Perustelut

Kehityspoliittinen ohjelma ohjauksen välineenä

Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että kehityspolitiikan linjaukset määritellään koko hallituskauden kattavassa periaatepäätöksessä, koska aikaansaava kehityspolitiikka edellyttää pitkäjänteistä ohjausta. Vuoden 2004 periaatepäätös on osoittautunut toimivaksi ohjauksen välineeksi, ja sen toteutumista on seurattu systemaattisesti. Kehityspoliittinen ohjelma on hallitusohjelman jälkeen tärkein kehityspolitiikkaa ohjaava asiakirja. Kehitysyhteistyömäärärahojen kasvaessa voimakkaasti on entistäkin tärkeämpää, että niiden käyttö on hyvin suunniteltua.

Vuoden 2007 kehityspoliittinen ohjelma on lähestymistavaltaan erilainen kuin vuoden 2004 ohjelma. Ohjelmia verrattaessa voidaan todeta, että vuoden 2004 ohjelma on konkreettisempi ja sisältää myös täsmällisiä linjauksia Suomen kehitysavun suuntaamisesta. Nämä konkreettiset linjaukset ovat ohjanneet ohjelman toimeenpanoa ja edesauttaneet ohjelman toteutumisen seurantaa.

Vuoden 2007 kehityspoliittinen ohjelma on muotoiltu varsin yleiseksi. Se pitää sisällään mm. näkemyksiä ihmiskuntapolitiikan muodostamiseksi ja korostaa luonnontaloudellisesti kestävän kehityksen edistämistä kehityspolitiikan keinoin. Ohjelmassa katetaan kehityspolitiikan olennaisia kysymyksiä, mutta sen perusteella ei ole todettavissa, missä Suomen kehityspolitiikan varsinaiset toiminnalliset painopisteet ovat: miten eri toimintoja konkreettisesti priorisoidaan ja mitkä yleiset periaatteet ohjaavat määrärahojen suuntaamista. Esimerkiksi turvallisuus- ja puolustuspolitiikan alalla menetellään siten, että yhtä lailla nelivuotisissa turvallisuus- ja puolustuspoliittisissa selonteoissa käsitellään linjauksia hyvinkin konkreettisesti ja haetaan eduskunnan myötävaikutusta hallituksen päätöksille.

Vuoden 2007 kehityspoliittisessa ohjelmassa keskeiset konkreettiset ratkaisut jäävät yksin ohjelman toimeenpanon varaan, joka ohjelman mukaan toteutuu ulkoasiainministeriön osastojen ja edustustojen talous- ja toimintasuunnitelmissa, kun erillistä toimeenpano-ohjelmaa ei laadita. Suomen kehitysyhteistyön keskeisiä linjauksia ohjataan siis hyvin yleisen ohjelman ja hyvin yksityiskohtaisten ministeriön sisäisten päätösten kautta, mutta näiden välimaastossa ei ole prosessia, jossa kehityspolitiikan konkreettiset linjaukset tuotaisiin laajempaan käsittelyyn valtioneuvostossa tai eduskunnassa. Tämän kaltainen kehityspoliittinen ohjelma jättää toteuttajalleen vapaat kädet.

Kehityspoliittisessa ohjelmassa on mainintoja, joiden sisältö jää epäselväksi. Esimerkiksi rahoituksen joustavuuden kehittämiseksi "Suomi tukee aktiivisesti OECD:n työtä virallisen kehitysyhteisavun (ODA) määrittelemiseksi niin, että kehitysyhteistyömäärärahat kohdentuvat nimenomaisesti ja avoimesti maailmanlaajuisten kehitysongelmien aitoon ratkaisuun." On vaikea varmuudella päätellä, mitä tämän kaltaisilla linjauksilla todellisuudessa tarkoitetaan.

Ohjelmassa todetaan, että eduskunnan merkitys ohjelman seurannassa on keskeinen, mutta tämän seurannan toteuttamisen välineeksi todetaan vuosittain annettava kehitysyhteistyökertomus, joka käsitellään hallituksen toimenpidekertomuksen yhteydessä. Vaikka ohjelmassa todetaan, että kertomuksessa esitetään tulevaisuuteen suuntaavia tavoitteita, sopii kertomus huonosti eteenpäinkatsovien linjaratkaisujen käsittelypaikaksi. Kertomusten eduskuntakäsittely toteutuu käytännössä pitkällä kertomusvuotta seuraavan vuoden aikana, eikä se siten luontevasti sovellu eduskunnan ja valtioneuvoston väliseksi vuorovaikutuksen muodoksi kehityspolitiikan eteenpäin katsovista linjauksista. Vuotuisen talousarvion käsittely ei myöskään sovellu pidempijänteisen ohjauksen välineeksi, vaan valiokunta pitää tarkoituksenmukaisena erillisen vuosittaisen toimeenpano-ohjelman laatimista.

Kehityspoliittisen ohjelman linjaukset

Ulkoasiainvaliokunta toteaa, että kehityspoliittinen ohjelma (2007) sisältää oikeansuuntaisia linjauksia. Sen painopiste vaikuttaa korostavan myös luonnontaloudellista kestävyyttä ja ympäristökysymyksiä. Ohjelma ei sulje pois kehityspolitiikan laaja-alaisempaa toteutusta ja muiden tärkeiden näkökohtien huomioimista, mutta sen yleisyydestä johtuen vasta ohjelman toimeenpano osoittaa, miltä Suomen kehityspolitiikan varsinaiset painopisteet näyttävät. Tästä syystä valiokunta katsoo, että ohjelman toimeenpanossa tulisi ottaa huomioon seuraavia konkreettisia näkökohtia. Asioiden käsittely tässä yhteydessä ei tarkoita sitä, että ne valiokunnan mielestä puuttuisivat ohjelmasta, joka on sinänsä kattava, mutta valiokunta näkee tarpeelliseksi valtioneuvoston ja eduskunnan vuoropuhelun mm. näiden asioiden toimeenpanosta.

Kehitysyhteistyön tavoitteet

Ohjelmassa painotetaan luonnontaloudellisesti kestävää kehitystä. Ympäristö- ja ilmastokysymysten nostamista entistä keskeisempään asemaan kehitysyhteistyössä voidaan pitää ohjelman merkittävänä ansiona. Ympäristöä koskevat asiat liittyvät monimuotoisesti kehityksen kannalta keskeisiin asioihin, ja niiden merkitys niin kehitysmaille kuin maailmanlaajuisesti on kasvanut. Ohjelma käsittelee luonnontaloudellisesti kestävää kehitystä varsin kattavasti. Se on yksi kehityspolitiikan näkökohta, yksi YK:n vuosituhattavoitteista, joiden edistäminen on linjattu hallitusohjelmassa. Ohjelmassa todetaan, että kestävällä kehityksellä on kolme ulottuvuutta: taloudellinen, yhteiskunnallinen (sosiaalinen) ja luonnontaloudellinen, joiden kaikkien edistäminen on tärkeää.

Hallitusohjelman mukaan kehityspolitiikan tärkein tavoite on YK:n vuosituhattavoitteiden saavuttaminen. Ympäristön kestävyyden takaaminen on yksi YK:n vuosituhattavoitteista. Sen rinnalla ovat äärimmäisen nälän ja köyhyyden poistaminen, peruskoulutuksen ulottaminen kaikille, sukupuolten tasa-arvon ja naisten aseman edistäminen, lapsikuolleisuuden määrän vähentäminen, odottavien äitien terveyden parantaminen, tarttuvien tautien leviämisen ehkäiseminen, ympäristön kestävyyden takaaminen ja globaalikumppanuuden luominen kehitykseen.

Köyhyyden vähentäminen ja talouskasvun edistäminen kehitysmaissa ovat jatkossakin tärkeässä asemassa. Ohjelmassakin todetaan, että kehityspolitiikan tärkein tavoite on köyhyyden poistaminen. On varmasti olemassa kehityspolitiikan kannalta perusteltuja hankkeita, kuten esimerkiksi kehitysmaiden kuljetusinfrastruktuurin ja tuotannollisen kapasiteetin parantaminen, jotka ainakin lyhyellä tähtäimellä voivat aiheuttaa luonnontaloudellista haittaa. Selkeyden vuoksi on todettava, että luonnontaloudellisesti kestävästä kehityksestä ei voi siksi tehdä kehityspolitiikan ehdotonta mittatikkua.

Keskeisenä kehityspolitiikan haasteena on yhä köyhyys ja erityisesti maailman väestön köyhin viidennes, jonka olosuhteet ovat jatkaneet heikentymistään. Edellinen kehityspoliittinen ohjelma totesi, että kaikkein köyhimpiin maihin kohdistuva rahoitus nostetaan 0,15 prosenttiin bruttokansantulosta, kun kokonaisapu nousee kohti 0,7 prosenttia. Ulkoasiainvaliokunta lähtee siitä, että tämä täsmällinen tavoite on yhä voimassa, vaikka uudessa ohjelmassa todetaan vain, että näiden maiden osuutta Suomen avusta kasvatetaan. EU-maat ovat myös sitoutuneet kanavoimaan puolet kehitysavun kasvusta Afrikkaan. Ulkoasiainvaliokunta korostaa, että ensimmäisen vuosituhattavoitteen saavuttamiseksi eli nälän ja köyhyyden poistamiseksi pitää panostaa merkittävästi ruokaturvan kehittämiseen mm. kehitysmaiden maaseutua kehittämällä.

Suomen kehityspolitiikassa tärkeät naisten ja tyttöjen oikeudet on todettu ohjelmassa yhdeksi läpileikkaavaksi teemaksi, ja näiden läpileikkaavien teemojen olisi hyvä näkyä eri toiminta-alueiden konkreettisessa toimeenpanossa. Kehitysmaiden naisten asemaa kohentamalla voidaan saada merkittäviä tuloksia. Esimerkkinä voidaan todeta tyttöjen ja naisten koulutukseen panostaminen, jossa Suomella on erityistä annettavaa. Valiokunta muistuttaa YK:n turvallisuusneuvoston päätöslauselmasta 1325, joka koskee naisten roolia rauhanprosesseissa, ja valiokunta pitää tärkeänä, että sen toimeenpanoa varten laaditaan oma ohjelmansa.

Ihmisoikeudet ovat Suomen vahva painopistealue. Edellisessä kehityspoliittisessa ohjelmassa ihmisoikeudet huomioidaan yhtenä painopistealueena. Myös uudessa kehityspoliittisessa ohjelmassa korostetaan ihmisoikeuksia ja mm. todetaan, että kehityspolitiikalla edistetään kansanvaltaisen päätöksenteon ja hyvän hallinnon vakiintumista kehitysmaihin, ja yleismaailmallisten ihmisoikeuksien toteutuminen pyritään turvaamaan kaikkialla. Ohjelmassa todetaan myös, että Suomen kehityspolitiikka perustuu ihmisoikeuksien kunnioitukseen ja edistämiseen. Valiokunta pitää tärkeänä, että ihmisoikeuksien yleisperiaatteiden lisäksi kehityspoliittisessa ohjelmassa käsiteltäisiin konkreettisesti, mitä ihmisoikeuksien edistäminen merkitsee Suomen kehityspolitiikalle ja miten esimerkiksi ihmisoikeuspuutteisiin vaikutetaan Suomen kehitysyhteistyön pääkohdemaissa. Onko Suomi esimerkiksi valmis ehdollistamaan apunsa tiukemmin ihmisoikeuksien noudattamiseen.

Kehitysyhteistyömäärärahojen painopisteet

Ulkoasiainvaliokunta pitää tärkeänä, että Suomi täyttää kehitysrahoitusta koskevat sitoumuksensa eli nostaa kehitysyhteistyömäärärahansa 0,51 prosenttiin bruttokansantulosta vuoteen 2010 mennessä ja 0,7 prosenttiin vuoteen 2015 mennessä. Tämä merkitsee kehitysyhteistyömäärärahojen merkittävää kasvua. Määrärahoja pitää kasvattaa tasaisesti, jotta tavoitteiden saavuttaminen on uskottavaa (UaVL 1/2007 vp, UaVL 3/2007 vp). Samalla valiokunta pitää tärkeänä, että kasvavat määrärahat käytetään mahdollisimman tehokkaalla tavalla.

Kehityspoliittisesta ohjelmasta ei käy ilmi, miten kehitysyhteistyömenojen painotuksia on tarkoitus toteuttaa. Samalla kehitysyhteistyömäärärahojen on tarkoitus kasvaa hallituskauden aikana noin 40 prosentilla. Valiokunta katsoo, että osa kasvavista määrärahoista on mielekästä kanavoida monenväliseen kehitysyhteistyöhön, erityisesti YK:n keskeisille kehitysjärjestöille (YK:n kehitysohjelma UNDP, lastenrahasto UNICEF, väestörahasto UNFPA ja elintarvikeohjelma WFP) ja kansainväliselle kehitysjärjestölle (IDA), joilla on hyvät edellytykset käyttää varat tehokkaasti ja joiden toiminta on suunnattu vuosituhattavoitteiden toteuttamiseen. YK-järjestöjen vahvempi tukeminen olisi linjassa ohjelman pyrkimyksen kanssa, että YK:n asemaa kansainvälisen kehityspolitiikan tärkeimpänä toimijana vahvistetaan. Ohjelmassa todetaan, että monenkeskisen yhteistyön kokonaislinjaus laaditaan erikseen ja siinä tarkastellaan myös rahoituksen kohdentamista. Nämä linjaukset olisi voinut sisällyttää kehityspoliittiseen ohjelmaan.

Samalla kun YK:n kehitysjärjestöjen tukeminen on hyvää kehityspolitiikkaa, valiokunta toteaa, että YK-järjestöjen rahoittamisen lisääminen palvelee myös Suomen laajempia ulkopoliittisia tavoitteita. Suomen vaikutusvaltaan YK:ssa vaikuttaa se, kuinka uskottavasti Suomi lisää kehitysyhteistyömäärärahojaan kohti YK:n linjaamaa 0,7 prosenttia bruttokansantulosta ja kuinka merkittävällä panoksella Suomi osallistuu YK-järjestöjen rahoittamiseen. Tässä suhteessa Suomi on pitkään ollut Pohjoismaisen viiteryhmänsä heikko jäsen.

Kasvavien kehitysyhteistyömäärärahojen kanavointi kahdenvälistä kehitysyhteistyötä vahvasti kasvattamalla erityisesti hankeapua lisäämällä ei valiokunnan mielestä ole ongelmatonta. Kahdenvälinen, länsimaisin voimin toteutettava hankeapu on eräiden arvioiden mukaan osoittautunut usein kustannustehottomaksi. Hankeapu edellyttää muihin avustustoimintoihin verrattuna merkittäviä hallinnollisia voimavaroja niin avunantajamaissa kuin kohdemaissakin. Yksittäiset kahdenväliset hankkeet merkitsevät aina huomattavaa hallinnollista taakkaa suunnittelusta päätöksentekoon, seurantaan ja arviointiin. Hankkeiden kokonaismäärää pitäisi pyrkiä pikemminkin karsimaan kuin lisäämään.

Kaikki kehitysyhteistyön toteutustavat, oli sitten kysymys hankeavusta, ohjelma-avusta tai monenkeskisen järjestelmän kautta kanavoitavasta avusta, edellyttävät asianmukaisia hallinnollisia resursseja ja kykyä osallistua kehityspolitiikan muotoiluun avunantajayhteisössä. Samaan aikaan, kun kehitysyhteistyömäärärahat kasvavat, on valtionhallinnossa käynnissä tuottavuusohjelma, joka tähtää henkilöstön supistamiseen. Valiokunnan mielestä on selvää, että kehitysyhteistyömäärärahojen voimakas kasvu edellyttää kasvavia henkilöresursseja, ja pitää asianmukaisena, että kasvavista määrärahoista voidaan kanavoida enintään 5 prosenttia kehitysyhteistyöhallinnon tukemiseen.

Johdonmukaisuus

Ulkoasiainvaliokunta on järjestelmällisesti korostanut johdonmukaisuuden merkitystä tulokselliselle kehityspolitiikalle ja toteaa, että johdonmukaisuus pitää ymmärtää laajassa mielessä siten, että myös muut politiikkalohkot — kauppapolitiikka, maatalous, maahanmuutto, turvallisuuspolitiikka ym. — tukevat kehityspolitiikan päämääriä. Ei ole järkevää, jos yhdellä kädellä annetaan kehitysyhteistyötä ja toisella estetään kehitysmaita kehittymästä esimerkiksi hankaloittamalla näiden pääsyä markkinoille. Valiokunta pitää tärkeänä vahvistaa kaupan ja kehityksen välistä yhteyttä ja kehitysmaiden integroimista kansainväliseen talouteen, kuten ohjelmassa todetaan. Johdonmukaisuus on huomioitu uudessa kehityspoliittisessa ohjelmassa mutta ei yhtä kattavasti kuin edellisessä. Ulkoasiainvaliokunta muistuttaa, että se on edellyttänyt kehityspolitiikan johdonmukaisuuden arviointia myös kehitysyhteistyökertomuksessa.

Keskittäminen

Kahdenvälisessä kehitysyhteistyössä on mielekästä jatkaa avun keskittämistä. Tämä merkitsee avun keskittämistä pitkäaikaisille yhteistyömaille ja sellaiseen ohjelmayhteistyöhön ja temaattiseen apuun, jossa Suomella on erityistä osaamista. Suomi on viime kädessä pieni avunantaja, jonka ei kannata hajottaa voimavarojaan moneen suuntaan. Pitkäaikaisia yhteistyömaita on uuden ohjelman mukaan yhä varsin monta: Etiopia, Kenia, Mosambik, Nepal, Nicaragua, Sambia, Tansania ja Vietnam. Valiokunta korostaa, että kahdenvälisen kehitysyhteistyön keskittämisellä ja kehitysavun kansainvälistä työnjakoa parantamalla voidaan välttää ongelmia, jotka liittyvät hankkeiden paljouteen ja päällekkäisyyksiin. Tästä syystä valiokunta pitää tervetulleena ohjelman näkemystä, jonka mukaan Suomi tavoittelee vaikuttavuuden lisäämiseksi pääavunantajan roolia sille tärkeillä ohjelmayhteistyön aloilla pitkäaikaisissa kehitysyhteistyömaissa.

Budjettituki

Ohjelmassa todetaan, että budjettituen osuutta Suomen kehitysyhteistyössä harkitaan lähivuosina. Valiokunnan saamien selvitysten mukaan budjettitukea pidetään oikein käytettynä ja valvottuna onnistuneena välineenä, jonka avulla avunantajat voivat tehokkaasti vaikuttaa kohdemaiden julkisen sektorin toimintaan ja parantaa sen valmiuksia. Avunantajayhteisö seuraa budjettituen käyttöä, ja Maailmanpankilla on toimiva välineistö seurantaa varten. Valiokunnan mielestä budjettituen lisääminen saattaisi olla perusteltua maissa, joissa on toimiva parlamentaarinen valvontajärjestelmä, ja sen kautta voidaan välttää mm. avun kohdemaita rasittava hankepaljous. Valiokunnan saaman selvityksen mukaan esimerkiksi Mosambikissa aloitetaan 850 uutta yksittäistä kehitysyhteistyöhanketta vuosittain, mikä on huomattava taakka vastaanottajamaan hallinnolle, joka joutuu asioimaan erillisten hankkeiden kanssa.

Kansalaisjärjestöt

Kansalaisjärjestöjen toteuttama kehitysyhteistyö on osoittautunut arvokkaaksi kehitysyhteistyön kokonaisuudessa. Edellinen kehityspoliittinen ohjelma asetti tavoitteeksi, että kansalaisjärjestöjen osuus kehitysyhteistyöstä kasvatetaan 14 prosenttiin. Valiokunta toteaa, että kansalaisjärjestöjen tehtävä ei ole vain hallituksen linjausten toteuttamista vaan järjestöillä on myös merkittävä tehtävänsä yhteiskunnallisen keskustelun ja yleisen kansainvälistymiskehityksen kannalta. Kun virallista kehitysapua on tarkoituksenmukaista keskittää, on sitä täydentävä monimuotoisuus tarkoituksenmukaista hakea juuri kansalaisjärjestöjen toteuttaman kehitysavun kautta.

Yksityisen sektorin tukeminen

Kehityspolitiikan keskeisenä tavoitteena on talouskasvun aikaansaaminen köyhissä maissa, jotta niiden asukkaiden elinolosuhteita saadaan kohennettua. Esimerkiksi monissa infrastruktuurihankkeissa julkiset tahot eivät aina ole kehityspolitiikan kannalta mielekkäimpiä, vaan julkiset monopolit saattavat eräillä aloilla olla merkittäviä kehityksen pullonkauloja. Yksityisen sektorin tukemisen pitäisi olla keskeisemmällä sijalla kehitysyhteistyössä, ja Suomella on tähän tarkoitukseen myös oma toteuttajansa, Teollisen yhteistyön rahasto Finnfund. Kehityspoliittisessa ohjelmassa todetaan, että kehitysmaainvestointien riskirahoituksen kehittämistä sekä yksityisen ja julkisten tahojen kumppanuuksia selvitetään. Valiokunta pitää tärkeänä, että selvitysvaiheesta edetään määrätietoisesti toteuttamisvaiheeseen, ja katsoo, että Finnfundin tehtäviä voidaan laajentaa tähän suuntaan ja samalla lisätä jatkossakin sen pääomaa.

Kehitys ja turvallisuus

Kehityspoliittinen ohjelma korostaa, että väkivaltaisista kriiseistä toipuvat — tai niitä läpikäyvät — maat edellyttävät kokonaisvaltaista kumppanuutta, jossa sotilaallinen ja siviilikriisinhallinta sekä kehitysyhteistyö ja humanitaarinen apu koordinoidaan keskenään. Valiokunta pitää ilmeisenä, että näissä tilanteissa on mielekästä priorisoida erityisesti niitä konfliktimaita, joissa Suomella on omaa kriisinhallintatoimintaa, jo sen takia, että Suomen edellytykset kokonaiskuvan muodostamiseksi näistä maista ovat läsnäolon kautta paremmat. Kriisien tai niiden jälkitilanteiden hoidon lisäksi tarvitaan tehokasta kriisien ennaltaehkäisyä ja rauhanprosessien tukemista. Valiokunnan mielestä Suomen kehityspolitiikassa tulisi panostaa kehitys- ja turvallisuusteemaan. Siviilikriisinhallinta edellyttää kasvavia resursseja, ja esimerkiksi poliisitoiminnassa tulisi Ruotsin ja Norjan tavoin lähteä siitä, että kasvaviin siviilikriisinhallinnan tarpeisiin varaudutaan jo poliisivoimien mitoituksessa.

Innovatiiviset kehitysratkaisut

Ulkoasiainvaliokunta on korostanut innovatiivisten kehitysratkaisujen merkitystä ja esittänyt, että hallitus arvioisi niitä ennakkoluulottomasti (UaVL 7/2005 vp). Tässä mielessä ohjelman toteamus, että hallitus on valmis osallistumaan innovatiivisia rahoitusmenetelmiä koskevaan kansainväliseen keskusteluun mutta korostaa perinteistä julkista kehitysyhteistyötä, vaikuttaa tarpeettoman rajoittavalta.