Yleisperustelut

Valiokunta puoltaa esityksen hyväksymistä muutettuna.

Esityksen tarkoituksena on ottaa käyttöön Verohallinnon ylläpitämä verovelkarekisteri, josta voisi saada nopeasti, luotettavasti ja maksutta tiedon yritysten verovelkatilanteesta. Rekisteri kattaisi Verohallinnon kantamat verot, ja siihen merkittäisiin tieto siitä, onko yrityksellä vähintään 5 000 euroa sellaisia erääntyneitä ja suorittamatta olevia veroja ja maksuja, joista ei ole Verohallinnon tekemää maksujärjestelyä. Velan tarkkaa määrää ei sen sijaan ilmoitettaisi.

Rekisteristä ilmenisi lisäksi, jos yritys on laiminlyönyt antaa arvonlisäveroa, ennakonpidätyksiä tai työnantajan sosiaaliturvamaksua koskevan ilmoituksen. Tieto merkittäisiin rekisteriin, vaikkei yrityksellä olisi varsinaisia verovelkoja lainkaan. Valiokunta tarkastelee esitystä jatkossa kuitenkin lähinnä verovelkojen kannalta.

Rekisterin käyttöönotto palvelisi ennen muuta tilaajavastuulaissaLaki tilaajan selvitysvelvollisuudesta ja vastuusta ulkopuolista työvoimaa käytettäessä (1233/2006). tarkoitettuja tilaajia, joiden tulee selvittää sopimuskumppaninsa verotuksellista asemaa koskevat tiedot ennen sopimuksen tekemistä. Koska verovelkaa koskeva tieto on nykyisin yleensä salassa pidettävä, todistus verojen maksusta, veroveloista tai niiden maksusuunnitelmasta voidaan antaa vain verovelvolliselle itselleen tai muulle siihen oikeutetulle. Tilaajan on siten pyydettävä tieto verovelvolliselta, jonka on annettava se tilaajalle. Tiedon hankkiminen on näin hallinnollisesti työlästä sekä sopimuksen osapuolille että Verohallinnolle. Esityksellä halutaan helpottaa mm. tätä asiantilaa.

Esitys parantaisi toisaalta myös julkisista hankinnoista annetussa laissa Laki julkisista hankinnoista (348/2007) tarkoitettujen hankintayksiköiden tiedonsaantia. Hankintayksiköt voisivat tarkistaa verovelkatiedon jatkossa suoraan rekisteristä, kun ne voivat nykyisin enintään edellyttää asianosaiselta selvitystä tarjouspyynnössään. Verovelkaa koskeva tieto on kuitenkin tarpeen julkisissa hankinnoissa ns. poissulkemisperusteiden tarkistamiseksi. Menettelyn perimmäisenä tarkoituksena on tilaajavastuulain tavoin torjua harmaan talouden ilmiöitä ja vähentää niistä aiheutuvaa kilpailuhaittaa asiansa hyvin hoitaville yrityksille.

Tilaajavastuulain tarkoittamilla tilaajilla ja hankintalaissa tarkoitetuilla hankintayksiköillä olisi oikeus saada verovelkarekisterin tiedot kaikista yrityksistä. Tämä koskisi myös elinkeinotoimintaa harjoittavia henkilöitä ja kuolinpesiä silloin, kun ne on merkitty kaupparekisteriin tai arvonlisäverovelvollisten rekisteriin eli kun kysymys on näin määritellystä yrityksestä. Tavallisten luonnollisten henkilöiden ja elinkeinotoimintaa harjoittamattomien kuolinpesien verovelkatiedot olisivat sen sijaan edelleen salassa pidettäviä.

Esitys laajentaisi edellä olevien keskeisten käyttötarkoitusten lisäksi myös yritysten verovelkatietojen yleisöjulkisuutta: kuka tahansa voisi jatkossa tarkistaa muun yrityksen kuin luonnollisen henkilön tai kuolinpesän verovelan olemassaolon. Tiedonhaku tapahtuisi verkkopalveluna yritys- ja yhteisötietojärjestelmän (jatkossa YTJ) kautta eli samasta lähteestä, josta yritystä koskevia muita perustietoja on jo nyt saatavilla. Tarkoituksena on edistää myös tältä osin harmaan talouden vastaisia torjuntatoimia tilaajavastuulain ja hankintalain ulkopuolelle jäävissä yritysten välisissä sopimussuhteissa.

Esitys muuttaisi nykytilaa myös kattavuudeltaan ja tietojen ajantasaisuudelta. Verovelkarekisteri koskisi nimittäin kaikkia Verohallinnon keräämiä veroja, kun protestilistalle voidaan ilmoittaa nykyisin vain arvonlisäveroa, ennakonpidätyksiä sekä työnantajan sosiaaliturvamaksuja koskevia jäämätietoja. Lisäksi verovelkaa koskeva rekisterimerkintä poistettaisiin jatkossa viipymättä, jos velka pienenee alle 5 000 euron tai siitä on tehty maksujärjestely. Yritys voisi siten palauttaa tilanteen ennalleen omilla toimillaan, kun luottotietorekisterissä nykyisin oleva maksuhäiriötieto voi säilyä kolmekin vuotta maksusta huolimatta.

Mahdollisuus nykymuotoisiin erikoisperintätoimiin säilyisi myös vastaisuudessa, mutta verovelkarekisteri vähentäisi mitä ilmeisimmin sellaisen tarvetta. Merkintä luottotietorekisteriin edellyttäisi lisäksi myös vastaisuudessa aina Verohallinnon nimenomaista ilmoitusta merkinnästä maksukehotusten yhteydessä. Luottotietotoiminnan harjoittaja ei voisi siten julkaista omatoimisesti verovelkarekisterissä yleisesti saatavilla olevia tietoja.

Perustuslakivaliokunnan lausunto

Perustuslakivaliokunta on arvioinut verotustietojen julkisuudesta ja salassapidosta annettua lakia koskevia muutoksia perustuslain 12 §:n 2 momentin ja 10 §:n 1 momentin kannalta. Tarkastelussa ovat siten olleet viranomaisten hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta sekä yksityiselämän suojaa ja henkilötietojen suojaamista koskevat näkökohdat.

Valiokunta on todennut mm., että verovelkarekisterissä olevien yritystietojen julkisuus on perustuslain 12 §:n 2 momentin mukainen perusratkaisu ja etteivät oikeushenkilöt kuulu lähtökohtaisesti yksityiselämää ja henkilötietojen suojaa koskevien säännösten soveltamisalaan. Arvioinnissa on otettu huomioon toisaalta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen ja Euroopan unionin tuomioistuimen ratkaisukäytäntö ja päädytty kaikkiaan siihen, ettei ehdotettu yritysten verovelkatietojen julkisuus ole perustuslain 10 §:n 1 momentin kannalta ongelmallinen.

Ehdotusta ei pidetty ongelmallisena myöskään yksityishenkilöitä koskevien tietojen salassapitoa ja luovuttamista koskevien ehdotusten osalta. Salassapitoperusteiden osalta on todettu mm., että toisen perusoikeuden edistäminen on sellainen välttämätön syy, jonka vuoksi viranomaisen hallussa olevien asiakirjojen julkisuutta on mahdollista rajoittaa erikseen lailla. Valiokunta on viitannut lisäksi myös henkilön taloudellista asemaa kuvaavia asiakirjoja koskeviin salassapitoperusteisiin julkisuuslaissaLaki viranomaisen toiminnan julkisuudesta (621/1999).

Valiokunta on antanut taas tietojen luovutettavuuden osalta merkitystä mm. sille, että yksityisiä elinkeinonharjoittajia ja kuolinpesiä koskevia tietoja voidaan antaa vain rajoitetuin edellytyksin lakisääteisten, täsmällisesti määriteltyjen velvollisuuksien täyttämiseksi. Ehdotus täyttää valiokunnan mielestä näiltä osin perusoikeusrajoituksen hyväksyttävyydelle, täsmällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle sekä oikeasuhtaisuudelle asetetut vaatimukset. Merkitystä on myös sillä, että salassa pidettävien henkilötietojen käyttö ja tietojen paljastaminen rekisterin tarkoituksen vastaisesti ovat rangaistavia tekoja.

Esitys täyttää siis sisällöllisten kysymysten osalta perustuslain vaatimukset.

Valiokunta on esittänyt kuitenkin säätämisjärjestystä koskevan huomautuksen lakiehdotusten voimaantulosääntelystä. Hallituksen esityksen lähtökohtana on, että lainmuutokset tulisivat voimaan valtioneuvoston asetuksella säädettävänä ajankohtana. Syynä olisi muutosten vaatima tietotekninen valmisteluaika, josta ei ole vielä tarkkaa tietoa. Perustuslain 79 §:n 3 momentissa edellytetään kuitenkin, että lain voimaantulo ilmenee itse laista. Tästä voidaan poiketa vain erityisestä syystä, eivätkä esitetyt hallinnolliset näkökohdat täytä tätä edellytystä. Lakiehdotukset voidaan siten käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vain, jos valiokunnan tekemät valtiosääntöoikeudelliset huomautukset otetaan asianmukaisesti huomioon.

Valiokunta on käsitellyt edellä olevien, lakiehdotusten sisältöön välittömästi liittyvien seikkojen lisäksi myös yleisesti julkisuusperiaatetta ja verotustietojen julkisuuslain rakennetta. Se on todennut lain rakenteen ongelmalliseksi ja suosittanut kokonaisvaltaista uudelleentarkastelua suhteessa perustuslain julkisuusperiaatteeseen. Samalla tulisi valiokunnan mielestä tarkastella myös mahdollisuuksia laajentaa verotustietojen julkisuutta.

Valtiovarainvaliokunnan yleiskannanotto

Esitys perustuu hallitusohjelmaan, jossa on sovittu Verohallinnon ylläpitämästä verovelkarekisteristä tilaajavastuulain mukaisen selvitysvelvollisuuden helpottamiseksi. Tarve helpottaa tilaajavastuulain mukaisten viranomaistietojen saatavuutta on tuotu esiin myös hallituksen toimintaohjelmassa talousrikollisuuden ja harmaan talouden vähentämiseksi vuosina 2012—2015. Julkisen verovelkarekisterin käyttöönotto sisältyy lisäksi hallituksen kehysriihessä keväällä 2013 päättämiin lisätoimiin, ja asia on linjattu harmaan talouden ministerityöryhmässä. Esitystä on pidetty siten useaan eri otteeseen tarpeellisena, ja sillä on vahva poliittinen tuki. Valiokunta pitää sitä näistä syistä lähtökohtaisesti hyväksyttävänä.

Esitys vastaa toisaalta melko hyvin myös niihin tarpeisiin, joita verovelkarekisterille on asetettu harmaan talouden torjunnassa; tilaajavastuulain tarkoittamat tilaajat ja hankintalain mukaiset hankintayksiköt voivat saada tarvitsemansa tiedot aiempaa helpommin, nopeammin ja luotettavammin, kuten edellä on todettu. Rekisteritiedot ovat lisäksi hyödyllisiä myös muille yrittäjille mm. sopimuskumppanin valinnassa. Uudistuksen arvioidaan tukevan näistä syistä asiansa hyvin hoitavien yritysten kilpailuasemaa ja luovan yrityksille yleisen kannustimen huolehtia velvoitteistaan. Verovelkarekisterillä voi olla myös harmaan talouden ilmiöitä ennalta ehkäisevä vaikutus.

Valiokunta pitää esitettyjä näkökohtia merkityksellisenä myös käytännössä. Tätä tukee mm. TEM:n selvitysSelvitys tilaajavastuulain uudistamiseksi tehtyjen ehdotusten vaikutuksista, Loppuraportti, TEM raportteja 1/2014., jonka yhteydessä tehdyssä asiantuntijakyselyssä tilaajavastuulain merkitys harmaan talouden torjunnassa arvioitiin melko suureksi. Samoin tiedonsaannin YTJ:n kautta arvioitiin vähentävän merkittävästi tilaajavastuulakiin liittyvää hallinnollista taakkaa. Joustavasti saatava ja ajantasainen tieto on hyödyllinen myös julkisia hankintoja koskevassa päätöksenteossa. Kuntaliitto on mm. todennut, että kunnilla ja valtiolla on veronsaajana erityinen intressi torjua harmaata taloutta ja varmistaa, että niiden sopimuskumppanina toimivat yritykset täyttävät julkiset velvoitteensa. Valiokunta jakaa tämän näkemyksen.

Esityksen perusteluissa on kiinnitetty toisaalta huomiota myös siihen vastuuseen, joka liittyy tietojen julkaisuun. Jos verovelkatietoja merkitään rekisteriin liian kevyin perustein, yritykselle koituvat seuraukset voivat olla suhteettomia. Pahimmassa tapauksessa yritys voi menettää toimintaedellytyksensä rekisterimerkinnän laukaiseman sopimuskumppanien tai asiakkaiden epäluulon vuoksi. Uudistus kääntyisi silloin myös sen verotuloja kerryttävää tavoitetta vastaan.

Esityksessä on pyritty sinänsä ottamaan huomioon myös nämä näkökohdat. Rekisterimerkintä edellyttäisi tavanomaisten maksumuistutusten lisäksi esimerkiksi aina erillistä tietoa siitä, että saatava siirretään perittäväksi ja aiotaan merkitä verovelkarekisteriin. Kun tähän lisätään vielä erillinen kahden viikon reagointiaika, rekisteriin merkintä tapahtuisi käytännössä 1,5—3,5 kuukauden kuluttua veron alkuperäisestä eräpäivästä. Tällainen viive antaa yrityksille aikaa toimia ja Verohallinnolle mahdollisuuden palvella yrityksiä mm. maksujärjestelykysymyksissä. Maksujärjestely olisi yritysten käytettävissä varsin joustavasti esimerkiksi tilapäisissä maksuvaikeuksissa.

Valiokunta pitää huolta yritysten oikeusturvasta kaikesta huolimatta merkittävänä. Huomio kiinnittyy erityisesti kahteen seikkaan: ehdotettu raja 5 000 euroa on ensinnäkin melko alhainen käytännön yritystoiminnassa. Lisäksi muutoksenhakuviranomaisen täytäntöönpanon keskeytystä koskeva päätös ei estäisi rekisterimerkintää. Merkitystä olisi ainoastaan sillä, onko verovelasta tehty maksujärjestely. Siinä taas päätösvalta on Verohallinnolla, joka voi olla samanaikaisesti käytävässä oikeusprosessissa verovelvollisen vastapuoli. Valiokunta pitää tätä asetelmaa periaatteellisesti ongelmallisena.

Nämä näkökohdat ovat herättäneet keskustelua myös asiantuntijakuulemisen yhteydessä. Valiokunta käsittelee niitä sen vuoksi seuraavassa lyhyesti vielä erikseen. Samalla valiokunta perustelee ehdotustaan korottaa merkittävän verovelan raja 10 000 euroon ja lisätä merkinnän estävien seikkojen joukkoon myös muutoksenhakuviranomaisen määräys täytäntöönpanon keskeytyksestä.

Valiokunta ehdottaa lisäksi, että 1. ja 2. lakiehdotuksen voimaantulosäännöstä muutetaan perustuslakivaliokunnan lausunnossa edellytetyin tavoin. Lakien tarkka voimaantuloaika voidaan päättää esimerkiksi lakia vahvistettaessa, jolloin voidaan ottaa huomioon myös tietojärjestelmän vaatima aika.

Valiokunta ei käsittele sen sijaan tässä yhteydessä verotietolain yleistä uudistustarvetta. Kysymys on monitahoinen, ja se tulee arvioida kaikkiaan huolellisesti. Arvioinnissa on syytä ottaa huomioon myös se, missä määrin lain rakenteen muutos muuttaisi tosiasiallisesti verotustietojen julkisuutta nykyiseen verrattuna.

Verovelkarekisterimerkinnän estävät perusteet

Rekisterimerkinnän raja.

Ehdotettua 5 000 euroa rajaa on pidetty valiokunnan asiantuntijakuulemisessa yhtäältä liian korkeana ja toisaalta liian matalana. Ensimmäinen peruste liittyy lain valvonnalliseen tarkoitukseen, jälkimmäinen yrityksen oikeusturvaan esimerkiksi muutoksenhakutilanteissa. Valtiovarainministeriö on todennut puolestaan, että ehdotus on huolellisesti harkittu kompromissi.

Valvonnalliset seikat näyttäisivät sinänsä puoltavan melko matalaa raja-arvoa. Vertailua voidaan hakea myös nykyisestä menettelystä, jossa tilaaja saa verovelkatodistuksella tiedon yrityksen kaikista jäämistä verovelan määrästä riippumatta. Toisaalta tiedetään, että matala raja-arvo lisäisi rekisterimerkintöjen määrää olennaisesti nyt arvioiduista noin 30 000 tapauksesta. Samalla tarve maksujärjestelyihin lisääntyisi ja kasvattaisi kustannuksia sekä yrityksissä että Verohallinnossa. Valvonnallinen lisäarvo olisi tähän nähden kuitenkin rajallinen.

Valiokunta katsoo näistä syistä, ettei raja-arvoa pidä alentaa. Tarkoituksena ei ole kuitenkaan antaa viestiä siitä, että raja-arvon alle jäävät verojäämät olisivat sinänsä hyväksyttäviä. Yleinen lähtökohta on päinvastoin se, että verot on maksettava eräpäivänä mahdollisesta muutoksenhausta huolimatta.

Esitys johtaa toisaalta joka tapauksessa siihen, että tieto yrityksen verovelasta tulee nykyistä useammin yleiseen tietoon myös tahattomissa laiminlyönneissä: jos rekisteröinnin edellytykset täyttyvät, merkintä tapahtuu automaattisesti toisin kuin nykyään. Lisäksi vaikka Verohallinto muistuttaa yritystä erääntyneistä veroveloista ja rekisterimerkinnän mahdollisuudesta, tieto saattaa jäädä epähuomiossa huomaamatta esimerkiksi verotiliotteesta. Vastaavasti, vaikka Verohallinto käsittelee maksujärjestelypyyntöjä myös puhelimitse tai muutoin varsin joustavasti, ne edellyttävät yleensä yrityksen omaa aloitteellisuutta. Joissakin tilanteissa myös tämä voi olla liikaa asiansa muutoin hyvin hoitavalle yrittäjälle. Seuraamukset voivat olla tähän nähden kohtuuttomia.

Valiokunta on painottanut arvioinnissaan yrityksen yleisiä oikeusturvanäkökohtia ja ehdottaa, että verovelkaa koskeva raja korotettaisiin 10 000 euroon. Tämä edellyttää muutosta 1. lain 20 b §:n 1 momentin 2 kohtaan yksityiskohtaisissa perusteluissa todetuin tavoin.

Valiokunta toteaa selvyyden vuoksi myös tässä yhteydessä, että erääntyneeseen verovelkaan voidaan kohdistaa edelleen erikoisperintätoimenpiteitä. Verohallinto on myös velvollinen perimään aktiivisesti kaikkia verojäämiä. Edellä esitetty raja ei siis itsessään suojaa kuin vain verovelkarekisterimerkinnältä.

Täytäntöönpanon keskeytystä koskeva määräys.

Edellä on todettu jo se periaatteellinen ongelma, joka liittyy muutoksenhaun vuoksi tehtävään maksujärjestelyyn. Maksujärjestely on veronmaksukykyyn liittyvä erikoisperintätoimi, jossa toimivalta on Verohallinnolla. Muutoksenhaussa taas on kysymys verotuspäätöksen oikeellisuudesta. Siinä toimivalta on muutoksenhakuviranomaisilla, jotka voivat antaa asian käsittelyn yhteydessä myös täytäntöönpanon keskeytysmääräyksen.

Esityksestä ilmenee toisaalta, että keskeytysmääräys oli tarkoitus ottaa alun perin huomioon rekisterimerkinnän estävänä seikkana. Tästä luovuttiin kuitenkin lähinnä oikeuslaitoksen esittämien käytännön näkökohtien vuoksi. Keskeytysmääräys annetaan nimittäin käytännössä lähes aina pyynnöstä, jos valitus ei ole ilmeisen perusteeton. Kiellon voi siis saada riippumatta siitä, millainen läpimenon mahdollisuus yksittäisellä valituksella on. Väärinkäytettynä tämä saattaisi lisätä sekä valitusten että täytäntöönpanokieltoa koskevien pyyntöjen määrää vain siinä tarkoituksessa, että yritys välttyisi verovelkarekisterimerkinnältä.

Valiokunta ei pidä perusteluita asiallisesti riittävinä, vaikka ne ovat sinänsä ymmärrettäviä. Erityisesti tulisi ottaa huomioon tilanteet, joissa yritykseen kohdistuu mittava maksuunpano ja asiaa koskeva valitus on vireillä. Näissä tilanteissa ei ole oikeudellisesti hyväksyttävää, että verovelkaa koskeva merkintä riippuisi yksinomaan Verohallinnosta ja sen maksujärjestelyä koskevasta päätöksestä. Kysymys on edellä todetuin tavoin periaatteellinen.

Valiokunta ehdottaa näistä syistä, että verovelkaa koskeva tieto jätetään merkitsemättä rekisteriin myös silloin, kun kyseiseen verovelkaan kohdistuu muutoksenhakuviranomaisen keskeytysmääräys. Myös tämä muutos kohdistuu 1. lain 20 b §:n 1 momentin 2 kohtaan siten kuin yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu. Muutos edellyttää lisäksi tarkennusta 20 c §:n 1 momenttiin, jossa säädetään verovelkarekisteriin merkittyjen tietojen poistamisesta.

Verovelkarekisteriä koskeva tiedontarve

Uudistuksen valvonnallinen lisäarvo perustuu siihen, että verovelkarekisterin olemassaolo ja käyttötarkoitus tunnetaan yleisesti. Valiokunta korostaa sen vuoksi avoimen ja aktiivisen tiedotuksen tarvetta jo ennen uudistuksen voimaantuloa.

Tiedonsaanti on toisaalta tärkeää myös niille yrityksille, joilla on verovelkaa lain voimaantullessa. Rekisteriin on nimittäin tarkoitus merkitä myös tällaiset ennen lain voimaantuloa syntyneet verovelat.

Valiokunta puoltaa näistä syistä voimaantulosääntelyyn sisältyvää mandaattia Verohallinnolle. Verohallinto voi ryhtyä sen nojalla lain täytäntöönpanon edellyttämiin toimiin jo ennen lain voimaantuloa. Tätä mandaattia tulee käyttää niin yleiseen tiedotukseen kuin yrityskohtaisiin muistutuksiin olemassa olevista veroveloista. Yritysten tehtäväksi jää sitten huolehtia veloista tarpeen tullen vaikka maksujärjestelyn turvin mieli välttyä rekisteriin merkinnältä.

Toimenpidealoite

Valiokunta ehdottaa, että toimenpidealoite hylätään.