupohjaisten, ilmastoystävällisten tuotteiden tuotantoa. Tämä on keskeistä myös hiilivuodon välttämiseksi. Kysymys on siten tasapainon löytämisestä kunnianhimoisen nielupolitiikan ja sääntelyn kestävyyden muiden ulottuvuuksien välillä. Pitkäjänteisen, kestävän metsätalouden investoinnit ja uusiutumattomia raaka-aineita korvaavien, pitkäikäisten, hiilivarastona toimivien tuotteiden valmistus edellyttää myös sääntely-ympäristön ennakoitavuutta.