VALTIONEUVOSTON JATKOKIRJELMÄ
Ehdotus
Komissio tuo esille 9.11.2022 antamassaan tiedonannossa muutoselementtejä, joiden myötä julkisen talouden sopeutusvauhtia kevennettäisiin ja toisaalta seurantaa ja valvontaa tiukennettaisiin.
Finanssipolitiikan kehikko
Komission mallissa keskeisessä roolissa ovat jäsenmaiden tekemät sitovat keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteelliset suunnitelmat (fiscal-structural plan). Prosessin alussa komissio julkaisisi velkakestävyyteen ankkuroidun viiteuran julkisen talouden menoille, minkä jälkeen jäsenvaltiot kävisivät keskusteluja komission kanssa keskipitkän aikavälin suunnitelmistaan sekä julkisen talouden sopeutusuran että rakenteellisten uudistusten ja investointien osalta. Jäsenvaltion lähetettyä suunnitelmansa komissioon, komissio arvioisi suunnitelman, minkä jälkeen neuvosto hyväksyisi suunnitelman ja sopeutusuran. Neuvoston hyväksymä suunnitelma sitoisi kansallisia vuosibudjetteja vähintään neljäksi vuodeksi. Jäsenvaltiot voisivat hakea pidempää sopeutusaikaa sitoutuessaan merkittäviin rakenteellisiin uudistuksiin ja investointeihin. Muutoksia julkisen talouden sopeutusuraan voisi tehdä vain poikkeustapauksissa. Jäsenmaat toimeenpanisivat suunnitelmat ja sitä valvottaisiin eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa. Seuranta keskittyisi poikkeamiin tältä neuvoston hyväksymältä sopeutusuralta ja poikkeamat voisivat johtaa liiallisen alijäämän menettelyn käynnistämiseen maissa, joissa velka ylittää 60 % bruttokansantuotteesta.
Keskipitkän aikavälin suunnitelma
Keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteellinen suunnitelma tehtäisiin vähintään neljäksi vuodeksi, jona aikana suunnitelmia ei saisi muuttaa kuin poikkeuksellisissa tilanteissa (objective circumstances). Määritelmä kattaisi todennäköisesti myös hallituksen vaihdostilanteet. Suunnitelmat pitäisivät sisällään keskipitkän aikavälin nettomenouran sekä sitoumukset rakenteellisista uudistuksista ja investoinneista. Keskipitkän aikavälin nettomenoura ilmaistaisiin vuosittaisina menokattoina. Myös uudistukset ja investoinnit makrotalouden epätasapainoihin vastaamiseksi esitettäisiin suunnitelmissa tarvittaessa. Uudistusten ja investointien olisi vastattava yhteisiin EU-prioriteetteihin ja -tavoitteisiin, mukaan lukien maakohtaisiin suosituksiin. Myös elpymis- ja palautumissuunnitelmien toimet olisi huomioitu elpymis- ja palautumistukivälineen voimassaolon aikana.
Suunnitelmien tulisi ohjata kansallisia talousarvioita koko sopeutusjakson ajan. Jäsenmaiden suunnitelmia rajoittaisi yhtäältä komission prosessin alussa julkaisema enimmäisnettomenojen viiteura, jonka tulisi varmistaa, että velka olisi laskusuunnassa kohti kestävää tasoa suunnitelman lopussa tai "vakaalla tasolla" (prudent levels), ja toisaalta vaatimus kolmen prosentin alijäämäviitearvon kunnioittamisesta.
Jäsenvaltiot voisivat hakea pidempää sopeutusaikaa (enintään kolme vuotta) erityisen merkittävistä syistä, mutta tämän myöntäminen olisi ehdollista sitoutumiselle merkittäviin rakenteellisiin uudistuksiin ja investointeihin. Nämä uudistukset ja investoinnit sovittaisiin komission kanssa ja niiden muuttaminen olisi mahdollista vain erityisen merkittävistä syistä.
Läpinäkyvyyden ja omistajuuden parantamiseksi komissio toisi esille mahdollisuuden kasvattaa itsenäisten finanssipoliittisten valvojien roolia (IFI) tukemassa keskipitkän aikavälin suunnitelmien valvontaa, myös suunnitelmien laadinnan pohjana olevien ennusteiden ja arvioiden etukäteisvalvonnan osalta. Valvojat voisivat esimerkiksi osallistua suunnitelmien ja niiden laadinnan pohjana olevien ennusteiden etukäteisarviointiin. Tämä lisäisi komission mukaan omistajuutta kansallisella tasolla. Instituutiot voisivat myös valvoa nettomenouran mukaisten budjettitulemien toteutumista.
Yksi mittari (single indicator)
Komission kaavailemassa mallissa jäsenmaiden suunnitelmat ja vuositason finanssipoliittinen seuranta keskittyisivät yhteen operationaaliseen mittariin, kansallisesti rahoitettavaan koko julkisen sektorin kattavaan nettomenouraan, jossa menot on määritelty siten, että päätösperäiset tulopuoleen vaikuttavat toimet nettona, korkomenot sekä suhdanteesta johtuvat työttömyysmenot jätettäisiin ulkopuolelle. Tämä mahdollistaisi automaattisten vakauttajien toiminnan, johon lukeutuvat myös tulojen ja menojen muutokset, joihin hallitukset eivät voi suoraan vaikuttaa. Nykyisen kehikon menosäännössä tasoitetaan lisäksi julkisiin investointeihin liittyvää suurta vaihtelua. Kotimaisessa finanssipolitiikan ohjauksessa olisi mahdollista käyttää tämän mittarin kanssa sopusoinnussa olevia mittareita, kuten rakenteellista jäämää, mutta EUseurannan piiristä poistuisivat jatkossa mm. velanalentamiskriteeri (ns. 1/20-sääntö) ja rakenteellisen jäämän termein ilmoitettava keskipitkän aikavälin tavoite. On epäselvää, miten komission kaavailut vaikuttaisivat finanssipoliittiseen sopimukseen.
Merkittävien ja kohtuullisten velkahaasteiden maille komissio antaisi nettomenoille viiteuran vähintään neljäksi vuodeksi. Komission nettomenoille julkaisema viiteura olisi ankkuroitu velkakestävyyteen, eli merkittävien ja kohtuullisten julkisen talouden haasteiden maille velan olisi pysyttävä laskevalla uralla sopeutumisajan jälkeen ilman uusia julkisen talouden sopeutustoimia ja alijäämä olisi alle kolmen prosentin viitearvon keskipitkällä aikavälillä. Näin ollen jäsenmaiden monivuotinen nettomenoura voitaisiin ilmaista myös rakenteellisen perusjäämän tasona, joka olisi saavutettava neljän vuoden sopeutusjakson lopussa. Komissio julkaisisi velkakestävyysanalyysin sekä viitekehitysuran ja sitä vastaavan rakenteellisen perusjäämän tason (neljän vuoden sopeutumisajan lopussa).
Velkakestävyysanalyysin mukaisesti korkean riskin eli merkittävien velkahaasteiden maille nettomenojen viiteuran tulisi varmistaa, että nelivuotisen suunnitelman jälkeinen kymmenen vuoden velkaura muuttumattoman politiikan oletuksella olisi uskottavasti ja jatkuvasti laskevalla uralla. Lisäksi alijäämän tulisi olla alle kolmen prosentin viitearvon muuttumattoman politiikan oletuksella saman kymmenen vuoden aikana. Kohtuullisten velkahaasteiden maille kymmenvuotisen velkauran tulisi olla korkeintaan kolme vuotta nelivuotisen suunnitelman jälkeen uskottavasti ja jatkuvasti laskevalla uralla muuttumattoman politiikan oletuksella. Lisäksi alijäämän tulisi olla alle kolme prosenttia BKT:sta muuttumattoman politiikan oletuksella saman kymmenen vuoden aikana.
Komissio arvioisi nettomenojen viiteurien uskottavuutta stressitesteillä ja stokastisella analyysilla, ottaen huomioon shokit lyhyelle ja pitkälle korolle, nimelliselle BKT-kasvulle, perusjäämälle ja nimellisille valuuttakursseille. Tulokset, data ja metodologia olisivat julkisia. Komissio arvioisi myös, pysyykö alijäämä uskottavasti alle kolmen prosentin kymmenen vuoden aikana.
Matalan velkahaasteen maille alijäämän tulisi olla kymmenen vuoden tarkastelujaksolla vertailuarvon alapuolella korkeintaan kolme vuotta nelivuotisensuunnittelujakson jälkeen.
Julkisen talouden seuranta
Keskipitkän aikavälin suunnitelmien toteutumista seurattaisiin neuvoston hyväksymän monivuotisen nettomenouran noudattamisen perusteella. Seuranta ja toimeenpano tehtäisiin yhä vuositason raportoinnin perusteella, mutta siinä keskityttäisiin enemmän keskipitkän aikavälin suunnitelmien noudattamiseen. Kansallisesti rahoitettujen menojen olisi pysyttävä sovitun monivuotisen nettomenouran asettamissa rajoissa.
Automaattisten vakauttajien toiminta ei vaikuttaisi nettomenouraan, joten suhdanteeseen perustuvia poikkeamia urasta ei sallittaisi. Jäsenvaltiot saisivat halutessaan vapaasti tehdä lisäinvestointeja ja -uudistuksia, mutta niillä ei olisi vaikutusta sovittuun monivuotiseen nettomenouraan.
Yleinen poikkeuslauseke säilytettäisiin sellaisia tilanteita varten, joissa koko euro- tai EU-aluetta kohtaisi merkittävä negatiivinen shokki. Se sallisi jäsenmaiden väliaikaisen poikkeamisen sovitulta julkisen talouden uralta. Lisäksi poikkeuksellisten olosuhteiden lauseke sallisi yksittäisen jäsenvaltion poikkeamisen sovitulta keskipitkän aikavälin nettomenouralta, mikäli jäsenvaltion taloutta kohtaisi julkiseen talouteen kohdistuva merkittävä shokki, johon valtiovalta ei pystyisi vaikuttamaan. Sekä yleinen poikkeuslauseke että jäsenmaakohtainen lauseke vaatisivat neuvoston hyväksynnän.
Sovitun nettomenouran noudattamista seurattaisiin jatkuvasti, erityisesti vuosittaisiin edistymisraportteihin ja liiallisen alijäämän menettelyn (EDP) dataan perustuen. Komissio arvioisi euroalueen jäsenmaita ja niiden nettomenourien toteutumista myös syksyisin alustavien talousarviosuunnitelmien perusteella. Finanssipoliittiset suositukset poistuisivat keskipitkän aikavälin suunnitelmiaan noudattavilta jäsenmailta. Komissio tai neuvosto voisivat antaa varoituksia tai suosituksia jäsenmaille, mikäli ne havaitsevat riskin 3 prosentin alijäämän viitearvon ylittämisestä tai poikkeamisesta sovitulta nettomenouralta.
Eurooppalaisen ohjausjakson puitteissa seurattaisiin sovittujen uudistusten ja investointien tekemistä. Kansalliset keskipitkän aikavälin suunnitelmat sisältäisivät aikataulun investointien ja uudistusten toimeenpanolle. Jäsenvaltiot raportoisivat edistymisestään vuosittain samalla kun ne raportoivat maakohtaisiin suosituksiin liittyviin politiikkatoimiin.
Julkisen talouden menettelyt ja sanktiot
Liiallisen alijäämän menettely (EDP) kolmen prosentin alijäämäkriteerin rikkomisesta säilytettäisiin ennallaan. Velkaan perustuva EDP käynnistyisi jatkossa maille, joissa velka ylittää 60 prosentin viitearvon ja jotka poikkeavat neuvoston hyväksymältä nettomenouralta. Vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan merkittävän poikkeaman menettely poistettaisiin. Ennaltaehkäisevässä osassa voitaisiin kuitenkin antaa artiklan 121 mukaisesti varoituksia ja suosituksia jäsenmaille näiden ollessa vaarassa joutua liiallisen alijäämän menettelyyn.
Niille maille, jotka ovat sitoutuneet rakenteellisiin uudistuksiin ja investointeihin pidemmän sopeutusajan vastineeksi, komissio kaavailee uuden työkalun käyttöönottoa maiden jättäessä uudistuksia ja investointeja toteuttamatta. Työkalun avulla EU voisi pyytää jäsenvaltiolta uutta rajoittavampaa monivuotista nettomenouraa, joka EU-jäsenmaiden osalta varmistaisi julkisen talouden laadun paranemisen. Tällöin palattaisiin alkuperäiseen sopeutuspolkuun, ja euromaille työkalun kautta olisi mahdollista määrätä rahallisia sanktioita.
Nykyisten rahallisten sanktioiden käyttämisen kynnystä madallettaisiin alentamalla sanktioiden suuruutta. Lisäksi komissio tuo esille mahdollisuuden lisätä mainehaittoihin perustuvien sanktioiden käyttöä. Mainesanktioiden asemaa kasvatettaisiin vaatimalla esimerkiksi EDP:ssä olevan jäsenvaltion ministerit esittämään Euroopan parlamentille toimia, joilla jäsenvaltio vastaa EDP-suosituksiin. Komissio mainitsee myös rakennerahastoihin ja elpymis- ja palautumistukivälineeseen sisältyvän ns. makrotaloudellisen ehdollisuuden ja maksatusten keskeytyksen mahdollisuuden tehokkaamman käytön sellaisille jäsenvaltioille, jotka eivät ole tehneet toimia liiallisen alijäämän korjaamiseksi.
Makrotalouden epätasapainoa koskeva menettely (MIP)
Komissio suunnittelee muutoksia myös makrotalouden epätasapainoa koskevaan menettelyyn. Sitä kehitettäisiin tiedonannon mukaan ennaltaehkäisevämmäksi ja dynaamisemmaksi. Sen vaikuttavuutta vahvistettaisiin ja toimeenpanossa painotettaisiin sitoutumista politiikkatavoitteisiin (uudistuksiin). Tavoitteena olisi myös makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn vahvempi valvonta ja toimeenpano, mikä tarkoittaisi liiallisen epätasapainon menettelyn (EIP) käyttöä työkaluna maissa, joissa on liiallisia epätasapainoja.
Komissio tuo esille, että se lisäisi makrotalouden epätasapainoa koskevan menettelyn puitteissa dialogia jäsenmaiden kanssa tarkoituksena parantaa omistajuutta ja saavuttaa parempi toimeenpano. Jäsenmaat kävisivät maakohtaisten syväanalyysien ja suositusten pohjalta dialogia komission kanssa ja sitoutuisivat keskipitkän aikavälin tavoitteisiin suunnitelmissa. Komissio mainitsee, että tavoitteena olisi saada jäsenmaat sitoutumaan menettelyn puitteissa havaittuihin uudistustarpeisiin.
Komissio toteaa myös, että menettelyn ennaltaehkäisevää roolia pyrittäisiin vahvistamaan, mikä tarkoittaisi menettelyn puitteissa tehtävien tarkastelujen muuttamista eteenpäin katsovammiksi ja virtasuureiden (flow-related variables) lisäämistä tarkasteluun. Ennaltaehkäisevyyden tarkoituksena on tehdä menettelystä dynaamisempi ja tarkastella enemmän riskien kehitystä sekä politiikan toimeenpanoa. Ennaltaehkäisevyyden vahvistaminen tarkoittaisi mahdollisesti myös säännöllisempiä syväanalyyseja. Myös jäsenmaiden siirtymiseen pois MIP-menettelystä luotaisiin selkeät kriteerit, jotka voisivat perustua esimerkiksi havaittujen epätasapainojen vähenemiseen, niiden ennustettuun jatkuvaan parantumiseen tai sitoutumiseen tiettyihin politiikkatoimiin.
Uudistuksessa MIP-menettelyn puitteissa tavoiteltaisiin myös EU-tason ja euroalueen ulottuvuuden lisäämistä epätasapainojen tarkasteluun. EU- ja euroalueen näkökulmaa vahvistettaisiin lisäämällä MIP-tulostauluun EU- ja euroalueindikaattoreita. Tarkoituksena olisi tarkastella epätasapainoja, jotka voisivat olla koko EU:lle tai euroalueelle haitallisia. Näin läikkymisvaikutukset otettaisiin huomioon ja syntyisi myös yhteys euroalueen suositusten ja MIP:n välillä.
Komissio tavoittelee myös synergiaa MIP-menettelyn ja (uuden) finanssipoliittisen kehikon välillä. Tämä tarkoittaisi maille, joissa on havaittu makrotalouden epätasapainoja, epätasapainoja korjaavien uudistusten ja investointien lisäämistä finanssipoliittisrakenteellisiin suunnitelmiin. Tämä tarkoittaisi myös sitä, että jos edellä mainittuja uudistuksia tai investointeja ei toteutettaisi liiallisten epätasapainojen maissa, ne joutuisivat mahdollisesti liiallisten epätasapainojen menettelyyn. Tähän menettelyyn joutuessa jäsenmaiden tulisi esittää uusi finanssipoliittis-rakenteellinen suunnitelma, joka toimisi liiallisen epätasapainon menettelyn puitteissa korjaavana toimintasuunnitelmana.
Ohjelmamaiden seuranta
Tehostettu seuranta on havaittu joustavaksi kriisinratkaisun työkaluksi, joka osoittautui erittäin toimivaksi Kreikan siirtymässä ohjelmamaasta jälkiseurantaan. Tehostettu seuranta on myös arvokas työkalu ennakkovaroitusten antamiseen ja tilanteeseen puuttumiseen ennen jäsenmaan ajautumista makrotaloudelliseen sopeutusohjelmaan.
Entisten ohjelmamaiden jälkiseurannassa keskityttäisiin voimakkaammin i) lainojen takaisinmaksukykyyn, ii) ohjelmien aikana aloitettujen uudistusten valmistumisen valvomiseen sekä iii) maksukyvyn ja markkinoillepääsyn arviointiin sekä niiden ylläpidon mahdollisesti vaativiin korjaustoimiin. Jälkiseurantaa voitaisiin keventää ajan kuluessa, mikäli taloudellinen tilanne ja uudistusten valmistuminen sen sallisivat. Seurantaa voitaisiin myös tehostaa uudestaan, mikäli jälkiseurannan aikana tilanne heikentyisi.
Jatkoaskeleet
Komissio toteaa tiedonannossa harkitsevansa lainsäädäntöehdotuksia tiedonannossa mainittujen suuntaviivojen ja jatkokeskusteluiden pohjalta. Komission työohjelman mukaan komissio olisi antamassa talouspolitiikan EU-koordinaation arviointiin liittyviä (lainsäädäntö)ehdotuksia vuoden 2023 ensimmäisen neljänneksen aikana. Tiedonannon mukaan komissio toivoo yhteisymmärryksen talouspolitiikan koordinaatiokehikosta jäsenmaiden kanssa löytyvän ennen vuoden 2024 budjettiprosesseja.
Valtioneuvoston kanta
Suomen kantoja talouspolitiikan koordinaatiokehikon arviointiin on määritelty valtioneuvoston E-kirjeessä E 14/2020 vp. ja E-jatkokirjeessä EJ 12/2021 vp. Talouspolitiikan koordinaatiokehikosta on linjattu valtioneuvoston selonteossa EU-politiikasta VNS 7/2021 vp.
Suomi jatkaa aktiivista osallistumistaan keskusteluihin talouspolitiikan koordinaatiokehikon ja EU:n finanssipolitiikan sääntöjen kehittämisestä. Suomi on suhtautunut avoimesti eri kysymysten ja vaihtoehtojen tutkimiseen.
Komission 9.11.2022 tiedonannon sisältämiin keskeisiin uudistusajatuksiin Suomi toteaa seuraavaa:
Finanssipoliittinen kehikko
Keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteelliset suunnitelmat
Komission kaavailemat jäsenvaltioiden keskipitkän aikavälin finanssipoliittisrakenteelliset (fiscal-structural) suunnitelmat vastaisivat pitkälti Suomen omaa keskipitkän aikavälin suunnittelua painottavaa lähestymistapaa. Suomi kuitenkin korostaa, että kansallisen omistajuuden näkökulmasta on tärkeää, että jäsenmailla olisi liikkumavaraa kansallisessa julkisen talouden sopeutusurien suunnittelussa, myös valittavien mittareiden suhteen. Suomi katsoo, että komission kaavailemien kansallisten viiteurien julkaisemisen vaikutukset olisivat helpommin ymmärrettävissä komission konkreettisten esimerkkien avulla.
Suomi pitää perusteltuna, että merkittävät rakenteelliset uudistukset ja investoinnit suunniteltaisiin myös keskipitkällä aikavälillä osana julkisen talouden suunnittelua, mutta katsoo, että EU:lle sitoumuksia niistä tulisi antaa vain maissa, jotka hakevat pidempää sopeutusaikaa. Suomi korostaa, ettei näiden suunnitelmien valmistelun komission kanssa tulisi hidastaa kansallista julkisen talouden päätöksentekoa.
Kansallisen omistajuuden kannalta olisi keskeistä, että kansalliset demokraattiset prosessit huomioidaan suunnitelmien valmistelussa ja niiden muuttamisessa sekä uudistus- ja investointisuunnitelmia tehtäessä. Suunnitelmista neuvoteltaessa tulisi kunnioittaa monenvälisen seurannan periaatteita jäsenmaiden tasapuolinen kohtelu varmistaen.
Suomi pitää oikeansuuntaisena komission ajattelua siitä, että tekemällä merkittäviä rakenteellisia uudistuksia jäsenmaat voisivat saada lisäsopeutusaikaa, mutta sen tulisi olla kestoltaan rajattu. Suomi pitää komission ajatusta enintään kolmen vuoden lisäajasta kannatettavana. Investointien osalta vaikutuksia tulisi arvioida lyhyemmällä ja pidemmällä aikavälillä. Suomi huomauttaa, että vaikka myös investointien pidemmän aikavälin julkista taloutta vahvistavat vaikutukset tulisi huomioida, lyhyellä aikavälillä julkiset investoinnit rasittavat julkista taloutta. Suomi pitää tärkeänä saada komissiolta merkittävästi lisätietoa siitä, millaisia investointeja lisäsopeutusajan perusteeksi voitaisiin hyväksyä. Suomen näkökulmasta keskeistä on, ettei investointeihin pohjautuva sopeutusuran pidentäminen tosiasiallisesti voisi vaarantaa julkisen talouden pitkän aikavälin velkakestävyyttä jäsenmaissa. Julkisten investointien hyväksymisen tulisi perustua huolelliseen analyysiin siitä, että ne tosiasiallisesti hillitsisivät julkisia menoja tai parantaisivat potentiaalista kasvua eivätkä syrjäyttäisi yksityisiä investointeja. Yleisesti Suomi pitää tärkeänä, että soveltuville uudistuksille ja investoinneille asetettaisiin selkeät ja läpinäkyvät vaatimukset, jotta varmistettaisiin julkisen talouden pitkän aikavälin kestävyys. Investointien pitäisi vähintäänkin voida uskottavan tutkimustiedon perusteella arvioida hyödyttävän julkisen talouden tasapainoa niin, että ne maksaisivat itsensä kohtuullisella aikajänteellä.
Yksi mittari (single indicator)
Suomi arvioi alustavasti, että useaksi vuodeksi suunniteltava nettomenoura saattaisi yksinkertaistaa sääntökehikkoa ainoana seurattavana indikaattorina, mutta sen yksityiskohdista ja yhteydestä velkakestävyyteen tulisi saada tarkempaa tietoa. Käytettävien indikaattorien tulisi ensisijaisesti mahdollistaa yhteismitallinen näkymä jäsenvaltioiden velkakestävyydestä sekä finanssipoliittinen seuranta EU:n tasolla. Suomi korostaa, että erityisesti alhaisen riskitason jäsenmailla tulisi olla laaja mahdollisuus omien mittareiden käyttöön kansallisessa finanssipolitiikan ohjauksessa. Komission esitystä nettomenourasta tulee tarkastella myös siitä näkökulmasta, että sääntökehikon ja siinä käytettävien indikaattoreiden on mahdollistettava suhdannetilanteeseen nähden oikeinmitoitetun finanssipolitiikan harjoittaminen.
Suomi katsoo, että komission ajatus velkakestävyyden merkityksen korostamisesta sopeutusurien määrittelyssä on oikeansuuntainen. Lisätietoa kuitenkin tarvitaan mm. velkakestävyyden määritelmästä ja laskentatavoista, joista sopiminen edellyttäisi monenkeskistä valmistelua. Vaikka jonkinasteinen eriyttäminen jäsenmaiden sopeutusurissa voisi olla tarkoituksenmukaista, olisi samalla varmistettava jäsenmaiden tasapuolinen kohtelu.
Julkisen talouden menettelyt ja sanktiot
Suomi pitää myönteisenä alijäämään perustuvan liiallisen alijäämän menettelyn säilyttämistä nykyisellään. Suomi pitää komission lähtökohtia velkaan perustuvan liiallisen alijäämän menettelyn osalta kannatettavina, mutta menettelyn selkeyttämisestä ja yksityiskohdista, kuten menettelyyn johtavan poikkeaman koosta, tarvitaan vielä lisätietoa. Suomi katsoo, että rahallisten sanktioiden säilyttäminen on perusteltua. Lisäksi, Suomi katsoo vakaus- ja kasvusopimuksen ennaltaehkäisevän osan keskittymisen komission varoituksiin ja neuvoston suosituksiin, ts. merkittävän poikkeaman menettelyn käyttämättä jättämisen, olevan paremmin linjassa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 121 artiklan kanssa.
Edellä mainituista syistä Suomi pitää tärkeänä saada lisätietoja ja suhtautuu alustavan varauksellisesti kaavailtuun uuteen työkaluun, jolla pyrittäisiin estämään uudistusten ja investointien peruuttaminen jäsenvaltioissa, joille on ko. uudistusten ja investointien perusteella sovittu pidempi sopeutusaika. Suomen alustavan arvion mukaan uuden työkalun luominen ei vaikuttaisi välttämättömältä, vaan asia voitaisiin toteuttaa vakaus- ja kasvusopimuksen menettelyjen kautta. Uusi työkalu ei myöskään yksinkertaistaisi kehikkoa.
Suomi pitää perusteltuna, että vakaus- ja kasvusopimuksen yleisen poikkeuslausekkeen ja kansallisten poikkeuslausekkeiden käyttöönottoa selkeytettäisiin, mutta niiden aktivoimisen tulisi olla mahdollista vain erittäin poikkeuksellisissa olosuhteissa.
Itsenäiset finanssipolitiikan valvojat
Suomi pitää itsenäisiä finanssipolitiikan valvojia hyödyllisenä keinona tehostaa kansallisen finanssipolitiikan valvontaa mutta ei näe perusteltuna, että valvojat osallistuisivat jatkossa myös yllä mainittujen suunnitelmien laadintaan. Riippumattomien finanssipolitiikan valvojien roolin tulisi olla myös jatkossa tarkoin määritelty rajoittuen uusien tehtävien osalta ensisijassa suunnitelmien toteuttamisen valvontaan. Myös valvonnassa päällekkäisyyttä komission tekemän valvonnan kanssa tulee välttää määrittelemällä tehtävät selvästi.
Makrotaloudellisten epätasapainojen menettely
Makrotalouden epätasapainoilla (kuten työttömyydellä, yksityisen sektorin velkaantumisella ja rahoitussektorin vastuilla) on yhteys julkisen talouden kestävyyteen ja niiden huolellinen seuranta ja monenvälinen valvonta tulee varmistaa myös jatkossa. Suomi suhtautuu myönteisesti komission kehitysehdotukseen menettelyn aiempaa ennaltaehkäisevämmästä roolista ja sen keskittymisestä makrotalouden epätasapainoihin. Pääpaino tulisi olla rahaliiton vakautta vaarantavissa epätasapainoissa. Liiallisen epätasapainon menettelyn käynnistämistä ja sen suhdetta uuteen työkaluun on syytä tarkastella tarkemmin.
Suomi muodostaa tarkempia kantoja asiaan tarpeen mukaan asian edetessä.
VALIOKUNNAN PERUSTELUT
Taustaa
Euroopan komissio julkaisi 9.11.2022 tiedonannon kaavailemistaan uudistuksista talouspolitiikan EU-koordinaatioon. Tiedonanto on jatkoa komission vuonna 2020 aloittamalle keskustelulle säännönmukaisen talouspolitiikan EU-koordinaatiokehikon uudistamisesta. Komissio on ilmoittanut, että se aikoo antaa asiaa koskevat lainsäädäntöehdotukset vuoden 2023 ensimmäisen vuosineljänneksen aikana.
Talousvaliokunta viittaa aiemmin asiasta lausumaansa (TaVL 12/2022 vp — E 14/2020 vp ja TaVL 19/2021 vp — VNS 7/2021 vp) ja toteaa, että toimiva ja oikeita asioita arvioiva talouspolitiikan koordinaatio ja siihen liittyvä sääntöjen tehokas toimeenpano ja valvonta ovat tärkeä väline jäsenmaiden julkisten talouksien tasapainon sekä EU:n kasvun ja kilpailukyvyn edistämisen näkökulmasta. Valiokunta pitää erittäin tärkeänä, että Suomi osallistuu aktiivisesti meneillään olevaan uudistustyöhön ja panostaa myös sitä koskevaan vaikuttamistyöhön tehokkaasti ja oikea-aikaisesti. Talousvaliokunta viittaa myös EU-selonteosta antamaansa lausuntoon (TaVL 19/2021 vp — VNS 7/2021 vp) ja huomauttaa, että EU-selonteossa ei ole lainkaan tarkasteltu EU:n vakaus- ja kasvusopimuksen tulevaisuutta.
Talouspolitiikan koordinaatiokehikon uudistamistarve
Nykyiset EU:n talouspolitiikan koordinaatiota koskevat säännöt ovat tietyiltä keskeisiltä osiltaan osoittautuneet huonosti toimiviksi. Taustalla on useita selvästi nähtäviä ongelmia, kuten sääntöjen kyvyttömyys hillitä velkaantumista ns. normaaleina aikoina sekä niiden monimutkaisuus ja kyvyttömyys korjata makrotaloudellisia epätasapainoja. Ne eivät myöskään tue riittävästi julkisen talouden alijäämä- ja velkatavoitteiden ja toisaalta talouskasvuun ja vihreään siirtymään liittyvien julkisten investointien yhteensovittamista.
Talousvaliokunta yhtyy valtioneuvoston kirjelmässä ja asiantuntijalausunnoissa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan talouspolitiikan koordinaation uudistaminen on tarpeen. Päätavoitteena tulisi edelleen olla se, että estetään jäsenmaita ajautumasta sellaisen liiallisen velkaantumisen tilanteeseen, joka aiheuttaa haittaa muille jäsenmaille. Valiokunta huomauttaa, että nykyinen ja odotettavissa oleva talouden toimintaympäristö ja siihen oikealla tavalla vastaavan talouspolitiikan ohjaamisen keinojen löytäminen ja mitoittaminen on vaativa tehtävä. Koronapandemian aiheuttaman talousshokin sekä vihreän ja digitaalisen siirtymän ohella myös geopoliittinen ympäristö on muuttunut haasteellisemmaksi. Venäjän hyökkäyssodan vaikutusten lisäksi tämä näkyy muun muassa eri talousalueiden pyrkimyksinä vahvistaa omaa teollista tuotantoaan. Esimerkiksi Yhdysvallat on viime aikoina tehnyt voimakkaita ja jopa protektionistisia aloitteita oman teollisen tuotantonsa vahvistamiseksi ja suojaamiseksi.
Tiedonannon sisältämien keskeisten uudistusten arviointia
Yleisiä huomioita
Komission tiedonannon linjaukset pyrkivät vastaamaan nykyisen järjestelmän puutteisiin niin, että finanssipolitiikan sääntöjä muokataan jäsenmaakohtaisemmiksi. Kaikkia maita kuitenkin koskisi yhdenmukainen velkakestävyyden tavoite sekä perustamissopimuksen mukainen kolmen prosentin alijäämärajoite ja 60 prosentin velkaraja.
Uudistuksen keskeisimmän elementin muodostaisivat jäsenmaiden laatimat keskipitkän aikavälin finanssipoliittis-rakenteelliset suunnitelmat, niiden täytäntöönpano sekä täytäntöönpanon valvonta. Finanssipoliittis-rakenteellisten suunnitelmien pohjana olisivat komission kullekin jäsenmaalle erikseen laatimat maakohtaiset velkakestävyysanalyysit eli nettomenourat, jotka neljän vuoden kuluessa johtavat velkasuhteen pysyvään laskemiseen ennustetun talouskehityksen oloissa. Neuvosto hyväksyy suunnitelman, ja se sitoo jäsenmaan talouspolitiikkaa neljän vuoden ajan. Tilanteessa, jossa jäsenmaan velkasuhde ylittää 60 prosenttia, poikkeaminen neuvoston hyväksymältä nettomenouralta tai kolmen prosentin alijäämärajoitteen rikkominen johtaisi EU:n perustamissopimuksen mukaisen liiallisen alijäämän prosessin käynnistämiseen.
Talousvaliokunta toteaa, että komission ehdotus ei ratkaise EU:n finanssipolitiikan perusongelmaa, joka liittyy sen tehokkuuteen ja uskottavuuteen. Talousvaliokunta kuitenkin yhtyy valtioneuvoston kirjelmässä ja useissa asiantuntijalausunnoissa esitettyyn näkemykseen, jonka mukaan suunnitellun uudistusmallin peruskehikko on parannus nykytilaan. Se yksinkertaistaa valvontamekanismia, mutta kuitenkin niin, että kaikkia jäsenmaita koskevat yhdenmukainen velkakestävyyden tavoite sekä nykyiseen tapaan kolmen prosentin alijäämärajoite ja 60 prosentin velkaraja.
Talousvaliokunta toteaa, että sekä nykyisen että suunnitellun talouspolitiikan koordinaatiomallin suurimpia haasteita ovat jäsenmaiden omistajuuden sekä sääntöjen noudattamisen ja niiden tehokkaan täytäntöönpanon varmistaminen. Jäsenmaiden omistajuutta on pyritty varmistamaan yllä kuvatuilla jäsenmaakohtaisilla räätälöidyillä suunnitelmilla. Komission tiedonannossa esitetty menettely muistuttaa EU:n elpymisvälineen mukaista jäsenmaiden RRF-ohjelmien valmistelussa noudatettua menettelyä, jossa komissio räätälöi RRF-ohjelmat yhdessä kunkin jäsenmaan kanssa, ja komissio valvoo niiden täytäntöönpanoa. Tarkoituksena on todennäköisesti vahvistaa samaan tapaan jäsenmaiden omistajuutta finanssipoliittis-rakenteellisista suunnitelmista, minkä uskotaan edistävän niiden täytäntöönpanoa jäsenmaissa. Valiokunta huomauttaa, että RRF-ohjelmissa on kysymys EU:n yhteisten varojen käyttämisestä jäsenmaiden tarpeisiin, kun taas tiedonannon mukaisen menettelyn tavoitteena on jäsenmaiden velkasuhteen pienentäminen ilman tukea yhteisistä varoista. Näin ollen tilanteet ovat olennaisesti erilaiset, eivätkä RRF-ohjelmien täytäntöönpanosta saadut positiiviset kokemukset välttämättä varmista tiedonannon mukaisten finanssipoliittis-rakenteellisten suunnitelmien tehokasta täytäntöönpanoa.
Omistajuutta kannustetaan myös rahallisia sanktioita koskevien sääntöjen muutoksilla niin, että niitä voitaisiin kohdistaa jäsenmaihin nykyistä useammissa tilanteissa. Lisäksi harkitaan mainehaittoihin perustuvien sanktioiden käyttöönottoa, mikä voisi tarkoittaa esimerkiksi jäsenvaltioiden velvollisuutta perustella toimiaan julkisuudessa. Valiokunta pitää näitä ehdotuksia oikeansuuntaisina, mutta ei riittävinä.
Jäsenmaakohtaiset toimet ja tasapuolisen kohtelun turvaaminen
Uudistetussa kehikossa jäsenmaat jaettaisiin kolmeen ryhmään, joita olisivat merkittävien, kohtuullisten ja vähäisempien velkahaasteiden maat. EU:n rooli ohjauksessa ja valvonnassa vaihtelisi sen mukaan, millainen velkakestävyys jäsenmaalla on. Asiantuntijalausunnoissa on todettu, että erityistä huomiota tulisi kiinnittää paljon velkaantuneiden maiden sopeutusurien toimeenpanon valvontaan. Komissio on aiemmin osoittanut huomattavaa joustavuutta tilanteissa, joissa ylivelkaantuneet jäsenmaat ovat poikenneet yhteisistä pelisäännöistä. Valiokunta toteaa, että riippumatta siitä millainen talouspolitiikan koordinaation malli valitaan, sen onnistunut toteuttaminen edellyttää aina myös kaikkien jäsenmaiden sitoutumista ja konkreettisia toimia velkakestävyyden parantamiseksi. Valiokunta korostaa, että jäsenmaakohtainen tarkastelu ei saa ruokkia moraalikatoa jäsenmaissa eli mahdollistaa esimerkiksi välttämättömien veronkorotusten tai menoleikkauksien lykkäämistä. Jäsenmaiden vastuuta omasta taloudestaan pitää korostaa ja pyrkiä suitsimaan käsitystä, että ylivelkaantuneiden jäsenmaiden talouksia pelastetaan EU:n yhteisin varoin.
Valtioneuvoston kirjelmässä ja useissa asiatuntijalausunnoissa on kiinnitetty huomiota siihen, että jäsenmaakohtaisia suunnitelmia koskevat neuvottelut todennäköisesti käytäisiin kahdenkeskisesti komission ja kyseisen jäsenvaltion välillä. Valtioneuvoston kirjelmässä korostetaan monenkeskisen dialogin merkitystä ja menettelyjen läpinäkyvyyden turvaamista. Talousvaliokunta yhtyy tältä osin valtioneuvoston kantaan ja toteaa, että lisäksi jäsenmaiden tasapuolinen kohtelu edellyttää, että velkakestävyystavoitteet ja niiden saavuttaminen perustuvat selkeisiin, läpinäkyviin ja yhteisiin pelisääntöihin ja menettelyihin.
Talousvaliokunta kiinnittää huomiota myös siihen, että suunniteltu talouden ohjauskehikko antaa komissiolle huomattavan suuren toimivallan jäsenmaiden talouden suunnittelussa, toimeenpanossa sekä keinojen valinnassa. Useissa asiantuntijalausunnoissa on tältä osin korostettu riippumattomien tahojen hyödyntämisen merkitystä prosessin eri vaiheissa. Valiokunta toteaa, että mahdollisuus hyödyntää eri vaiheissa riippumattomia tahoja prosessien tasapuolisuuden ja läpinäkyvyyden turvaamiseksi tulisi jatkoneuvotteluissa selvittää huolellisesti.
Investoinnit
Tulevina vuosikymmeninä yhteiskuntien investointitarpeet ovat massiiviset. Investointeja tullaan tarvitsemaan erityisesti vihreän ja digitaalisen siirtymän toteuttamiseen, Euroopan ja jäsenvaltioiden talouksien kasvun ja kilpailukyvyn parantamiseksi sekä strategisten alojen toimivuuden varmistamiseksi. Venäjän hyökkäyssota ja epävarma geopoliittinen tilanne lisäävät myös osaltaan investointien tarvetta. Tilanteen haasteellisuutta lisäävät investointien hintaa nostava korkea inflaatio sekä nousevat korot.
Talousvaliokunta toteaa, että ensisijaisena tavoitteena tulee olla, että investoinnit toteutetaan mahdollisimman pitkälti yksityisellä rahalla ja yksityisinä investointeina niin, että pyritään luomaan niille mahdollisimman houkutteleva toimintaympäristö. On kuitenkin selvää, että myös julkista ohjausta ja julkisia investointeja tarvitaan erityisesti mittaluokaltaan suurien ja yhteiskunnalliselta merkitykseltään tärkeiden investointien toteutumisen varmistamiseksi. Pääsääntönä tulisi olla myös, että tutkimus- ja innovaatiotoimintaan ja vihreään siirtymään liittyvät investoinnit toteutetaan kunkin jäsenvaltion toimesta niiden tarpeita ajatellen. Kuitenkin myös rajat ylittäviä investointeja varmasti tarvitaan.
Komission tiedonannossa ja suunnitellussa talouden ohjauskehikossa tämä tarve on huomioitu. Suunnitellun talouden ohjausmekanismissa tärkeitä EU:n päämääriä toteuttaville investoinneille ja rakenneuudistuksille annetaan tilaa ja annetaan jäsenmaalle finanssipoliittis-rakenteellisessa suunnitelmassa normaalia enemmän aikaa sopeuttaa taloutensa vaaditulle uralle. Talousvaliokunta pitää tätä periaatetta kannatettavana ja korostaa, että komission varsinaisissa talouden ohjauskehikkoa koskevissa säädösehdotuksissa ja niiden käsittelyssä investointeja koskevat näkökohdat tulee huomioida huolellisesti.
Talousvaliokunta toteaa, että tässä vaiheessa tulevan ohjauskehikon investointeja koskeviin kysymyksiin on mahdotonta ottaa yksityiskohtaisesti kantaa, koska tiedonanto sisältää vain melko yleisen kuvauksen komission suunnitelmista. Valiokunta kuitenkin toteaa, että ohjauskehikon tulisi mahdollistaa erityisesti sellaisia investointeja, jotka edistävät talouskasvua, tuottavuutta ja kilpailukykyä ja jotka maksavat itsensä takaisin tietyllä aikavälillä.
Talousvaliokunta korostaa vielä, että investointeja koskevat näkökohdat tulee arvioida laajemmin kuin yksinomaan finanssipolitiikan näkökulmasta. Sekä yksityisten että julkisten investointien onnistuminen edellyttää niiden tavoitteita tukevaa ja usein useaa eri politiikkasektoria koskevaa lainsäädäntöä ja mahdollisesti myös muita toimenpiteitä. Tämä tulisi huomioida asiaa koskevissa jatkoneuvotteluissa.
Komission 9.11.2022 antama tiedonanto nostaa jäsenvaltioiden puolustuskyvyn vahvistamisen yhdeksi keskeiseksi lähitulevaisuuden investointikohteeksi. Talousvaliokunta kiinnittää huomiota siihen, että kirjelmässä ei kuitenkaan lähemmin tarkastella puolustuskyvyn nostamisen ja Ukrainan tukemisen vaikutuksia jäsenvaltioiden julkiseen talouteen ja velkakestävyyteen. Talousvaliokunta katsoo, että kyse on investointien näkökulmasta merkittävästä kysymyksestä, koska panostukset puolustuskyvyn vahvistamiseen voivat vaikuttaa jäsenmaiden velkakestävyyteen sekä jäsenmaiden mahdollisuuksiin investoida muihin poliittisiin prioriteetteihin kuten vihreään ja digitaaliseen siirtymään. Lisäksi valiokunta viittaa lausuntoonsa TaVL 23/2022 vp — VNS 1/2022 vp, jossa tuodaan esiin, että talouskehitys on herkkä geopoliittisille muutoksille ja epävarmuudet liittyen sotilaallisten tai muiden yhteiskuntaa vahingoittavien toimien kohdistamiseen Suomeen vaikuttavat kaikkeen taloudelliseen aktiivisuuteen. Tämä vaikuttaa myös Suomen ns. maariskiin eli kuinka riskialttiina sijoittajat ja osaajat pitävät Suomea. Valiokunta pitää välttämättömänä, että tämä näkökulma otetaan huomioon Suomen neuvottelutavoitteissa.
Ennakkovaikuttamisen keskeinen merkitys tavoitellun lopputuloksen saavuttamiseksi
Talousvaliokunta korostaa, että EU:n talouden ohjauskehikon uudistamisessa on kysymys erittäin tärkeästä jäsenmaiden finanssipolitiikan liikkumavaraan puuttuvasta sääntelystä. Lisäksi Suomen nopea velkaantumiskehitys merkitsee sitä, että toteutuessaan EU-tason ohjaustoimet tulevat olennaisesti vaikuttamaan Suomen kansallisiin päätöksentekomahdollisuuksiin. Valiokunta tähdentää aktiivisen ja oikea-aikaisen ennakkovaikuttamisen merkitystä ja Suomen näkökulmasta kannatettavien linjausten tarjoamista sekä komissiolle ja muille EU:n instituutioille että muille samanmielisille jäsenmaille. Valiokunta huomauttaa, että aika ennen komission varsinaisten ehdotusten antamista tulisi hyödyntää maksimaalisesti, jotta Suomelle tärkeät näkökohdat tulevat ehdotuksessa riittävällä tavalla huomioiduiksi.
Kokoavia huomioita
Talousvaliokunta toteaa, että EU:n talouspolitiikan ohjausmekanismin toimivuuden onnistuminen edellyttää taitavaa tasapainoilua, jotta voidaan varmistaa julkisen talouden tasapainon saavuttaminen, sääntöjen noudattaminen ja toisaalta sallia tarvittavat joustot siltä osin kuin se on välttämätöntä esimerkiksi tärkeiden investointien toteutumisen varmistamiseksi. Lähtökohtana on kuitenkin oltava selkeät säännöt, joissa tähdennetään kunkin jäsenvaltion vastuuta omasta taloudestaan ja veloistaan. Lisäksi mekanismin tulee varmistaa sääntöjen noudattamisen valvonta sekä tehokkaat sanktiot säännösten rikkomisesta. Esimerkiksi mahdollisuus pidättää jäsenmaalta EU:n rakennerahastovaroja voisi olla tehokas keino myös talouspoliittisen ohjauksen välineenä. Valiokunta korostaa aktiivisen ennakkovaikuttamisen merkitystä Suomen kannalta hyvän neuvottelutuloksen saavuttamiseksi.
Talousvaliokunta korostaa kasvun, tuottavuuden ja kilpailukyvyn ja finanssipolitiikan kohtalonyhteyttä. Jos jäsenmaiden taloutta ei saada kasvu-uralle, velkaantumiskehitys kiihtyy entisestään. Tarvitaankin innovaatioita, osaamisen kehittämistä ja investointeja mahdollistavaa lainsäädäntöä, jolla ohjataan tavoitteita, mutta mahdollistetaan erilaiset keinot niiden toteuttamiseksi. Valiokunta huomauttaa, että talouden saaminen kasvu-uralle on erittäin merkityksellistä myös Suomelle, jonka velkaantuminen on kiihtynyt viime vuosina.