Yksityiskohtaiset perustelut

1. lakiehdotus

2 §. Määritelmät.

2 §:n 4 kohta.

Lakiehdotuksen 2 § sisältää eräitä laissa käytettyjen käsitteiden määritelmiä. Viranomaisella tarkoitetaan 2 §:n 4 kohdan mukaan viranomaisen toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) eli julkisuuslain 4 §:ssä tarkoitettua viranomaista.

Perustuslakivaliokunta on huomauttanut siitä, että näin määriteltynä viranomaisen käsite muodostuu käytännössä erittäin laajaksi. Se kattaa valtion ja kunnan viranomaisten lisäksi lausunnossa tarkemmin mainituin tavoin mm. tuomioistuimet ja muut lainkäyttöelimet, valtion liikelaitokset ja itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset, kuten Suomen Pankin, Finanssivalvonnan ja Kansaneläkelaitoksen.

Julkisuuslain 4 §:n mukaisia viranomaisia ovat myös lain tai asetuksen tai eräiden lainkohdassa tarkoitettujen viranomaisten päätösten perusteella määrättyä tehtävää itsenäisesti hoitamaan asetetut lautakunnat, neuvottelukunnat, komiteat, toimikunnat jne. Viranomaisen käsite kattaa lisäksi lain tai asetuksen tai niiden nojalla annetun säännöksen tai määräyksen perusteella julkista tehtävää hoitavat yhteisöt, laitokset, säätiöt ja yksityiset henkilöt silloin, kun ne käyttävät julkista valtaa. Nämä määrittelyt sisältyvät julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 8 kohtaan ja 2 momenttiin.

Julkisuuslain mukainen viranomaiskäsite on säädetty tarkoituksella tavanomaista laajemmaksi, jotta perustuslaissa tarkoitettu viranomaisten asiakirjojen julkisuus toteutuisi mahdollisimman hyvin silloin, kun kysymys on julkisen vallan käytöstä. Perustuslakivaliokunnan mielestä on ongelmallista siirtää aivan tiettyyn tarkoitukseen luotu käsite sellaisenaan hyvin toisenlaista päämäärää palvelevaan lakiin. Selvitysyksikkö saisi näin ainakin muodollisesti tiedonsaantioikeuden sellaisiinkin rekistereihin, joita ylläpitävillä tahoilla ei ole mitään tekemistä elinkeinotoiminnan tai sen rahoituksen kanssa. Valiokunnan mielestä tämä ei ole asianmukaista eikä myöskään oikeassa suhteessa lakiehdotuksella tavoiteltaviin päämääriin.

Perustuslakivaliokunta on kehottanut valtiovarainvaliokuntaa täsmentämään viranomaiskäsitettä. Sen tulisi kattaa vain sellaiset viranomaistahot, jotka hoitavat elinkeinotoimintaan liittyviä rekisteröinti-, lupa-, tarkastus- tai valvontatehtäviä tai elinkeinotoiminnan rahoitukseen liittyviä tehtäviä tai jotka käsittelevät muutoin tehtävissään myös elinkeinotoimintaa koskevia asioita (kuten tulli, poliisi ja tuomioistuimet) sekä elinkeinotoimintaa harjoittavat valtion, kunnan ja kuntayhtymän yksiköt.

Viranomaiskäsitteellä on keskeinen merkitys selvitysyksikön tiedonsaantioikeuden laajuuden kannalta. Selvitysyksiköllä on tiedonsaantioikeus vain viranomaisen hallussa oleviin tietoihin. Oikeus pyytää velvoitteidenhoitoselvityksiä on vastaavasti vain viranomaisella. Jotta selvitysyksikkö voisi toteuttaa perustehtäväänsä ja tuottaa tietoa harmaan talouden torjuntaa varten, sen tiedonsaantioikeuden tulisi olla turvattu. Viranomaiskäsitteen on syytä olla sen vuoksi valtiovarainvaliokunnan mielestä riittävän laaja.

Valiokunta ehdottaa, että viranomaiskäsite määritellään lähtökohtaisesti julkisuuslain 4 §:n avulla. Käsitteen ulkopuolelle rajattaisiin kuitenkin edellä tarkoitetut, julkisuuslain 4 §:n 1 momentin 8 kohdassa ja 2 momentissa mainitut tahot. Näin määriteltynä käsite täyttää valiokunnan käsityksen mukaan perustuslakivaliokunnan asettaman tavoitteen mutta ottaa huomioon selvitysyksikön tehtävän luonteesta johtuvan laajan tiedonsaantitarpeen.

Lakiehdotuksen 2 §:n 4 kohtaa tulisi muuttaa siis niin, että viranomaisella tarkoitetaan viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain (621/1999) 4 §:n 1 momentin 1—7 kohdissa tarkoitettua viranomaista.

4 §. Selvitysyksikön oikeus saada tietoja ilmiöselvityksiä varten

4 §:n 2 momentti.

Lakiehdotuksen 4 §:ssä säädetään selvitysyksikön oikeudesta saada tietoja ilmiöselvitystä varten. Tiedonsaantioikeus ei edellyttäisi erityistä suostumusta siltä viranomaiselta, jolta tieto pyydetään. Tästä olisi kuitenkin poikkeuksena 2 momentissa kuvatut tilanteet, joissa pyyntö kohdistuu esitutkintaviranomaisiin tai rikostorjuntaa varten saatuihin tiedustelutietoihin.

Asiantuntijakuulemisessa on noussut esiin kysymys, tulisiko vastaava suostumus asettaa ehdoksi myös silloin, kun kysymys on tulliviranomaisen riskienhallinnan ja tarkastuksen tiedoista.

Valiokunta katsoo kuitenkin, ettei tähän ole aihetta. Valvontatoimeen liittyviä tehtäviä ei ole ollut tarpeen asettaa minkään viranomaisen osalta erityisasemaan, koska selvitysyksikön tulee kaikissa tilanteissa varmistua, ettei se paljasta salassa pidettäviä tietoja. Perusteena ovat julkisuuslain säännökset, joita selvitysyksikön on noudatettava. Julkisuuslain mukaan viranomaisten asiakirjat ovat salassa pidettäviä mm. silloin, kun ne sisältävät tietoja tarkastuksesta tai muusta valvontatoimeen liittyvästä seikasta, jos tiedon antaminen vaarantaisi valvonnan tai sen tarkoituksen toteutumisen.

Suostumuksen edellyttäminen yleisesti asettaisi koko järjestelmän toimivuuden vaakalaudalle. Selvitysyksikön tehtävät, velvollisuudet ja tietojenkäsittelyssä noudatettavat periaatteet on säädetty niin täsmällisesti, ettei tiedonsaannille ole syytä asettaa lisäehtoja. Toiminta perustuu lisäksi selvitysyksikön ja muiden viranomaisten yhteistyöhön ja yhteiseen päämäärään. Lisärajoitukset ovat myös tähän nähden aiheettomia.

4 §:n 3 momentti.

Momentissa säädetään siitä, miten selvitysyksikkö yksilöi ne tiedot, joita se pyytää ilmiöselvitystä varten. Momentissa on käytetty ilmaisua "voidaan yksilöidä". Jottei tästä aiheudu tarpeetonta epäselvyyttä, valiokunta ehdottaa, että sanamuoto muutetaan velvoittavaan muotoon "on yksilöitävä". Tämä on ollut sinänsä tarkoitus, mutta muotoilu on aiheuttanut epäselvyyttä valiokunnan asiantuntijakuulemisessa. Tietopyynnön kohteena olevat henkilöt tai organisaatiot on siis yksilöitävä tietopyynnössä nimen tai muun yksilöintitiedon taikka toimialan, sijainnin tai muun ryhmäominaisuuden mukaan.

4 §:n uusi 4 momentti.

Valiokunta esittää, että lakiehdotuksen 4 §:ään lisätään uusi 4 momentti. Siinä todettaisiin perustuslakivaliokunnan edellyttämin tavoin, ettei ilmiöselvitystä varten saatua tietoa saa käyttää muuhun tarkoitukseen kuin ilmiöselvitykseen ja velvoitteidenhoitoselvitykseen 5 §:n 3 momentissa säädettyä tarkoitusta varten. Tämä on ollut myös esityksen tarkoitus, mutta perustuslakivaliokunta katsoo, että lakiin on syytä ottaa siitä nimenomainen säännös henkilötietojen suojaan liittyvistä syistä.

4 §:n uusi 5 momentti.

Valiokunta esittää, että 4 §:ään lisättäisiin myös uusi 5 momentti. Sen mukaan ilmiöselvitystä varten saadut, henkilöä koskevat tiedot olisi hävitettävä välittömästi, jos selvitysyksikkö toteaa, ettei henkilö ole organisaatiohenkilön asemassa. Tämä on ollut esityksen perusteluiden mukaan tarkoituksena, mutta perustuslakivaliokunta katsoo, että myös siitä on syytä ottaa lakiin nimenomainen säännös henkilötietojen suojaan liittyvistä syistä.

Lisäyksen taustalla on se, että selvitysyksikön oikeudet tehdä selvityksiä harmaan talouden ilmiöistä koskevat vain organisaatioita ja organisaatiohenkilöitä. Koska yksityishenkilöiden laiminlyönnit eivät kuulusi lakiehdotuksessa määritellyn harmaan talouden piiriin, varsinaiset selvitykset eivät voisi koskea niitä. Selvitysyksikkö joutuisi kuitenkin käsittelemään henkilöä koskevia tietoja ennen kuin on selvinnyt, onko hän organisaatiohenkilön asemassa. Kysymys on siis tässä selvittelyssä saatavien ja sittemmin tarpeettomiksi osoittautuvien, henkilöä koskevien tietojen käsittelystä.

Perustuslakivaliokunta on ehdottanut harkittavaksi vaihtoehtoisesti mallia, jossa yksittäistä henkilöä koskevien tietojen saannin edellytyksenä olisi se, että henkilön on syytä jo lähtökohtaisesti olettaa olevan organisaatiohenkilön asemassa. Valtiovarainvaliokunta ei pidä tätä vaihtoehtoa kuitenkaan perusteltuna siihen liittyvän tulkinnanvaraisuuden ja näytönarvioinnin vuoksi. Se ei olisi myöskään käyttökelpoinen peruste esimerkiksi niissä tilanteissa, joissa organisaatiota johdetaan bulvaanien avulla.

5 §. Velvoitteidenhoitoselvitys

5 §:n uusi 5 momentti.

Valiokunta esittää, että 5 §:ään lisätään uusi 5 momentti. Jos selvitysyksikkö toteaa, ettei henkilö ole organisaatiohenkilön asemassa, velvoitteidenhoitoselvitys olisi lopetettava hänen osaltaan ja häntä koskevat tiedot on hävitettävä välittömästi.

Lisäys liittyisi edellä kuvatuin tavoin henkilötietojen suojaan niissä tilanteissa, joissa henkilöllä ei ole organisaatiohenkilön asemaa. Velvoitteidenhoitoselvitys tulisi silloin lopettaa tältä osin, ja henkilöä koskevat tiedot olisi hävitettävä välittömästi. Myös tämä vastaa esityksen perusteluista ilmenevää tarkoitusta, mutta siitä on syytä ottaa lakiin nimenomainen säännös perustuslakivaliokunnan esittämin tavoin.

Valiokunta ei pidä sen sijaan tarpeellisena perustuslakivaliokunnan ehdottamaa täydennystä, jossa todettaisiin selvitysyksikön velvollisuus noudattaa tietoja antanutta viranomaista koskevia erityisiä säännöksiä tietojen käsittelyssä. Perusteena on se, että esitys ei laajenna miltään osin viranomaisten nykyisiä tiedonsaantioikeuksia. Velvoitteidenhoitoselvitys tehtäisiin siis aina enintään niillä tiedoilla, joita sitä pyytänyt viranomainen on itse oikeutettu saamaan. Jos johonkin tietoon liittyy erityisiä luovutusrajoituksia, ne koskevat yhtä lailla selvitysyksikköä. Valiokunta katsoo tämän vuoksi, ettei velvoitteidenhoitoselvityksellä voida sivuuttaa henkilötietojen suojaksi säädettyjä, olemassa olevia erityisiä rajoituksia.

Velvoitteidenhoitoselvitysten käyttötarkoitus

6 §:n 1 momentti.

Pykälässä luetellaan ne käyttötarkoitukset, joita varten viranomainen voi pyytää velvoitteidenhoitoselvitystä. Näitä ovat mm. lainkohdassa tarkemmin yksilöidyt verotukseen, tullitoimenpiteisiin, työeläkevakuuttamiseen tai alkoholilakiin liittyvät valvontatehtävät.

Luettelosta puuttuu eräitä harmaan talouden torjunnan kannalta keskeisiä käyttötarkoituksia, kuten työvoimahallintoon, työsuojeluun tai ulkomaalaisrekisteröintiin liittyviä valvontatehtäviä. Tämä johtuu niitä hoitavien viranomaisten suppeista tiedonsaantioikeuksista. Koska esityksellä ei muutettaisi viranomaisilla nykyisin olevia tiedonsaantioikeuksia, selvitysyksikkö ei voisi tehdä tarkoituksenmukaisia velvoitteidenhoitoselvityksiä näitä käyttötarkoituksia varten.

Työelämä- ja tasa-arvovaliokunta on esittänyt, että säännökseen lisättäisiin myös mahdollisuus pyytää velvoitteidenhoitoselvitystä työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta (44/2006) annetussa laissa säädettyä työsuojeluviranomaisen valvontatehtävää varten.

Sosiaali- ja terveysministeriö on todennut puolestaan, että työsuojeluviranomaisten tiedonsaantioikeus ja -tarve valvontatehtäviään varten tulisi selvittää ensin kokonaisvaltaisesti. Tavoitteena tulisi olla se, että työsuojeluviranomaisella olisi jatkossa oikeus saada valvontatehtävässään muiden viranomaisten lailla tietoja selvitysyksikön avulla. Tämä edellyttää kuitenkin mm. työsuojelun valvonnasta ja työpaikan työsuojeluyhteistoiminnasta annetun lain tarkistamista. Koska valmistelu vaatii aikaa, lakiehdotusta ei voitaisi täydentää vielä tässä yhteydessä.

Valiokunta katsoo näillä perusteilla, ettei 6 §:ää ole perusteltua täydentää vielä tässä vaiheessa. Koska työsuojeluviranomaisten merkitys harmaan talouden torjunnassa on kasvanut mm. ulkomaisen työvoiman käytön vuoksi, lainvalmistelu tulisi käynnistää pikaisesti ja saattaa työsuojeluviranomaisten oikeudet asianmukaisesti kuntoon.

13 §. Asiakirjojen ja tietojen julkisuus

13 §:n 2 momentti.

Lakiehdotuksen 13 §:ssä säädetään asiakirjojen ja tietojen julkisuudesta. Säännöksessä viitataan tältä osin julkisuuslakiin, jota sovellettaisiin yleislakina. Pykälää täydentää 2 momentti, jonka mukaan ilmiöselvitysten laatimiseksi saadut tiedot sekä velvoitteidenhoitoselvitykset ja niiden laatimiseksi saadut tiedot ovat salassa pidettäviä.

Tarkoitus on ollut, että tämä salassapitovelvollisuus koskisi selvitysyksikköä ja että tietojen julkisuudesta päättäisi muutoin se viranomainen, joka on tietojen alkuperäinen haltija. Valiokunta esittää, että säännöstä tarkennetaan perustuslakivaliokunnan esittämin tavoin siten, että tiedot olisivat salassa pidettäviä selvitysyksikössä. Tämä takaa sen, ettei asiakirjajulkisuus kaventuisi siitä, mitä se viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetun lain mukaan on.

Valiokunta esittää lisäksi selvyyden vuoksi, että 2 momentissa säädettäisiin erikseen ilmiö- ja velvoitteidenhoitoselvityksiä koskevien pyyntöjen salassapidosta. Tällä voidaan välttää tarpeetonta tulkinnanvaraisuutta esimerkiksi tilanteissa, joihin julkisuuslain 24 §:n 15 kohdan salassapitoperusteet eivät sellaisenaan suoraan sovi.