Yksityiskohtaiset perustelut

1. Valtionavustuslaki

4 §. Määritelmät.

Useimmat valtionavustuslaissa esille tulevat määritelmät on esitetty lain asianomaisen pykälän yhteydessä.

Pykälän 1 kohdassa määritellään valtionapuviranomainen. Hallituksen esityksen yksityiskohtaisten perustelujen mukaan sillä tarkoitetaan viranomaista, joka muun lainsäädännön perusteella toimii kussakin valtionavustuksessa valtionavustuslaissa säädettynä valtionapuviranomaisena. Laissa ei sen sijaan määritellä yksityiskohtaisemmin siitä, mikä viranomainen toimii valtionapuviranomaisena. Saadun selvityksen mukaan tällainen sääntely olisi merkinnyt merkittävää poikkeusta valtion viranomaisorganisaation ja sen tehtävien sääntelyssä nykyisin noudatettavista sääntelymalleista. Sääntely vastaa myös valtion talousarviosta annetussa laissa ja asetuksessa omaksuttua käytäntöä. Käytännössä ei saadun selvityksen mukaan ole havaittu myöskään epäselvyyksiä sen suhteen, mikä viranomainen kulloinkin toimisi valtionapuviranomaisena, vaan nykyinen hallintolainsäädännöstä ja tilijaottelusta koostuva kokonaisuus on tältä osin ollut toimiva.

Perustuslakivaliokunta on lausunnoissaan PeVL 23/2000 vp ja PeVL 2/2001 vp todennut, että avustuksen tai muun julkisen tuen myöntäminen valtion varoista on perustuslaissa tarkoitettu julkinen hallintotehtävä, joka yleensä kuuluu viranomaisen tehtäviin; se voidaan antaa muulle kuin viranomaiselle vain perustuslain 124 §:ssä säädetyillä edellytyksillä. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaisesti valtiovarainvaliokunta pitää tärkeänä, että muussa lainsäädännössä valtionavustuksia myöntävät julkisen hallinnon toimielimet säädetään selkeästi valtionapuviranomaisiksi ja julkisen hallinnon ulkopuolisista toimielimistä säädetään perustuslain 124 §:n edellyttämällä tavalla.

6 §. Valtionavustuksen määrä.

Ehdotetussa 6 §:ssä on tarkoitus asettaa valtionavustuksen enimmäismäärää koskevat yleiset periaatteet. Pykälän 1 momentissa on asetettu yleensä noudatettavaksi hankkeen tai toiminnan kaikki kustannukset täysimääräisesti kattavan valtionavustuksen kielto. Kielto koskee valtion talousarviosta tai talousarvion ulkopuolella olevasta valtion rahastosta myönnettävää valtionavustusta. Pykälän 2 momentissa ehdotetaan säädettäväksi, että 1 momentissa säädetyn estämättä valtionavustuksen toteutuneet kustannukset voisivat alittaa valtionviranomaisen vahvistaman laskennallisen perusteen mukaan myönnetyn valtionavustuksen.

Valiokunta pitää tärkeänä, että valtionapuviranomaisen on myöntäessään täyttä määrää vastaava valtionavustus kyettävä selkeästi ja järkevästi perustelemaan kussakin tilanteessa, mitkä ovat ne erityiset syyt, jotka ovat vaatineet poikkeamaan laissa asetetusta pääsäännöstä ja myöntämään bruttomääräiset kokonaiskustannukset täysimääräisinä kattavan valtionavustuksen. Tämä yksityiskohtaisissa perusteluissa esitetty vaatimus on todettu myös pykälän sanamuodossa ("välttämättömistä ja perustelluista syistä").

Valiokunta toteaa, että laskennallisten kustannusten hyväksyminen valtionavustukseen oikeuttaviksi kustannuksiksi on haasteellinen tehtävä ja vaatii erityistä asiantuntemusta ja pitkäjänteisyyttä valtionavustusten valvonnassa. Tuloksellisessa valtionavustustoiminnassa pitää välttää laskennallisten kustannusten hyväksymistä valtionavustukseen, ellei tämä ole valtionavustuksen myöntämisen tavoitteiden saavuttamiseksi perusteltua ja hallittavissa valtionapuviranomaisen käytännön toiminnassa.

7 §. Valtionavustuksen myöntämisen yleiset edellytykset.

Pykälän 1 momentissa on säädetty valtionavustuksen myöntämisen ehdottomista oikeudellisista edellytyksistä. Momentin 3 kohdassa säädetään myöntämisen yleisenä edellytyksenä, että valtionavustuksen myöntäminen on tarpeellista valtionavustuksen hakijan saama muu julkinen tuki sekä valtionavustuksen kohteena olevan hankkeen tai toiminnan laajuus huomioon ottaen. Momentissa ei erikseen ehdoteta mainittavaksi valtionavustuksen hakijan omaa rahoitusasemaa.

Valtionavustuksen hakijan oma rahoitusasema on varsinkin järjestöjen avustuksia harkittaessa eräs keskeisistä lähtökohdista. On kuitenkin huomattava, että valtionavustuslaki tulee järjestöille myönnettävien avustusten ohella sovellettavaksi eräisiin yrityksille, kunnille tai kunnallisille liikelaitoksille myönnettäviin avustuksiin. Hankkeiden toteuttajina ovat joissakin tapauksissa myös erittäin hyvässä rahoitusasemassa olevat avustusten saajat. Avustuksen tarpeellisuuden keskeisenä arviointiperusteena on tällöin hakijan oman rahoitusaseman ohella tai sijasta se, miten avustuksella voidaan parhaiten edistää sen myöntämiselle asetettuja yhteiskunnallisia vaikuttavuustavoitteita. Esimerkiksi energia-avustuksia voidaan perustella uusien energialähteiden hyödyntämisen edistämisellä. Avustuksen hakijan rahoitusaseman ottaminen avustuksen myöntämisen ehdottomaksi oikeudelliseksi perusteeksi voisi siten rajoittaa valtionavustuksen käyttämistä yhteiskuntapolitiikan välineenä. Valiokunta korostaa, että useimmissa valtionavustuksissa on kuitenkin syytä noudattaa yleistä periaatetta, jonka mukaan hakijan oma rahoitusasema on otettava huomioon arvioitaessa avustuksen myöntämisen tarpeellisuutta.

Pykälän 2 momenttiin ehdotetaan otettavaksi säännökset siitä, miten valtionavustus voitaisiin myöntää käytettäväksi myös muuhun kuin saajan toimintaan tai hankkeeseen. Tällöin on mahdollista myös se, että valtionavustuksen saaja oikeutetaan siirtämään varoja eteenpäin.

Pääsääntöisesti valtionavustus tulee myöntää jatkossakin suoraan saajalle sen omaan toimintaan. Eräissä tapauksissa on kuitenkin toiminnallisesti perusteltua myöntää avustus käytettäväksi jonkin muun tahon toimintaan tai hankkeeseen. Valtionavustuksen saaja, esimerkiksi asianomaisen alan valtakunnallinen keskusjärjestö, toimii tällöin yleensä avustettavan hankkeen tai toiminnan koordinaattorina ja siirtää avustuksen edelleen käytettäväksi avustuspäätöksessä tarkoitettuun toimintaan tai hankkeeseen. Tällaisissa tapauksissa on yhtäältä tarpeen sallia joustava käytäntö samalla, kun pyritään turvaamaan avustuksen käytön valvonnan tehokkuus samalla tasolla kuin jos valtionavustus olisi myönnetty perinteiseen tapaan suoraan hankkeen tai toiminnan varsinaiselle toteuttajalle. Valiokunta korostaa, että järjestely on tarkoitettu poikkeukselliseksi ja siitä ei saa tulla valtionavustuksen myöntämisen pääsääntöistä menettelytapaa.

Valtion talousarvion asianmukainen toteuttaminen sekä varojensaajan oikeusaseman selkeys edellyttävät, että tällaisessa hankkeessa on selkeästi osoitettu rahoituksen alkuperä valtionavustuksena sekä sen käyttöä koskevat määräykset. Myös valtionavustuksen käytön valvonta edellyttää tätä. Sen vuoksi on perusteltua, että valtionavustuksen saaja ja hanketta tai toimintaa toteuttava taho tekevät asiasta dokumentoidun sopimuksen. Kyseessä on vapaamuotoinen, yksityisoikeudellinen sopimus. Ilman tällaisia julkista etua turvaavia lisäedellytyksiä ei valtionavustuksen käytön tarkempaan kohdentamiseen liittyviä tehtäviä voida uskoa ehdotetulla tavalla muulle kuin valtionapuviranomaiselle.

Valtionavustuksen myöntäminen käytettäväksi muuhun kuin saajan hankkeessa tai toiminnassa edellyttää täydentävän tarkastusoikeuden antamista valtionapuviranomaiselle sen tahon toimintaan ja talouteen, jolle avustusta on siirretty. Tästä säädettäisiin valtionavustuslain 16 §:ssä. Valvontajärjestely vastaisi tällöin sitä tilannetta, että avustus olisi pääsäännön mukaan myönnetty suoraan sen lopulliselle käyttäjälle. Saadun selvityksen mukaan järjestely täyttää myös valtiosääntöiset perusvaatimukset eikä merkitse vielä valtionapuviranomaisen tehtävien antamista perustuslain 124 §:ssä tarkoitetulla tavalla muulle kuin viranomaiselle.

8 §. Tarkemmat säännökset valtionavustuksesta.

Ehdotetun valtionavustuslain 8 § on tarkoitettu valtionavustuksia koskevien määrärahojen osalta korvaamaan nykyisin valtion talousarviosta annetun lain 7 c §:ään perustuva valtuutus antaa talousarvion määrärahaa ja sen perusteluita täydentäviä normeja. Pykälän perustelujen mukaan ehdotettua asetuksenantovaltuutta voidaan käyttää ainoastaan valtionavustusta sisältävän määrärahan tai valtuuden sekä niiden käyttötarkoituksen toteuttamiseksi välttämättä tarpeellisten tarkempien säännösten antamiseen. Pykälän nojalla ei voida antaa säännöksiä talousarvion toteuttamisesta yleensä tai yleisesti valtionavustuslain täytäntöönpanosta.

Hallituksen esitykseen liittyy myös ehdotus valtion talousarviosta annetun lain 7 c §:n muuttamiseksi (2. lakiehdotus). Ehdotetun valtionavustuslain säätämisen yhteydessä on tarkoituksenmukaista ottaa valtionavustuslakiin talousarviosta annetun lain 7 c §:ää vastaava asetuksenantovaltuus. Ehdotettu valtionavustuslain 8 § perustuu nykyisin voimassa olevaan lainsäädäntöön ja tarkoituksena on saadun selvityksen mukaan jatkaa nykyisin jo hyvin vakiintuneita käytäntöjä.

Hallintovaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota siihen, että valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää myös valtionavustuksen myöntämiseen, maksamiseen ja käyttöön liittyvistä tarpeellisista ehdoista. Kuten hallintovaliokunta toteaa, nämä ehdot ovat jo mukana pykälän sisältämässä määrittelyssä "talousarvion mukaisuudesta". Hallintovaliokunnan kantaan yhtyen valtiovarainvaliokunta ehdottaa pykälästä poistettavaksi ilmaisun "sekä niihin liittyvistä tarpeellisista ehdoista". Valiokunta korostaa, että myös muutetun säännöksen nojalla on edelleen voitava antaa momenttikohtaisia yleisiä ehtoja valtionavustukseen liittyen.

11 §. Valtionavustuspäätös.

Pykälään ehdotetaan otettavaksi säännökset valtionavustuksen myöntämispäätöksen vähimmäissisällöstä. Myöntämispäätöksen sisältöä koskee keskeisenä periaatteena 3 momentin säännös, jonka mukaan valtionavustuspäätöksestä tulee käydä ilmi valtionavustuksen asianmukaisen käyttämisen sekä valtionavustuksen saajan oikeuksien ja velvollisuuksien edellyttämällä tavalla ainakin momentin luettelossa olevat seikat. Luettelon mukaan päätöksestä on selkeästi käytävä ilmi muun muassa se, mitkä ovat avustuksen käyttöön oikeuttavia kustannuksia ja mikä voi olla valtionavustuksen enimmäismäärä avustettavan hankkeen tai toiminnan kustannuksista.

Pykälän 2 momentin laskentaperuste viittaa saadun selvityksen mukaan laskennallisin perustein myönnettäviin valtionavustuksiin. Yleisesti on huomattava, että valtionavustuslaki on tarkoitettu täydentämään hallintomenettelylakia. Valtionavustusta koskevissa asioissa on siten noudatettava hallintomenettelylain 24 §:n säännöksiä päätöksen perustelemisesta.

14 §. Valtionavustuksen saajan tiedonantovelvollisuus.

Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi valtionavustuksen saajan valtionavustuksen käytön valvontaan liittyvästä tiedonantovelvollisuudesta. Tietosuojavaltuutetun toimisto on hallituksen esityksen valiokuntakäsittelyn yhteydessä todennut, että valtionavustusten hakemisen yhteydessä käsitellään myös henkilötietoja. Asiantuntijan mukaan henkilötietojen käsittelyyn vaikuttavista säännöksistä tulisi ilmetä, voivatko ne koskea henkilötietoja vai ei, mitä nämä tiedot olisivat, oikeuttavatko säännökset keräämään henkilötietolain tarkoittamia arkaluonteisia henkilötietoja sekä saamaan ja luovuttamaan salassapidettäviä tietoja vai ei.

Valiokunnan saaman selvityksen mukaan hallituksen esityksessä valtionavustuslaiksi lähdetään siitä, että valtionavustusta koskevien asioiden käsittelyn yhteydessä tapahtuvaan henkilötietojen käsittelyyn, tallettamiseen ja luovuttamiseen sovelletaan henkilötietolakia. Ehdotettu valtionavustuslaki ei sisällä henkilötietolaista poikkeavia säännöksiä eikä valtionavustuslaissa säädetä valtionapuviranomaisille henkilötietolaista poikkeavia oikeuksia kerätä ja tallettaa henkilötietoja. Lainsäädännön selkeyden vuoksi ei voida pitää perusteltuna, että valtionavustuslakiin otettaisiin henkilötietolain kanssa päällekkäisiä säännöksiä.

Valtionavustuslaki ei sisällä 14 §:ää ja 31 §:ää lukuun ottamatta varsinaisia tietojensaantioikeuksia koskevia säännöksiä. Lain tasolla on ehdotettu säädettäväksi yksityiskohtaisesti tietojen käyttötarkoituksesta; tietoja tarvitaan valtionavustusta koskevan hakemuksen käsittelyyn ja valtionavustuksen käytön valvontaan.

Valiokunta toteaa, että valtionavustusten hakemisessa on kysymys vapaaehtoisesta edun hakemisesta. Henkilötietolain näkökulmasta on tällöin kyse rekisteröidyn suostumuksella tapahtuvasta henkilötietojen luovuttamisesta ja käsittelystä. Valtionavustuksen hakijan informointiin eri rekistereistä mahdollisesti haettavien tietojen suhteen on tarkoitus saadun selvityksen mukaan noudattaa asiaa koskevia henkilötietolain säännöksiä.

16 §. Tarkastusoikeus.

Ehdotuksen mukaan laissa säädettäisiin oikeudesta käyttää tarkastuksessa apuna ulkopuolista asiantuntijaa. Pykälän tarkoituksena on sallia ulkopuolisen tilintarkastajan tai asiantuntijan käyttö perustuslaissa säädetyillä edellytyksillä. Pykälässä säädettäisiin siten perustuslain edellyttämällä tavalla hyvän hallinnon takeita turvaavien yleishallinto-oikeudellisten säädösten soveltamisesta tilintarkastajaan ja asiantuntijaan. Vaatimuksesta, jonka mukaan ulkopuolisen tilintarkastajan käytön on lisäksi oltava tarkoituksenmukaista tehtävän hoitamisen kannalta, säädetään suoraan perustuslaissa.

Valtiovarainvaliokunta korostaa, että ulkoista tilintarkastajaa tulee valtionavustusten tarkastamisessa käyttää vain silloin, kun tällä tavalla saadaan toiminnallista ja taloudellista lisäarvoa valtionapuviranomaisen valvontatehtävän suorittamiseen. On huomattava lisäksi, että kokonaisvastuuta tarkastuksesta ei voida luovuttaa viranomaiselta ulkopuoliselle. Ulkopuolisella tilintarkastajalla, jolle tarkastustehtävä on uskottu valtionavustuslain nojalla, voi olla vain yksittäisen tarkastustilaisuuden johtamista koskeva vastuu. Tällöinkin valtionapuviranomainen itse vastaa viime kädessä myöntämiensä valtionavustusten valvonnan laillisuudesta ja asianmukaisuudesta.

21 §. Velvollisuus valtionavustuksen takaisinperintään.

Pykälässä luetellaan erikseen ne tilanteet, joissa viranomaisella on velvollisuus ryhtyä avustuksen takaisinperintään. Näitä takaisinperinnän perusteita on täydennetty 1 momentin 4 kohdassa yleislausekkeella, jonka mukaan avustus olisi perittävä takaisin silloin, jos avustuksen saaja on muihin pykälässä tarkoitettuihin takaisinperinnän perusteisiin verrattavalla tavalla olennaisesti rikkonut valtionavustuksen käyttöä koskevia säännöksiä tai valtionavustuspäätöksen ehtoja. Saadun selvityksen mukaan lain kohdassa tarkoitetuissa tilanteissa on aina kyseessä olennainen lain tai valtionavustuspäätöksen vastainen menettely. Säännös voi tulla sovellettavaksi esimerkiksi silloin, kun valtionavustuksella on tuettu yleisölle käytettäväksi tarkoitetun liikunta- tai kulttuurilaitoksen rakentamista, mutta valtionavustuksen saaja varaakin laitoksen vastoin valtionavustuspäätöksen ehtoja suljetun henkilöpiirin käytettäväksi tai kaupalliseen käyttöön.

22 §. Valtionavustuksen harkinnanvarainen takaisinperintä.

Pykälässä ehdotetaan säädettäväksi harkinnanvaraisista takaisinperintäperusteista. Takaisinperintätilanteiden erilaisuudesta johtuen valtionapuviranomaiselle ehdotetaan annettavaksi harkintavaltaa, jonka mukaan valtionapuviranomainen voi määrätä takaisinperinnästä. Tarkoituksena saadun selvityksen mukaan kuitenkin on, että yleensä pykälässä tarkoitetuissa tilanteissa takaisinperintään ryhdyttäisiin ja siitä luovuttaisiin ainoastaan silloin, kun takaisinperintä olisi suhteellisuusperiaatteen vastaista.

26 §. Kohtuullistaminen.

Pykälässä olevan kohtuullistamista koskevan säännöksen tarkoituksena on mahdollistaa oikeudenmukaisuuden ja suhteellisuusperiaatteen toteuttaminen sellaisessa yksittäistapauksessa, jossa lain yleisten säännösten mukainen palautus tai takaisinperintä olisivat selvästi saajan kannalta kohtuuttomia. Saadun selvityksen mukaan kyseessä on poikkeussäännös, johon tulee turvautua vain erittäin poikkeuksellisesti. Yleisenä periaatteena on, ettei kohtuullistaminen tule kyseeseen tahallisessa väärinkäytöksessä. Huolimattomuudesta johtuvissa virheissä se sen sijaan on useinkin mahdollista, jos kohtuullistamisen kaikki edellytykset täyttyvät. Tahallisen väärinkäytöksen osalta kohtuullistaminen voi tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun väärinkäytökseen on syyllistynyt avustuksen saajana olevassa järjestössä vain joku sen toimihenkilöistä ja valtion etu ei vaadi täysimääräistä takaisinperintää järjestöltä.

32 §. Tietojen luovuttaminen.

Valtionavustuslakiin ehdotettujen salassapidettävien tietojen luovuttamista koskevien säännösten tarkoituksena on saadun selvityksen mukaan selventää, täydentää ja täsmentää julkisuuslaissa olevia tietojen luovuttamista koskevia säännöksiä. Valtionavustuslain säännökset eivät siten millään muotoa rajoita julkisuuslain mukaisten luovutusperusteiden soveltamista viranomaisten välisessä tietojenvaihdossa; julkisuuslaissa säädettyjen tilanteiden lisäksi tietoja voidaan antaa valtionavustuslaissa säädetyissä tilanteissa. Valtionavustuslakiin ehdotetut tietojen luovuttamista koskevat säännökset ovat valiokunnan käsityksen mukaan erittäin tarpeellisia ja yleislakina sovellettavan julkisuuslain säännöksiä täydentäviä, täsmentäviä ja selventäviä. Valtionavustuslakiin ehdotetuissa säännöksissä ei säädetä salassapitoperusteista, vaan kysymyksessä on julkisuuslaissakin todetulla tavalla lailla säädettävä viranomaisten välinen tietojenvaihto.

Hallituksen esityksen yleisperusteluihin viitaten valiokunta korostaa julkisuusperiaatteen noudattamista valtionavustusten myöntämisessä ja niihin liittyvissä käytännöissä sekä salassapitoperusteiden suppeaa tulkintaa. Julkisuusperiaatteen avulla voidaan myös ehkäistä julkisten varojen epätarkoituksenmukaista käyttöä ja edistää valtionavustusten myöntämisen kilpailua ja markkinoiden toimintaa vääristävien vaikutusten havaitsemista. Koska valtionavustuslaki tulee vain erittäin harvoin sovellettavaksi yksityisille henkilöille myönnettäviin avustuksiin, on myös valtionavustuksia koskevissa asioissa salassapidon perustana useimmiten pidettävä julkista etua.

34 §. Muutoksenhaku.

Pykälän 1 momentin mukaan valtionapuviranomaisen päätökseen saa hakea oikaisua 30 päivän kuluessa päätöksen tiedoksisaannista. Pykälän perustelujen mukaan oikaisuvaatimuksen voi tehdä valtionavustusta koskevassa asiassa asianomaisena oleva taho. Hallintovaliokunta on lausunnossaan esittänyt, että tämä todettaisiin myös pykälän sanamuodossa siten, että valtionapuviranomaisen päätökseen saa siihen tyytymätön asianosainen hakea oikaisua. Valtiovarainvaliokunta ehdottaa 34 §:n 1 momenttia täsmennettäväksi hallintovaliokunnan lausunnossa esitetyllä tavalla.

2. Laki valtion talousarviosta annetun lain 7 c §:n muuttamisesta

Valiokunnalla ei ole huomauttamista talousarviosta annetun lain 7 c §:n muuttamista koskevaan ehdotukseen.