Ehdotus

Euroopan komissio on antanut 17 päivänä lokakuuta 2012 ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi bensiinin ja dieselpolttoaineiden laadusta annetun direktiivin 98/70/EY ja uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä annetun direktiivin 2009/28/EY muuttamisesta; KOM(2012) 595 lopullinen.

Biopolttoaineiden maailmanlaajuisen kysynnän kasvaessa saattaa niiden tuotanto johtaa metsien ja kosteikoiden laajamittaiseen raivaamiseen pelloiksi. Tästä seuraavat vaikutukset maaperän ja kasvillisuuden hiilitaseeseen voivat merkittävästi heikentää tai jopa kumota ilmastohyödyt, joita biopolttoaineiden käytön lisäämisellä on tavoiteltu. Komission esityksen taustalla on huoli erityisesti siitä, että nykyisillä ravintokasvien tuotantoon käytetyillä viljelymailla siirryttäisiin ruoan tuotannon sijasta biopolttoaineiden raaka-aineiden tuotantoon, jolloin ruoan tuotantoa varten raivataan uusia viljelyalueita. Tätä ilmiötä kutsutaan biopolttoaineiden aiheuttamaksi epäsuoraksi maankäytön muutokseksi (Indirect Land Use Change, ILUC). Ehdotuksen tarkoituksena on rajoittaa biopolttoaineiden käytön lisääntymisestä seuraavien epäsuorien maankäytön muutosten aiheuttamia kasvihuonekaasupäästöjä. Ehdotuksen mukaan tähän pyritään rajoittamalla perinteisten, ILUC-päästöriskejä aiheuttavien biopolttoaineiden ja bionesteiden osuutta uusiutuvista lähteistä peräisin olevan energian käytön edistämisestä sekä direktiivien 2001/77/EY ja 2003/30/EY muuttamisesta ja myöhemmästä kumoamisesta annetussa Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2009/28/EY (jäljempänä RES-direktiivi) asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa ja vähentämällä tuotantoprosessien kasvihuonekaasupäästöjä korottamalla uusien, 1. heinäkuuta 2014 jälkeen käyttöönotettujen laitosten kasvihuonekaasupäästösäästöjen vähimmäisvaatimusta. Lisäksi ehdotuksella pyritään edistämään kehittyneiden biopolttoaineiden markkinoille tuloa antamalla niiden käytölle perinteisiä biopolttoaineita suurempi painoarvo RES-direktiivin liikenteen uusiutuvan energian 10 prosentin tavoitteen saavuttamisessa. Jäsenvaltiot ja polttoainetoimittajat velvoitettaisiin raportoimaan biopolttoaineiden aiheuttamat arvioidut ILUC-päästöt.

Esitys tarkoittaisi, että perinteisten eli ravintokasveihin, kuten viljaan, sokeri- ja öljykasveihin, perustuvien biopolttoaineiden määrä Euroopan markkinoilla rajoitettaisiin suurin piirtein nykytasolleen ja RES-direktiivin sekä direktiivin 98/70/EY muuttamisesta bensiinin, dieselin ja kaasuöljyn laatuvaatimusten osalta sekä kasvihuonekaasupäästöjen seurantaan ja vähentämiseen tarkoitetun mekanismin käyttöönottamisen osalta, neuvoston direktiivin 1999/32/EY muuttamisesta sisävesialusten käyttämien polttoaineiden laatuvaatimusten osalta ja direktiivin 93/12/ETY kumoamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2009/30/EY (jäljempänä polttoaineiden laatudirektiivi) edellyttämä biopolttoaineiden käytön lisäys perustuisi jatkossa lähinnä ns. toisen sukupolven biopolttoaineisiin eli jätteistä, tähteistä, ravinnoksi kelpaamattomien kasvien selluloosasta ja lignoselluloosasta tuotettuihin biopolttoaineisiin. Vaikka liikenteen uusiutuvan energian tavoite pysyisi ennallaan 10 prosentissa liikenteen energiankulutuksesta, käytännössä biopolttoaineiden todellinen kokonaiskäyttömäärä todennäköisesti pienenisi esityksen johdosta, koska kehittyneiden biopolttoaineiden energiamäärä otettaisiin huomioon kaksin- tai nelinkertaisena osuustavoitteen saavuttamisessa. Uusien biopolttoaineiden tuotantolaitosten kasvihuonekaasupäästösäästövaatimuksen kiristäminen vaikuttaisi niin ikään lähinnä perinteisten biopolttoaineiden tuotantoon, koska niillä on vaikeampi saavuttaa ehdotettua vähimmäisvaatimusta kuin toisen sukupolven biopolttoaineilla.

Ehdotuksen oikeusperustana on Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 192 artiklan 1 kohta sekä 114 artikla.

Ehdotuksen mukaan polttoaineiden laatudirektiiviä ja RES-direktiiviä muutettaisiin siten, että epäsuorista maankäytön muutoksista johtuvista hiilivarantojen muutoksista aiheutuvat, parhaan saatavilla olevan tiedon perusteella arvioidut kasvihuonekaasupäästöt sisällytetään direktiivien nojalla annettaviin kertomuksiin. Molemmissa direktiiveissä nostetaan kasvihuonekaasupäästösäästöjen vähimmäiskynnystä 60 prosenttiin uusissa laitoksissa tuotettujen biopolttoaineiden ja bionesteiden osalta siten, että muutos tulee voimaan jo 1 päivänä heinäkuuta 2014 eli aikaistetaan tiukennusta neljällä vuodella. Ennen vuotta 2014 toiminnassa olleissa laitoksissa tuotettujen biopolttoaineiden ja bionesteiden osalta kasvihuonekaasusäästön vähimmäiskynnystä nostetaan 35 prosentista 50 prosenttiin 1 päivänä tammikuuta 2018 eli myöhennetään tiukennusta yhdellä vuodella. Eurooppalaisten biopolttoaineiden tuottajien kasvihuonekaasupäästösäästöjen laskentaa yksinkertaistetaan antamalla jäsenmaille mahdollisuus ilmoittaa viljelyn päästöjä koskevissa kertomuksissaan tyypilliset viljelyn päästöt, jotka komissio voi vahvistaa laskennassa hyväksyttäviksi oletusarvoiksi. RES-direktiiviin asetetaan ravintokasveista tuotettujen biopolttoaineiden ja bionesteiden yhteenlasketulle energialle enimmäismäärä, joka voidaan ottaa huomioon direktiivissä asetettujen tavoitteiden saavuttamisessa. Tämä energiamäärä määritellään 5 prosentiksi liikenteen energian loppukulutuksesta. Määrä vastaa perinteisten biopolttoaineiden ja bionesteiden käyttöä vuonna 2011. Siirtymistä kehittyneisiin biopolttoaineisiin, joihin ei liity maankäytön muutosta, edistetään kasvattamalla niiden painotusta perinteisiin biopolttoaineisiin verrattuna, kun arvioidaan RES-direktiivissä liikenteelle asetetun 10 prosentin tavoitteen saavuttamista. Jätteistä, tähteistä ja levistä tuotetut biopolttoaineet laskettaisiin tavoitteeseen nelinkertaisena niiden energiasisältöön verrattuna. Biopolttoaineet, joiden raaka-aineena on käytetty ruokaöljy, tietyt eläinrasvat, muiden kuin ruokakasvien selluloosa sekä lignoselluloosa, laskettaisiin tavoitteeseen kaksinkertaisena niiden energiasisältöön verrattuna. Nelin- tai kaksinkertaiseen laskentaan oikeuttavat raaka-aineet lueteltaisiin RES-direktiiviin lisättävässä liitteessä.

Valtioneuvoston kanta

Valtioneuvosto suhtautuu myönteisesti ehdotuksen yleiseen tavoitteiseen ja valittuun lähestymistapaan ehkäistä biopolttoaineiden ja bionesteiden raaka-aineiden tuotannosta mahdollisesti aiheutuvien epäsuorien maankäytön muutosten vaikutuksia rajoittamalla näitä eniten aiheuttavien ruokakasveihin perustuvien biopolttoaineiden osuutta EU:n velvoitteissa. Vaikka ILUC-vaikutusten suuruuden arviointia voidaan monista epävarmuustekijöistä johtuen pitää lähinnä suuntaa antavana, on vaikutusten olemassa olo kuitenkin ilmeinen ja niiden ehkäisy perusteltua. Myös biopolttoaineiden yleisen hyväksyttävyyden kannalta ILUC-vaikutuksia on pyrittävä estämään.

Suomi on omassa politiikassaan pyrkinyt painottamaan voimakkaasti kehittyneiden biopolttoaineiden markkinoille saamista, joten ehdotuksen voi katsoa tukevan Suomen pyrkimyksiä. Toisaalta perinteisten biopolttoaineiden osuuden rajoittaminen 5 prosenttiin liikenteen energiankulutuksesta eli Euroopan kohdalla suurin piirtein nykytasolleen ei aiheuta kohtuuttomia ongelmia nykyisille toimijoille eikä jo tehdyille investoinneille. Myös uusille biopolttoaineiden tuotantolaitoksille aikaistetusti asetettava 60 prosentin kasvihuonekaasupäästösäästövaatimus on johdonmukainen perinteisten biopolttoaineiden määrällisen rajoittamisen kanssa, koska juuri kyseisillä polttoaineilla vaatimuksen täyttäminen on haastavinta. Kehittyneiden biopolttoaineiden osalta 60 prosentin vaatimus ei tuottane ongelmia.

Valtioneuvosto kannattaa periaatteessa kehittyneiden biopolttoaineiden tukemista antamalla niille suurempi painoarvo velvoitteiden täyttämisessä. Riskinä kuitenkin on, että tällaiset tukitoimet vaikeuttavat muiden biopolttoaineisiin kytkeytyvien tavoitteiden saavuttamista.

Ehdotuksessa valittu menettelytapa, että direktiivin liitteessä lueteltaisiin tyhjentävästi kaikki ne yksittäiset raaka-aineet, joista tuotetut biopolttoaineet lasketaan joko nelin- tai kaksinkertaisella painoarvolla, ei kuitenkaan ole valtioneuvoston mielestä oikea tapa eivätkä ehdotetut luettelot johdonmukaisia. On haastavaa yksilöidä kaikkia raaka-aineita, esimerkiksi prosessi- ym. tähteitä, joita nyt tai lähitulevaisuudessa voitaisiin hyödyntää biopolttoaineiden tuotannossa ja jotka eivät sisällä ILUC-riskiä.

Valtioneuvoston mielestä yleissäännöksi tulisi kirjata, että nelinkertaiseen laskentaan olisivat oikeutettuja lähtökohtaisesti kaikki jäte- ja tähdepohjaiset biopolttoaineet, ja näille tulisi esittää vain yleiset määritelmät. Erikseen voitaisiin luetella edellä mainittuihin kategorioihin kuuluvat tuotteet, joihin sovelletaan pääsäännöstä poikkeavia kertoimia esimerkiksi sen vuoksi, että ne ovat jo vakiintuneita raaka-aineita tai eivät muuten tarvitse voimakasta taloudellista kannustinta. Tällaisia tuotteita voisivat olla esityksessäkin mainitut käytetty ruokaöljy ja tietyt eläinrasvaluokat. Muiden kuin ruokakasvien selluloosasta ja lignoselluloosasta valmistetut biopolttoaineet voidaan ehdotuksen mukaisesti hyväksyä kaksinkertaisen laskennan piiriin. Määritelmiä voitaisiin täydentää myös esimerkinomaisilla positiivisilla jäte- ja tähderaaka-ainelistoilla. Mikäli kuitenkin ehdotuksen mukainen luettelointi halutaan säilyttää, tulisi nelinkertaisesti laskettavien raaka-aineiden luetteloita täydentää mm. metsänhoitotöiden tai hakkuiden yhteydessä syntyvien erilaisten hakkuun tähteiden osalta siten, ettei esimerkiksi latvusmassaa, oksia ja pienpuuta kohdeltaisi eri tavoin. Olennaista myös olisi, että tarvittaessa listoille voidaan kehityksen myötä nopeasti lisätä uusia raaka-aineita, joita voidaan hyödyntää biopolttoainetuotannossa.

Valtioneuvosto pitää myös tärkeänä, että komissio selvittää tarkemmin esityksen vaikutuksia valkuaisrehun tuontiin ja sen maankäyttövaikutuksiin.

Valtioneuvosto katsoo, että ehdotuksessa delegoitujen säädösten käyttö vaikuttaa hyvin laajalta. Menettelyä ei tulisi ulottaa ainakaan moninkertaiseen laskentaan oikeuttavien raaka-aineluettelojen ja kasvihuonekaasulaskennan sääntöjen muuttamiseen. Jatkovalmistelussa tuleekin kiinnittää huomiota säädösvallan siirtämisen laajuuteen ja yksityiskohtaisuuteen.

Valtioneuvosto pitää ehdotettua oikeusperustaa asianmukaisena. Ehdotus on myös toissijaisuusperiaatteen mukainen.