Perustelut

Aiemmin käsitellyt aiheet

Tarkastusvaliokunta on aiemmissa mietinnöissään käsitellyt joitakin tähän kertomukseen sisältyviä aiheita ja käy niitä koskevat valiokunnan pääkannanotot kootusti läpi. Viime kevään mietinnössään talousarviota koskevien säännösten noudattamisesta valiokunta totesi: "Valiokunta pitää huolestuttavana sitä, että perustuslain ja eduskunnan päätösten vastaisia talousarvion määrärahan ja valtuuden ylityksiä tapahtuu toistuvasti. Ylityksiin tulee suhtautua aina vakavasti. Valiokunta kiinnittää huomiota siihen, että erityisesti Liikennevirastossa on viime vuosina ollut useampia määrärahan ja valtuuden ylityksiä. Lisäksi kyseisessä virastossa on havaittu myös muunlaista talousarviosäännösten vastaista menettelyä. Tarkastusvaliokunta pitää tärkeänä, että sisäisen valvonnan järjestämiseen valtion talousarviosta annetun lain 24 b §:n ja hyvän hallinnon periaatteiden mukaisesti kiinnitetään nykyistä enemmän huomiota ja että hallitus jatkaa toimenpiteitä, jotta talousarviota ja sitä koskevia säädöksiä noudatetaan nykyistä tarkemmin." (TrVM 4/2012 vp)

Tarkastusviraston työllisyyden hoitoa koskevassa osiossa raportoitua äkillisten rakennemuutosalueiden tukemista valiokunta käsitteli myös viime keväänä, kävi läpi rakennemuutosten tukemista sekä Euroopan globalisaatiorahastosta (EGR) myönnettävää tukea ja piti tarpeellisena rakennemuutostoimenpiteiden pitkän aikavälin vaikuttavuuden arviointia. Vaikutusten seuranta on tarkastusviraston mukaan ollut puutteellista. Suomi oli vuoden 2011 loppuun mennessä jättänyt vain yhden hakemuksen rahastoon. Tarkastusviraston havaintojen perusteella kaikki rakennemuutosalueiden toimijat, kuten esimerkiksi paikalliset elinkeinoyhtiöt, eivät olleet edes tietoisia rahaston olemassaolosta eivätkä siksi ole tunteneet rahaston toimintaa ja toimintamahdollisuuksia. Valiokunta totesi mietinnössään, että "hakumenettelyn hitaus tai selvitysten tekeminen eivät kuitenkaan saa olla esteenä rahaston hyödyntämiselle myös Suomessa. Valiokunta kehottaa ministeriötä aktiiviseen toimintaan ja hyödyntämään Euroopan globalisaatiorahaston tukia mahdollisimman kattavasti kaikissa rahoitusehdot täyttävissä äkillisissä rakennemuutostilanteissa." ( TrVM 4/2012 vp)

Eduskunnan tilintarkastajien kertomusta koskevassa mietinnössä (TrVM 6/2012 vp) valiokunta puolestaan käsitteli tarkastusviraston toimintaa ja taloutta.

Kannanottojen toteutuminen

Tarkastusvirasto on maksuvalmiuden ylittävästä lainanotosta luopumista koskevasta kannanotosta todennut, että toimenpiteet asiakohdan osalta ovat edenneet eduskunnan edellyttämällä tavalla (EK 17/2011 vp — K 10/2011 vp — K 12/2010 vp — TrVM 1/2011 vp). Viraston mukaan toimenpiteet maksuvalmiuden kannalta tarpeettomasta lainasta luopumiseksi ovat jo alkaneet vuodenvaihteessa 2011 ja kuluvan vuoden aikana tarpeettoman lainan nostamisesta luovuttaneen kokonaan. Vuonna 2011 jätettiin nostamatta noin 1,7 mrd. euroa eduskunnan edellyttämää lainaa, koska valtion maksuvalmius ei edellyttänyt nettolainanoton toteuttamista tuloarvion mukaisena. Täsmällistä arviota aikaansaadusta säästöstä ei viraston mukaan ole tehty. Vuonna 2011 lainan nostamatta jättämistä ei ehditty täysimittaisesti hyödyntämään, ja sen vuoksi tulevina vuosina säästö tulee viraston mukaan olemaan suurempi.

Lastensuojelu

Lastensuojelulain (417/2007) mukaan lastensuojelun on edistettävä lapsen suotuisaa kehitystä ja hyvinvointia. Lastensuojelun on tuettava vanhempia, huoltajia ja muita lapsen hoidosta ja kasvatuksesta vastaavia henkilöitä lapsen kasvatuksessa ja huolenpidossa. Lastensuojelun on pyrittävä ehkäisemään lapsen ja perheen ongelmia sekä puuttumaan riittävän varhain havaittuihin ongelmiin. Lastensuojelun tarvetta arvioitaessa ja lastensuojelua toteutettaessa on ensisijaisesti otettava huomioon lapsen etu.

Lastensuojelua on lapsi- ja perhekohtainen lastensuojelu. Niitä toteutetaan tekemällä lastensuojelutarpeen selvitys ja asiakassuunnitelma sekä järjestämällä avohuollon tukitoimia. Lapsi- ja perhekohtaista lastensuojelua ovat myös lapsen kiireellinen sijoitus ja huostaanotto sekä niihin liittyvä sijaishuolto ja jälkihuolto.

Lastensuojelun piirissä olevien määrä on viime vuosina kasvanut sekä avo- että sijaishuollossa. Vuonna 2010 kodin ulkopuolelle oli sijoitettuna 17 100 lasta ja nuorta ja avohuollon toimenpiteiden piirissä oli lähes 78 600 lasta ja nuorta. Huostaan otettuja lapsia oli 10 000.

Lastensuojelun kokonaiskustannukset vuonna 2010 olivat 855 milj. euroa, josta sijaishuollon osuus oli 619 milj. euroa ja avohuollon osuus 236 milj. euroa. Kustannukset ovat lisääntyneet vuosittain: esim. laitos- ja perhehoidon kustannukset ovat kasvaneet noin 13 % vuosina 2008—2010. Kuusikko-kunnissa (Helsinki, Espoo, Vantaa, Turku, Tampere ja Oulu) sijoitettu lapsi maksoi keskimäärin 126 euroa/vuosi, sijaisperhehoito 64 euroa/vrk, kunnallinen laitoshoito 268 euroa/vrk ja ostopalvelut 237 euroa/vrk.

Lastensuojelun Keskusliiton ja Terveyden ja hyvinvoinnin laitoksen tuoreen tutkimuksen mukaan yhden henkilön vuoden laitossijoitukseen kuluvilla kustannuksilla intensiivistä perhetyötä voitaisiin järjestää yli seitsemäksi vuodeksi, perhe voisi käydä perheneuvolassa yli 400 kertaa tai kotipalvelua voitaisiin järjestää lähes 3 000 tuntia.

Tarkastusviraston lastensuojelua koskeneessa tarkastuksessa (Lastensuojelu, tarkastuskertomus 6/2012) tarkastettiin lastensuojelulain tavoitteiden toteutumista avohuollossa, sijaishuollossa ja jälkihuollossa. Pääkysymys oli, miten lapsen etu toteutuu lastensuojelussa. Lapsen edun toteutumista arvioitiin muun muassa sillä, saavatko lastensuojelun asiakkaat ja heidän perheensä tarpeidensa mukaiset palvelut ja onko lastensuojelun valvonta riittävää.

Tarkastuksen mukaan lapsen etu toteutuu vaihtelevasti sen mukaan, onko lapsi avohuollossa, sijaishuollossa vai jälkihuollossa ja missä kunnassa hän asuu. Avo- ja jälkihuollossa lapset ja nuoret saavat kohtalaisesti tarvitsemiaan palveluja, vaikka voimavarat ovat niukat. Koko maan tasolla olosuhteet vaihtelevat hyvin paljon. Osassa maata kuntien mahdollisuudet tarjota lasten ja perheiden palveluja ovat heikommat kuin muualla. Sosiaali- ja terveydenhuollon henkilöstön rekrytointi on monilla alueilla vaikeampaa kuin toisaalla. Asiantuntijat hakeutuvat mielellään alueille, joissa palkkaus, työolot ja kehittymisen mahdollisuudet ovat paremmat. Useilla alueilla kunnat eivät kykene järjestämään perheiden vaikeissa tilanteissa riittävästi perheneuvontaa.

Avohuollon tukitoimet, joita ovat esim. taloudellinen tuki, perhetyö, terapia ja tukihenkilö, ovat ensisijaisia, ja niiden avulla pyritään ehkäisemään huostaanottoja. Pulaa on tukihenkilöistä ja -perheistä sekä kotipalvelusta. Myös perhetyötä tulisi olla saatavilla enemmän, erityisesti iltaisin ja viikonloppuisin. Nuoria avohuolto ei tavoita tarpeeksi aikaisin, minkä seurauksena nuorten huostaanotot ovat lisääntyneet. Jos avohuolto epäonnistuu tehtävässään oirehtivien nuorten kanssa, on riski laitoshoidon kasvulle ja laajemmin nuorten syrjäytymiselle suuri. Avohuoltoa rasittaa myös henkilöstön suuri vaihtuvuus ja liian suuri asiakasmäärä työntekijää kohti (40—86 asiakasta/työntekijä). Tarkastuksen mukaan riittävästi resursoitu lastensuojelutyö on edellytys lastensuojelulain tavoitteiden saavuttamiselle.

Sijaishuollossa tavoite lapsen tarpeen mukaisesta hoitopaikasta ei aina toteudu. Sijoituspaikat ovat usein etäällä kotikunnasta varsinkin silloin, kun on kyse erityisyksiköstä. Sijaishuollossa lapset eivät aina saa myöskään tarvitsemiaan palveluja. Erityisesti psykiatrisen hoidon saatavuudessa on suuria puutteita. Syinä tähän ovat kangerteleva yhteistyö lastensuojelun ja lasten-, nuoriso- ja aikuispsykiatrian välillä sekä terveydenhuollon resurssien puute. Resurssien puutteen vuoksi lasten ja nuorten psykiatria ohjaa sijaishuoltoon sellaisia lapsia, jotka ensisijaisesti tarvitsisivat terveydenhuollon palveluja.

Toiminnan onnistuminen edellyttää tarkastusviraston mukaan nykyistä tiiviimpää yhteistyötä lastensuojelun ja terveydenhuollon välillä, sillä mielenterveyden häiriöt ovat lastensuojelulapsilla ja heidän perheillään muuta väestöä yleisempiä.

Sijaishuoltoa valvovat kunnat, aluehallintovirastot ja Valvira. Aluehallintovirastot valvovat ammatillisia perhekoteja ja lastensuojelulaitoksia ja kunnat sijaisperheitä. Tarkastusviraston mukaan sijaishuollon valvonta ei ole riittävää. Tämä koskee erityisesti perhehoitoa, jonka valvonta on kuntien vastuulla. Kaikki kunnat eivät myöskään miellä riittävästi valvontavastuutaan. Aluehallintovirastojen valvontaresurssit menevät pääasiassa lupahallinnon tehtäviin. Valvontakäyntejä tehdään ainoastaan silloin, kun siihen on erityistä syytä. Aluehallintovirastojen mukaan niiden valvonta ei ole järjestelmällistä eikä kattavaa. Vuonna 2010 Länsi- ja Sisä-Suomessa valvontakäyntien kohteena oli 53 % lastensuojeluyksiköistä ja Etelä-Suomessa valvonnan kohteena oli 19 % yksiköistä. Puutteita on ollut sijaishuollon henkilöstön määrässä ja ammatillisuudessa.

Lastensuojelun yksityisten palveluntuottajien määrän kasvu on huomioitu vuonna 2011 voimaan tulleessa laissa yksityisistä sosiaalipalveluista (922/2011). Lain mukaan valvontaan käytettäviä voimavaroja ei ole mahdollista lisätä yksityisten palvelujen määrän kasvua vastaavasti. Valvontaa pyritään sen sijaan parantamaan omavalvontasuunnitelmien avulla. Puutteet valvonnassa ovat tarkastusviraston mukaan niin suuria, että omavalvontasuunnitelmat eivät riitä takaamaan valvonnan riittävyyttä. Tarkastusviraston mukaan jatkossa tarvitaan ulkopuolisen tahon suorittamaa valvontaa ja sen varmistamista, että aluehallintovirastoilla on asianmukaisen valvonnan edellyttämät resurssit.

Kunnan on järjestettävä jälkihuoltoa aina sijaishuollon päättymisen jälkeen. Jälkihuolto-oikeus loppuu 21-vuotiaana. Tarkastusviraston mukaan jälkihuollon kehittäminen on jäänyt avo- ja sijaishuollon varjoon. Nuorten suunnitelmallinen siirtäminen sijaishuollosta jälkihoitoon toimii huonosti. Osa sijaishuoltopaikoista ei valmenna nuoria riittävästi itsenäiseen elämään. Jälkihuoltoon valmentaminen mielletään toisaalta osaksi sijaishuoltoa, jolloin jälkihuollon valmentamiskustannukset sisältyvät jo sijaishuollon hoitovuorokauden hintaan. Jos nuorta ei kuitenkaan ole valmennettu riittävästi arjen askareista selviytymiseen, joutuu kunta tällöin ostamaan nämä palvelut uudelleen jälkihuollon tukitoimena. Tämän seurauksena kunnat maksavat kaksinkertaisesti itsenäiseen elämään valmentamisesta. Tarkastusviraston mukaan näyttääkin siltä, etteivät kunnat sijaishuoltopalveluja ostaessaan osaa määritellä riittävän tarkasti ja konkreettisesti, mitä esimerkiksi itsenäiseen elämään valmentamisen halutaan pitävän sisällään.

Lastensuojelun kokonaisarviointia heikentää puutteellinen tieto lastensuojelun kustannuksista. Lastensuojelun kustannusten kasvu johtuu osaltaan lastensuojelun eri prosessien toimimattomuudesta ja osaltaan peruspalvelujen riittämättömyydestä. Lastensuojelun kokonaiskustannusten arvioimista hankaloittaa lisäksi se, että sosiaalitoimen sisällä kustannuksia siirretään toimintasektorilta toiselle ja maksajana on usein lastensuojelu. Tarkastusvirasto on ehdottanut, että sosiaali- ja terveysministeriö selvittäisi, miten ja mistä avo-, sijais- ja jälkihuollon kustannukset muodostuvat. Myös lastensuojelun muun tilastotiedon tuottaminen on puutteellista. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos kerää vuosittain koko maasta tiedot lastensuojelun piirissä olevista asiakkaista, mutta ei heille annetuista palveluista ja tukitoimista. Nämä tiedot joudutaan keräämään erillistutkimuksin. Tiedonkeruutapojen eroista johtuen avo- ja sijaishuollon tietoja ei voida yhdistää.

Asiantuntijakuulemisessa lastensuojelun palvelujärjestelmän todettiin tarvitsevan kokonaisuudessaan vahvistamista. Hyvät rakenteet ovat olemassa, mutta näiden rakenteiden sisällä lastensuojelun toimintamahdollisuudet ovat usein vaillinaiset.

Tarkastusvaliokunta on huolissaan siitä, että lainsäädännössä esitettyjen lastensuojelun tavoitteiden toteutumisessa on olennaisia puutteita ja että lapsen edun toteutumiseen vaikuttaa myös ratkaisevasti se, missä kunnassa hän asuu. Tarkastusvaliokunta kehottaa kuntia kokonaisvaltaiseen perheiden tukemiseen ja ennalta ehkäisevään toimintaan, sillä puutteet näissä toimintamuodoissa lisäävät myös laitoshoidon tarvetta ja kasvattavat lastensuojelun kustannuksia. Yleisesti ottaen lastensuojelutoiminnan arviointia ja kehittämistä vaikeuttavat lastensuojelun asiakkaita, palveluita ja kustannuksia koskevan tietopohjan puutteet. Tähän ongelmaan tullaan kiinnittämään huomiota valiokunnan parhaillaan käynnistämässä nuorten syrjäytymistä koskevassa tutkimuksessa. Tutkimuksessa tullaan käsittelemään mm. syrjäytymisen tietopohjaa ja kuntien vastuulla olevaa toimintaa. Valiokunta odottaa saavansa tarkempaa tietoa myös lastensuojeluasioissa ja palaa kannanottoehdotuksineen asiaan myöhemmin.

Valiokunta toteaa kiinnittäneensä jo aiemmin huomiota aluehallintoviraston valvontatoimen edellytyksiin (EK 15/2008 vp — TrVM 5/2008 vp — M 2/2008 vp, Informaatio-ohjauksen toimivuus sosiaali- ja terveydenhuollossa). Eduskunta edellytti tuolloin, että hallitus aluehallinnon uudistamishankkeessa varaa aluehallinnon suorittamalle ohjaus- ja valvontatoiminnalle riittävät voimavarat ja toimintaedellytykset ennalta ehkäisevälle ohjaukselle. Tämä kannanotto on edelleen hallitusta velvoittava.

Tutkimus-, koulutus-, ja innovaatiopolitiikka, Suomen innovaatiojärjestelmä ja -ympäristöt

Tarkastusvirasto painottaa kertomuksessaan tutkimus-, kehittämis- ja innovaatiotoiminnan (TKI-toiminta) merkittävää roolia Suomen hyvinvoinnin edellytysten rakentamisessa ja uudistamisessa. Suomi toteuttaa pitkälti Euroopan unionin ja hallituksen omat tavoitteet TKI-menojen korkeasta osuudesta bruttokansantuotteessa. Tavoite, jonka mukaan TKI-menojen suhde bruttokansantuotteeseen on vähintään 4 %, on toteutumassa. Kertomuksen mukaan vuonna 2010 tutkimus- ja kehittämismenot olivat 3,9 % bruttokansantuotteesta. Suomi on TKI-panostusten suhteellisessa määrässä EU:n ja OECD:n johtavia maita. TKI-menojen suhde bruttokansantuotteeseen on kuitenkin vain panoksia eikä tuloksia koskeva mittari. Julkisen vallan ja yritysten mittavat panostukset TKI-toimintaan johtavat kysymään, miten mittaamme panostusten tuloksia, arvioimme tuloksellisuutta ja tavoitteiden saavuttamista? Valiokunnan mielestä on myös järkevää kysyä, ovatko veronmaksajat saaneet rahoilleen vastinetta. Suomi tarvitsee nykyistä enemmän työpaikkoja ja kestävää talouskasvua. Niiden aikaansaamiseksi tarvitsemme innovatiivisia kasvuyrityksiä ja myös innovatiivista julkista sektoria. Valiokunnan mielestä Suomen innovaatiojärjestelmän vahvuudet on kyettävä myös jatkossa turvaamaan, mutta samalla on löydettävä uusia, toimivia ja kustannuksiltaan järkeviä ratkaisuja, jotka vahvistavat Suomen kansainvälistä kilpailukykyä ja kansallista hyvinvointia. Valiokunnan mielestä innovaatiojärjestelmämme toimivuutta ja tuloksia koskevaa arviointia ja tarkastusta on tarpeen jatkaa. Eduskunta tarvitsee asiasta päätöksentekonsa tueksi luotettavaa tietoa pystyäkseen arvioimaan vaihtoehtoisten toimintatapojen vaikuttavuutta.

Valtionapujen ja -tukien hallinnon ja valvonnan tila

Arpajaislain (1047/2001) 17 §:n mukaan raha-arpajaisten sekä veikkaus- ja vedonlyöntipelien tuotto käytetään urheilun ja liikuntakasvatuksen, tieteen, taiteen ja nuorisotyön edistämiseen. Tuoton jakamisesta näiden käyttötarkoitusten kesken säädetään erikseen lailla. Tarkastusvirasto on selvittänyt, onko avustusten myöntämisessä, maksamisessa, käytön valvonnassa ja takaisinperinnässä noudatettu säädöksiä ja ohjeita sekä onko avustusprosessin sisäinen valvonta asianmukaisesti järjestetty, onko avustus käytetty myönnettyyn tarkoitukseen ja onko sen käytöstä annettu oikeat ja riittävät tiedot.

Vuonna 2011 tarkastuksen piiriin kuuluneita avustuksia myönnettiin 309,4 milj. euroa, josta noin 76 % myönnettiin voittoa tavoittelemattomille yhteisöille. Kunnille avustuksista myönnettiin noin 12 % ja elinkeinoelämälle 9 %.

Tarkastusviraston mukaan opetus- ja kulttuuriministeriö ei ole kaikilta osin noudattanut avustusprosessiin liittyviä säädöksiä ja ohjeita. Ministeriö ei ole huolehtinut valtionavustuslain 15 §:ssä edellytetyllä tavalla valtionavustusten asianmukaisesta ja riittävästä valvonnasta. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriö on valtionavustuslain 12 §:n vastaisesti maksanut avustukset usein tarpeettoman etupainotteisesti ja ennen kuin rahoitettavat kustannukset ovat syntyneet.

Tarkastusviraston mielestä avustusprosessin sisäisen valvonnan järjestämisessä on tullut esiin sellaisia päätöskäytäntöihin, avustuksen käytön valvontaan ja maksatukseen liittyviä puutteita, joiden vuoksi opetus- ja kulttuuriministeriön on syytä ryhtyä asianmukaisiin toimenpiteisiin.

Opetus- ja kulttuuriministeriön suorittama valvonta on valtionavustuksen käytöstä annettuihin selvityksiin perustuvaa valvontaa, eikä se tee tarkastuksia avustuksen saajilla yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta. Käytäntö poikkeaa olennaisesti Raha-automaattiyhdistyksen valvontakäytännöstä. Raha-automaattiyhdistys tekee vuosittain 60—100 tarkastusta. Valiokunnan mielestä valvonnan tilaa voidaan parantaa kiinnittämällä huomiota valvonnan edellytyksiin ja tehostamalla valvontaa.

Opetus- ja kulttuuriministeriö on yhä laajemmin delegoinut valtionavustuksen myöntämiseen liittyvää toimivaltaa yhdistyksille ja säätiöille valtionavustuslain 7 §:n 2 momenttiin perustuen. Eräissä tapauksissa avustuksen saajien myöntäessä tukea edelleen on myöntöprosessiin liittynyt laajaa harkintaa ja julkisen vallan käyttöä. Asia on ongelmallinen, eikä tarkastusvirasto ole pitänyt tukikäytäntöä tarkoituksenmukaisena.

Opetus- ja kulttuuriministeriön mukaan tarkastusviraston huomiot ovat hyvä lähtökohta valtionavustustoimintaa koskevan yleisen ohjeistuksen kehittämiselle ja itse valtionavustusta koskevan päätösprosessin kehittämiselle.

Valiokunta käsitteli samassa yhteydessä ulkomaan koulujen valvontatilannetta. Ministeriön vuosille 2010—2011 laadittuun valtionosuuksia ja valtionavustuksia koskevaan tarkastussuunnitelmaan on kuulunut kaksi ulkomaan koulun tarkastusta. Ulkomaan kouluja koskevat tarkastukset on aloitettu vuonna 2012 ministeriön sisäisen tarkastuksen yksikön johdolla yhdessä ulkopuolisen tilintarkastusyhteisön kanssa. Vuoden 2012 aikana on tarkoitus käynnistää toinen ulkomaan koulun tarkastus. Espanjan Fuengirolassa sijaitsevan Aurinkorannikon koulun tarkastusta koskevan tarkastuskertomuksen laadinta on vielä ministeriössä kesken. Asiaan liittyy kanteluita ja tutkintapyyntöjä.

Valiokunta pitää opetus- ja kulttuuriministeriön aikeita ryhtyä korjaamaan ongelmia hyvänä ja tulee seuraamaan, mihin toimenpiteisiin ministeriö on ryhtynyt tarkastusviraston ehdotusten johdosta, ja pyytämään ministeriöltä selvityksen asiasta syksyllä 2013. Lisäksi opetus- ja kulttuuriministeriön tulee toimittaa tarkastusvaliokunnalle Aurinkorannikon koulun toimintaa koskeva tarkastuskertomus, kun se on valmis.