Lähtökohdat
Komission ehdotuksen tavoitteena on viimeistellä pankkiunionin rakenne yhteisellä eurooppalaisella talletussuojajärjestelmällä. Se täydentäisi jo käyttöön otettua yhteistä valvontamekanismia ja kriisinratkaisujärjestelmää. Tavoitellulla tavalla toimiessaan järjestely ehkäisisi talletuspakoa ja kriisin laajentumista sekä loisi näin vakautta rahoitusmarkkinoille ja talouteen laajemminkin. Komission esitys perustuu kolmivaiheiseen, vuosien 2017—2024 aikana tapahtuvaan siirtymiseen järjestelmään, jossa yhteinen talletussuojarahastoVuoden 2011 tilanteen mukaan arvioiden rahaston koko olisi täysimääräisenä noin 44 miljardia euroa. lopulta kattaa — tai täysvakuuttaa — talletussuojan mukaiset korvaukset ja korvauksista aiheutuneet tappiot. Nykyiseen tapaan rahasto perustuisi pankeilta perittäviin maksuihin. Ns. kannatusmaksu olisi riskiperusteinen, ja sen kriteerit määriteltäisiin komission delegoidussa säädöksessä, jonka sisällöstä ei ole vielä tarkempaa tietoa.
Talousvaliokunta on aiemmassa asiasta antamassaan lausunnossa (TaVL 18/2015 vp) todennut pitävänsä mahdollisena, että pidemmällä aikavälillä yhteisen talletussuojan luomasta vakuutuksesta hyötyvät eniten Suomen kaltaiset pienet ja keskittyneet pankkijärjestelmät, joissa pankkitoiminnan riskit ovat voimakkaasti korreloituneet eri toimijoiden välillä. Valiokunta on kuitenkin katsonut, että minimissään eteneminen yhteisen talletussuojan suuntaan edellyttää, että kaikki järjestelmään osallistuvat jäsenmaat ovat saavuttaneet yhteisen ennakkorahastointitason, pankkijärjestelmän riskit ovat hallinnassa ja jo annettu sääntely saatettu tehokkaasti voimaan.
Valiokunta toteaa, ettei yksikään edellä mainituista edellytyksistä ole vielä täyttynyt. Komission ehdotus, jossa yhteiseen talletussuojaan edettäisiin asteittain ja sidottaisiin siirtymäaikana (v. 2017—2024) yhteisestä rahastosta myönnettävä korvaus vain osaan omavastuuosuuden ylittävästä määrästä, tasoittaa jossain määrin jäsenmaiden ennakkorahastoinnin tasoissa olevia eroja. Se jättää kuitenkin edelleen useita keskeisiä kysymyksiä avoimiksi.
Yhteiseen järjestelmään ollaan etenemässä erittäin tiukassa aikataulussa lähtötilanteesta, jossa osa euromaista ei ole vielä edes aloittanut talletussuojarahaston kartuttamistaEU:n tavoitetaso on 0,8 prosenttia korvattavien talletusten kokonaismäärästä. Suomessa on kokonaisrahastoituna noin 1,3 prosenttia vastaava osuus korvattaviksi arvioiduista talletuksista., luottolaitosten tilassa on merkittäviä eroja ja jäsenmaiden kansallinen sääntely poikkeaa monin tavoin toisistaan. Näiden ohella komission ehdotukseen sisältyy useita vielä lisäselvitystä edellyttäviä seikkoja.
Selvitettäviä kysymyksiä
Pankkivalvonnan yhteydessä on tullut esille eroja eri maiden pankkien tase-erien laadussa ja riskiasemissa. Tällä hetkellä ei ole luotettavaa kuvaa kansallisen valvontavastuun piirissä olevien (yhteensä noin 3 600 pankkia) pankkien riskeistä ja niiden pääomien riittävyydestä. Yksittäisenä kokonaisriskiin liittyvänä kysymyksenä valiokunta nostaa esille valtionlainojen arvostamiseen liittyvät puutteet. Pankkien valtioriskejä on välttämätöntä rajoittaa sääntelymuutoksin ennen kuin yhteisen talletussuojan osalta voidaan edetä. Samoin on tarpeen harmonisoida talletussuojadirektiivin sääntely, joka nykymuodossaan sisältää vielä lähes neljäkymmentä kansallista optiota. Niinkin keskeisessä sääntelyssä kuin talletussuojan kattavuudessa, rahaston piirin kuuluvien laitosten määrittelyssä ja suojan piiriin kuuluvan talletuksen käsitteessä on kansallisia eroja.
Valiokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että talletussuojadirektiivi sallii kansallisen talletussuojarahaston varojen käytön vaikeuksiin ajautuneen pankin tukemiseksi jo ennen kuin elvytys- ja kriisinratkaisudirektiivin (BRRD) edellytykset pankin asettamisesta kriisihallintoon täyttyvät. Komission talletussuojaa koskeva ehdotus ei sisällä kriisinratkaisun määritelmää, joten on mahdollista, että maat, jotka ovat käyttäneet edellä mainittua optiota, voisivat käyttää yhteisen rahaston varoja paikallisen pankkisektorin tukemiseen kriisinratkaisudirektiivin edellyttämää lievemmillä kriteereillä. Valiokunta katsoo, että yhteisen rahaston käyttö tulisi ehdottomasti rajata vain BRRD:n mukaisiin kriisinratkaisutoimenpiteisiin. Niin ikään on tarpeen varmistaa, ettei sääntelyyn jää kansallisille viranomaisille kannustimia asettaa laitos kriisinhallintaan vain sen vuoksi, että yhteisestä rahastosta on saatavissa suurempi korvaus.
Komission ehdotus ei anna selkeää vastausta myöskään siihen, miten toimitaan tilanteessa, jossa yhteisen rahaston varat eivät riitä ja tarvitaan nopeaa lisärahoitusta. Komission ehdotuksen pohjalta edeten vaarana on, että vastuu huonokuntoisten pankkien riskeistä ja tappiosta siirtyy parempikuntoisille pankeille ja rahastoinnin vastuullisesti hoitaneille kansallisille talletussuojarahastoille.
Valtioneuvoston kirjelmässä on perustellusti nostettu esille ehdotuksen oikeusperustaan ja sen suhteeseen toissijaisuusperiaatteen toteutumiseen liittyvät kysymykset. Näitäkin on tarpeen selventää asian jatkovalmistelun yhteydessä.
Lopuksi
Edellä olevaan viitaten talousvaliokunta katsoo, etteivät sen paremmin vallitsevat olosuhteet kuin nykymuotoinen komission ehdotuskaan anna pohjaa edetä yhteisen talletussuojan suuntaan.
Yleisempänä huomionaan valiokunta toteaa, että käsiteltävänä oleva esitys perustuu ajatukseen, jonka mukaisesti rahoitusmarkkinat tulevat pysymään peruslähtökohdiltaan nykyisen kaltaisina. EU:ssa on kuitenkin samanaikaisesti vireillä esimerkiksi pääomamarkkinaunionin kehittämiseen liittyvä hanke, jonka puitteissa pyritään edistämään pankkijärjestelmää täydentäviä rahoitusmuotoja ja vähentämään luottolaitosten korostunutta asemaa rahoitusmarkkinoilla. Talousvaliokunta katsookin, että tulevien kehityshankkeiden pohjaksi olisi hyvä luoda visio tai visioita siitä, miten finanssimarkkinoiden arvioidaan pidemmällä aikavälillä kehittyvän. Onko esimerkiksi luultavaa, että tallettaminen ja tähän liittyen myös talletussuojan tarve tulevat pysymään nykymuotoisina myös keskipitkällä aikavälillä?
Lopuksi valiokunta tähdentää, että Suomen sivuliikkeistyviä markkinoita ajatellen korostuu tarve kehittää tasapuolisesti koko EU:n laajuista pankkisääntelyä. Näin voidaan välttyä tilanteelta, jossa kansalaiset ovat osin erilaisessa asemassa riippuen siitä, noudattaako heidän käyttämänsä pankki pankkiunionin sääntelyä vai sen ulkopuolella olevaan maahan sovellettavaa sääntelyä.