Perustelut

Yleistä

Hallituksen esityksen perusteluista ilmenevistä syistä ja saamansa selvityksen perusteella valiokunta pitää esitystä tarpeellisena ja tarkoituksenmukaisena. Valiokunta puoltaa lakiehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin todeten, että esitys perustuu valiokunnan ehdotuksesta hyväksyttyyn lausumaan, jonka mukaan hallituksen tulee ryhtyä toimenpiteisiin kansallis- ja luonnonpuistoja koskevan lainsäädännön saattamiseksi perustuslain 80 §:n vaatimuksia vastaavaksi (YmVM 17/2004 vp).

Valiokunta toteaa, että eduskunnan perustuslakivaliokunta katsoi lausunnossaan (PeVL 29/2004 vp) kansallis- ja luonnonpuistoja koskevan luonnonsuojelulain 16 §:n asetuksenantovaltuuden ongelmalliseksi perustuslain 80 §:n 1 momentin ja perustuslakivaliokunnan sitä koskevan lausuntokäytännön kannalta. Asetuksenantovaltuus on ollut perustuslakivaliokunnan arvion mukaan täysin avoin, eikä se perustuslain näkökulmasta riittävällä tarkkuudella ole rajoittanut asetuksenantajan harkintavaltaa.

Hallituksen esitys luonnonsuojelulain muuttamiseksi sisältää erityisesti perustuslain 80 §:n 1 momentin edellyttämiä tarkistuksia voimassa olevaan luonnonsuojelulakiin. Keskeinen muutosesitys on kansallis- ja luonnonpuistoja koskevan luonnonsuojelulain 16 §:n valtuussäännöksen poistaminen ja korvaaminen laintasoisilla säännöksillä. Kansallispuistot ja pinta-alaltaan yli tuhannen hehtaarin laajuiset luonnonpuistot perustetaan aina omilla erillislaeilla, joten näitä alueita koskeviin lakeihin on säilytettävä mahdollisuus tehdä puistokohtaisia tarvittavia poikkeussäännöksiä tulevaisuudessakin.

Lakiehdotuksen 17 a §:ään sisältyy lisäksi uusi valtuussäännös, joka koskee valtioneuvoston asetuksilla perustettavia muita luonnonsuojelualueita kuin kansallispuistoja ja edellä mainittuja luonnonpuistoja. Luonnonsuojelulain uudistamista koskevaan ehdotukseen on sisällytetty myös muutamia uusia säännöksiä, jotka liittyvät erityisesti eläinkantojen sääntelyyn luonnonsuojelualueilla.

Kansainvälisesti kansallispuistoissa noudatettavat suojelutavoitteet ja liikkumisrajoitukset vaihtelevat eri maissa huomattavasti. Valiokunta toteaa, että maailman luonnonsuojelualueiden luettelo perustuu YK:n päätökseen, jonka perusteella maailman luonnonsuojeluliitto (IUCN) on laatinut luetteloon pääsyn kirjaamisperusteet ja suojelualueiden luokitusjärjestelmän. Kansallispuistot on määritelty IUCN:n suojelualueluokan II mukaisesti suojelualueiksi, joiden hoidossa keskitytään ekosysteemien suojeluun ja virkistyskäytön turvaamiseen. Suomessa kansallispuistot ovat IUCN:n luettelon II luokassa. Sellaisen metsästyksen, joka ei liity kansallispuistossa suojeltavaan alkuperäiskulttuuriin, katsotaan IUCN:n suositusten mukaan yleensä olevan ristiriidassa kansallispuiston koskemattomuuden vaatimusten kanssa. IUCN on myös suositellut, että sellaisista suojelualueista, jotka eivät täytä luokan II suojelun ja hoidon vaatimuksia, ei tulisi käyttää kansallispuisto-nimeä. Metsähallitus teetti vuonna 2004 kansainvälisen arvioinnin suojelualueiden hoidosta. Selvityksessä suositellaan IUCN:n periaatteiden pohjalta metsästykseltä ja kalastukselta rauhoitettujen alueiden määrän lisäämistä Suomessa.

Luonnonsuojelulaissa määritellään kolme erilaista luonnonsuojelualuetyyppiä: kansallispuistot, luonnonpuistot ja muut luonnonsuojelualueet. Kansallispuistoiksi perustettavilla alueilla on oltava merkitystä yleisenä luonnonnähtävyytenä tai muutoin luonnontuntemuksen lisäämisen tai yleisen luontoharrastuksen ja virkistyskäytön kannalta. Tarkoitus on luonnon monimuotoisuuden säilyttämisen ohella turvata kansalaisille mahdollisuus nauttia luonnonkauneudesta ja kokea luontoelämyksiä. Luonnonpuistot ovat tutkimuskäyttöön tarkoitettuja alueita, joilla ihmisen kaikenlainen vaikutus pyritään pitämään mahdollisimman pienenä ja alueet kauttaaltaan koskemattomina. Näillä alueilla alueen virkistyskäyttö on yleensä erittäin rajoitettua. Muut luonnonsuojelualueet ovat yleensä pienialaisempia suojelualueita, joita voidaan perustaa sekä valtion maille että yksityismaille.

Kansallisen suojelualuejärjestelmän hallinta on pääasiallisesti keskitetty Metsähallitukselle, jonka rooli on keskeinen erityisesti suojelualueiden hoidon ohjauksessa. Metsähallitus ohjaa alueiden hoitoa muun muassa "Suojelualueiden hoidon ja käytön periaatteet" -suosituksella vuodelta 2010.Suojelualueiden hoidon ja käytön periaatteet. Metsähallituksen luonnonsuojelujulkaisuja. Sarja B 127. Tässä suosituksessa todetaan esimerkiksi, että kansallispuiston tärkein tehtävä on suojelu, joka kohdistuu alkuperäisen elottoman ja elollisen luonnon piirteisiin, lajeihin ja eliöyhteisöihin, mutta voi kohdistua myös ihmisen toiminnan tuloksena syntyneisiin perinteisiin ympäristöihin, eliöyhteisöihin, maisemiin ja rakenteisiin.

Suojelun sallimissa rajoissa kansallispuiston tehtävänä on myös palvella muun muassa ympäristökasvatusta, opetusta ja yleistä luonnontuntemusta, luonnontieteellistä tutkimusta sekä ympäristön tilan seurantaa. Kansallispuisto palvelee lisäksi virkistystä yleisenä, kaikille avoimena nähtävyyskohteena antamalla mahdollisuudet luonnossa tapahtuvaan retkeilyyn ja luontoelämysten kokemiseen. Kansallispuiston hoidon tavoitteena on, että puisto täyttää mahdollisimman hyvin perustehtävänsä. Tämän vuoksi kansallispuistoja pyritään kehittämään toiminnalliseksi ja käyttömahdollisuuksiltaan monipuoliseksi. Koska suojelutehtävä on ensisijainen, muut toiminnat on sopeutettava siten, ettei alueen suojelutavoite vaarannu. Suosituksessa todetaan lisäksi, että kansallispuistojen toisistaan suuresti poikkeavan koon, sijainnin ja luonteen vuoksi niitä kehitetään toiminnoiltaan, saavutettavuudeltaan ja kävijämääriltään eritasoisiksi.

Valiokunta korostaa, että Suomessa kansallispuistoja, luonnonpuistoja ja muita luonnonsuojelualueita koskevan sääntelyn perusperiaatteet ovat vakiintuneet, eikä niitä ole tarpeen muuttaa. Erilaisten suojelualueiden perustamisella pyritään turvaamaan alueen ekosysteemien koskemattomuutta ja toimintaa. Tämä tarkoittaa sitä, että ihmisen toiminnan vaikutuksen alueen luontoon tulee olla mahdollisimman vähäinen, jolloin muun muassa lajien välisiä suhteita ja eläinkantojen runsautta sääntelee ainoastaan luonnon oma dynamiikka. Käytännössä tämä ei kuitenkaan ole aina mahdollista otettaessa huomioon suojelualueiden pienehkö pinta-ala etenkin Etelä-Suomessa. Valiokunta korostaa, että suojelualueiden lisääntyvät kävijämäärät ja matkailun nopea kasvu edellyttävät yleisesti suojelualueiden käytön parempaa suunnittelua ja tehokkaampaa hoitoa kestävän matkailun periaatteiden toteuttamiseksi ja alueiden luontoarvojen suojelemiseksi.

Valiokunta katsoo, että luonnonsuojelulain muuttamista koskevassa esityksessä on pyritty sovittamaan yhteen yhtäältä suojelualueiden perustamistarkoitus ekosysteemien suojelun alueina, virkistyskäyttö sekä perinteinen metsästysoikeus erityisesti ns. vapaan metsästysoikeuden alueen suuremmilla suojelualueilla. Perusperiaatteet alueiden suojelussa eivät esityksen johdosta muutu.

Vierasperäisten lajien vähentäminen

Lakiehdotuksen 15 §:n 1 momentin 2 kohdan mukaan kansallis- ja luonnonpuistossa voidaan perustamistarkoitusta vaarantamatta alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla vähentää vierasperäisten sekä, jos laji on tullut liian runsaslukuiseksi tai käynyt muutoin vahingolliseksi, muidenkin kasvi- ja eläinlajin yksilöiden lukumäärää. Valiokunta toteaa, että esityksen perustelujen mukaan vierasperäisten tai muutoin vahingollisten eliölajien yksilöiden vähentämismahdollisuuksia pyritään tehostamaan.

Valiokunta pitää ehdotettua uudistusta lähtökohdiltaan asianmukaisena, koska sen perusteella voidaan torjua luonnon monimuotoisuuden uhkaksi mahdollisesti muodostuvaa haitallisten vieraslajien leviämistä sekä vähentää näiden kielteisiä vaikutuksia kansallis- ja luonnonpuistojen suojeluarvoille. Useat vieraslajit voivat runsastua nopeasti ja vaarantaa suojelualueiden luontoarvoja, erityisessä vaarassa ovat maassa pesivät lintulajit. Haitallisia vieraslajeja voivat olla runsaslukuisina esimerkiksi pienpetoihin kuuluvat supikoira ja minkki, joiden on todettu aiheuttavan merkittäviä pesätuhoja erityisesti kosteikoilla ja saaristossa.

Ilmastonmuutoksen eteneminen, mutta myös ihmistoiminta voi jatkossa lisätä erilaisten haitallisten tulokaslajien määrää ja niiden kantojen runsautta. Valiokunta katsoo, että poikkeuslupajärjestelmä on tarpeen, mutta sen soveltamisen tulee olla yhdenmukaista ja keskittyä haitallisten vieraslajien aiheuttamien haittojen torjumiseen ja vähentämiseen. Sekä vieraslajien että erityisesti alkuperäisten eliölajien yksilöiden määrän vähentämistä harkittaessa lähtökohtana tulee olla aina kyseisen alueen suojelutavoitteista lähtevä tarve ja suojeluarvoille aiheutuva merkittävä haitta. Valiokunta katsoo, että normaali ekologinen sukkessio ja kantojen populaatiodynamiikan vaihtelut kuuluvat kansallispuistoon, mutta alueen suojeluarvojen kannalta epäsuotuisa eliölajien kehitys tulee voida estää.

Pyyntiluvanvaraisten riistaeläinlajien yksilöiden poistaminen

Valiokunta toteaa, että luonnonsuojelulain 15 §:n 1 momenttiin esitetään lisättäväksi uusi 3 kohta, jonka mukaan kansallis- ja luonnonpuistosta olisi mahdollista poistaa sellaisten riistaeläinlajien yksilöitä, jotka suojelualueen ulkopuolella aiheuttavat ilmeisen uhan ihmisen turvallisuudelle tai omaisuudelle aiheutuvasta merkittävästä taloudellisesta vahingosta. Pyyntiluvanvaraisia riistaeläinlajeja ovat muun muassa kaikki maasuurpedot sekä hirvi ja harmaahylje.

Hallituksen esityksen perusteluiden mukaan lainkohtaa voitaisiin soveltaa lähinnä hirvieläinten liikenteelle aiheuttamien vahinkojen torjumisessa, harmaahylkeiden ammattikalastukselle aiheuttamien vahinkojen ehkäisemisessä sekä ympäristölle vaaraa aiheuttavien karhu- ja susiyksilöiden poistamisessa. Lakiehdotuksen perustelujen mukaan haitallisen eläimen poistamisessa myös muut menetelmät kuin sen tappaminen olisivat lupaharkinnassa mahdollisia. Valiokunta korostaa, että kyse on poikkeussäännöksestä, jolla pyritään erityistilanteissa ihmisten turvallisuusuhkien torjumiseen tai merkittävien taloudellisten vahinkojen estämiseen. Valiokunta katsoo, että säännöksellä voidaan täydentää esimerkiksi poliisilain mukaista lupaharkintaa, joka tarjoaa mahdollisuuden tietyissä harvinaisissa vaaratilanteissa varmistaa ihmisten turvallisuus.

Hirvikantojen runsauden vaikutus liikenneonnettomuuksiin on todettu useissa tutkimuksissa.esim. Haikkonen, H. ja Summala, H.: Hirvikanta, liikenne ja hirvikolarit. Liikenneministeriön julkaisuja 20/2000. Hirvionnettomuuksien määrä liikenteessä on riippuvainen varsin suoraan hirvieläinten ja liikennesuoritteen määristä. Sen sijaan kansallispuistoissa liikkuvien ja elävien hirvipopulaatioiden vaikutuksista liikenneonnettomuuksien määrään on vähän suoranaista tutkimustietoa.

Kansallispuistojen hirvikysymyksen yhteydessä on yleisesti keskusteltu siitä, pitävätkö kansallispuistot yllä ylisuuria hirvikantoja ja vaikeutuuko myös metsästyksen järjestäminen kansallispuistojen lähialueilla. Valiokunta toteaa, että erityisesti Etelä-Suomessa kansallispuistot ovat kooltaan pieniä, joten yleensä hirvien elinpiirien koko ylittää eteläisten kansallispuistojen koon. Todennäköistä ei myöskään ole, että hirvet oleskelisivat koko metsästyskauden ajan metsästykseltä suojassa kansallispuistojen rajojen sisällä. Kuitenkin esimerkiksi Hämeen alueella hirvionnettomuuksia on selvitysten mukaan aiempina vuosina osin ilmeisesti runsaiden hirvikantojen takia tapahtunut Karkkilassa lähellä Liesjärven kansallispuistoa. Siellä on myös havainnoitu tutkimuksissa, että hirviä on metsästyksen aikana siirtynyt kansallispuiston puolelle. Eniten hirvionnettomuuksia tapahtuu yleisesti syksyllä hirvien vaellus-, kiima- ja metsästysaikaan, minkä vuoksi Liesjärven kansallispuiston vaikutus onnettomuuksiin ei ole suoraan tilastojen perusteella osoitettavissa. Uudellamaalla hirvikannan säätelyyn liittyvät näkökohdat ovat tulleet esille myös Nuuksion kansallispuiston alueella. Nuuksion ympäristössä ei ole ollut toistaiseksi havaittavissa tilastoista ilmenevää hirvieläinten aiheuttamaa kolarikeskittymää.

Metsästys eteläisen Suomen kansallispuistoissa -raportissaYmpäristöministeriön raportteja 10/2006. on tarkasteltu yleisesti kansallispuistoissa elävien hirvieläinten vaikutuksia liikenneonnettomuuksiin. Eniten hirvionnettomuuksia tapahtuu Uudellamaalla siellä, missä hirvieläimiä ja liikennettä on runsaasti, erityisesti hirviaitojen päättymiskohdissa ja pääteiden risteysalueilla. Vaikka tutkimustietoa on vielä melko vähän, ei selvitysten perusteella ole osoitettavissa, että kansallispuistojen hirvikanta aiheuttaisi merkittävää liikenneturvallisuusriskin kasvua Etelä-Suomessa. Valiokunta toteaa, että hirvikantojen säätelyä voidaan myös tarvittaessa tehostaa lisäämällä metsästyslupien määrää kansallispuistojen lähialueilla. Kansallispuistojen läheisyydessä toimiville metsästysseuroille voidaan myöntää riistanhoitopiirin päätöksellä korotettu määrä pyyntilupia, jos hirvien lukumäärissä tapahtuu ongelmallista kasvua.

Valiokunta pitää kuitenkin esitettyä 15 §:n 1 momentin 3 kohdan mahdollisuutta hirviyksilöiden poistoon tulevaisuudessa tarpeellisena varautumistoimenpiteenä, jos hirvikanta kansallispuistoissa kasvaa nopeasti tai hirvien hakeutuminen kansallispuistoihin olennaisesti lisääntyy. Hirviyksilöiden poistaminen on esityksen mukaan mahdollista niissä tapauksissa, jos vilkkaan liikenteen alueella kansallispuistoihin mahdollisesti keräytyisi liiallisesti hirviä ja ne aiheuttaisivat ilmeisen uhan ihmisen turvallisuudelle tai omaisuudelle merkittävän taloudellisen vahingon uhan. Valiokunta pitää tärkeänä, että luonnonsuojelulain mukaisten poikkeuslupien mahdollinen myöntäminen hirviyksilöiden poistamiseen perustuu yhdenmukaisiin käytäntöihin sekä riittäviin selvityksiin turvallisuus- ja omaisuusuhkista.

Lakiesityksen mukaan luonnonsuojelulain 15 §:ään lisätään uusi yleinen säännös mahdollisuudesta hirven ajoon kansallispuistossa. Valiokunta toteaa, että hirven ajo metsästyksen yhteydessä on nimenomaisesti sallittu nykyäänkin useimmissa kansallispuistoissa, mutta asiasta on säädetty erikseen kutakin yksittäistä puistoa koskevassa asetuksessa. Hirven ajo on mahdollistettu järjestyssäännöllä tai hallintoviranomaisen päätöksellä ratkaistavaksi myös monessa sellaisessa kansallispuistossa, jossa metsästys on kielletty. Valtuussäännöksen poistuessa luonnonsuojelulain 16 §:stä on tarpeen säätää asiasta laissa sellaisena kansallispuistoissa sallittuna toimenpiteenä, joka kuitenkin edellyttää Metsähallituksen lupaa. Käytännössä hirven ajoa koskevat säännökset ja ajon laajuus selvitettäisiin jatkossa kansallispuiston käyttö- ja hoitosuunnitelman teon yhteydessä. Valiokunta korostaa yhdenmukaisten käytäntöjen ja säännösten tarvetta hirven ajon osalta. Valiokunta pitää myös asianmukaisena, että hirven ajo kansallispuistoissa ohjataan kansallispuistojen niihin osiin, joissa sillä on käytännön merkitystä puistoa ympäröivien alueiden hirvenmetsästyksen tarkoituksenmukaisen järjestämisen kannalta.

Kalastus kansallispuistoissa ja luonnonsuojelualueilla

Valiokunta katsoo maa- ja metsätalousvaliokunnan lausuntoon viitaten, että kansallis- ja luonnonpuistoissa tapahtuvan kalastuksen kannalta luonnonsuojelu- ja kalastuslainsäädäntöön sisältyy pienimuotoisia täydentämistarpeita, jotka edellyttävät yleiskalastusoikeuksia koskevien säännösten tarkistamista ja saattamista ajan tasalle.

Lakiesityksen 15 §:n 5 kohdan mukaan alueen hallinnasta vastaavan viranomaisen tai laitoksen luvalla voidaan kansallispuistoissa ja luonnonpuistossa kalastaa muutoinkin kuin onkimalla ja pilkkimällä. Valiokunta toteaa, että kyseinen jokamiehenoikeuksien nojalla tapahtuvaa kalastusta koskeva luonnonsuojelulain pykälä on ehdotuksessa edelleen samassa muodossa kuin nykyisessä luonnonsuojelulaissa, joka on valmisteltu ennen kuin kalastuslakiin (286/1982) tehtiin vuonna 1997 lisäys koskien läänikohtaisella viehekalastusluvalla tapahtuvan yleiskalastuksen rinnastamista onkimiseen ja pilkkimiseen.

Kalastuslain nykyisin voimassa olevan 8 §:n 1 momentin nojalla jokaisella on oikeus harjoittaa onkimista, pilkkimistä sekä yhdellä vavalla, kelalla ja vieheellä viehekalastusta. Poikkeuksen onkimis- pilkkimis- ja viehekalastusoikeudesta muodostavat kalastuslain 8 §:ssä mainitut kohteet, kuten lohi- ja siikapitoisten vesistöjen virta- ja koskipaikat sekä kalastuslain 11 §:n nojalla erikseen päätetyt kalastuskieltoalueet. Yhdellä vavalla, kelalla ja vieheellä tapahtuva läänikohtainen viehekalastus on jokamiehenoikeuksiin rinnastettava maksullinen yleiskalastusoikeus, jolla riista- ja kalatalouden tutkimuslaitoksen tekemien seurantatutkimusten perusteella arvioituna ei ole ollut haitallisia vaikutuksia kalakantoihin.

Valiokunta korostaa, että viehekalastusta sekä onkimista ja pilkkimistä harrastetaan hyvin samankaltaisesti eikä viehekalastuksesta aiheudu onkimiseen tai pilkkimiseen verrattuna suurempia haittoja kansallis- tai luonnonpuistoissa. Valiokunta pitää edellä todetun perusteella tärkeänä paraikaa valmisteltavan kalastuslain uudistamisen yhteydessä kalastuslain ja luonnonsuojelulain säännösten tarkistamista siten, että kalastuksen maksuttomia ja maksullisia jokamiehenoikeuksia säännellään jatkossa yhdenmukaisesti.

Saamelaisten oikeuksien turvaaminen

Saamelaisilla alkuperäiskansana on perustuslain 17 §:n 3 momentin mukaan oikeus ylläpitää ja kehittää omaa kieltään ja kulttuuriaan. Tällä perustuslain säännöksellä turvataan muun muassa sellaisten saamelaisten kulttuurimuotoon kuuluvien perinteisten elinkeinojen kuin poronhoidon, kalastuksen ja metsästyksen harjoittamista.

Saamelaisten kotiseutualueella sijaitsevissa kansallis- ja luonnonpuistoissa on lakiehdotuksen 16 §:n 1 momentin mukaan turvattava saamelaisten kulttuurin ylläpitämisen ja kehittämisen edellytykset. Sama koskee myös muita luonnonsuojelualueita lakiehdotuksen 17 a §:n 1 momentin viittaussäännöksen nojalla. Sääntely on perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan tässä yhteydessä tärkeää erityisesti perinteisen saamelaisen poronhoidon edellytysten turvaamiseksi Ylä-Lapin laajoilla luonnonsuojelualueilla. Perustuslakivaliokunta pitää samasta syystä perusteltuna lain 18 §:ään lisättäväksi ehdotettua 3 momenttia, jonka nojalla pykälän 1 momentin liikkumisrajoitukset eivät koske liikkumista tehtävissä, jotka ovat tarpeen poronhoitoa varten. Ehdotettu sääntely toteuttaa tavallisen lain tasolla perustuslaissa ilmaistuja saamelaisten oikeuksia.

Perustuslakivaliokunta on lausunnossaan kiinnittänyt huomiota myös lakiehdotuksen 16 §:n 1 momentin toisen virkkeen ilmaisuun, jonka mukaan aluetta perustettaessa on kuitenkin otettava asianmukaisella tavalla huomioon sen suojelun erityiset tavoitteet ja kansallispuistossa myös alueella kävijöiden edut. Sana "kuitenkin" antaa perustuslakivaliokunnan mukaan kuvan siitä, että kysymys olisi poikkeussäännöstä ensimmäiseen virkkeeseen. Tällä tavalla ymmärrettynä momentin toinen virke näyttäisi rajoittavan saamelaisten oikeutta ylläpitää omaa kulttuuriaan. Pykälästä on valiokunnan arvion mukaan edellä mainituilla perusteilla syytä poistaa selvyyden vuoksi sana "kuitenkin".

Metsästys perustettavissa kansallispuistoissa metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulla alueella

Valiokunta toteaa, että esitetyn 16 §:n 2 momentin mukaan kuntalaisten metsästysoikeudet huomioidaan perustettaessa uusia kansallispuistoja metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetulle ns. vapaan metsästysoikeuden alueelle. Metsästyslain 8 §:n mukaan kuntalaisilla on oikeus metsästää valtion alueella Lapin lääniin kuuluvassa kunnassa tai Kajaanin, Hyrynsalmen, Kuhmon, Kuusamon, Paltamon, Pudasjärven, Puolangan, Ristijärven, Sotkamon, Suomussalmen, Taivalkosken, Vaalan tai Vuolijoen kunnassa (ns. vapaan metsästysoikeuden alue).

Hallituksen esityksen perustelujen (s. 5) mukaan uuden 16 §:n 2 momentin avulla turvataan erityisesti paikallisten asukkaiden oikeuksien säilyminen. Valiokunta huomauttaa, että uusien kansallispuistojen perustamisesta päätetään tapauskohtaisesti säätämällä jokaisesta kansallispuistosta oma lakinsa. Tässä yhteydessä päätetään myös metsästystä koskevista säännöksistä tapauskohtaisesti.

Metsästyksen rajoittaminen muilla suojelualueilla

Luonnonsuojelulain 13 §:n pääsäännön mukaan kansallis- ja luonnonpuistoissa on luontoa muuttava toiminta kielletty. Metsästystä koskee erityisesti 13 §:n 5 kohta, jonka mukaan on kiellettyä pyydystää, tappaa tai hävittää selkärankaisia eläimiä tai hävittää niiden pesiä ja pyydystää tai kerätä selkärangattomia eläimiä. Lakiesityksen 17 a §:n mukaan muuhun luonnonsuojelualueeseen sovelletaan, mitä luonnonsuojelulain 13—15 §:ssä ja 16 §:n 1 momentissa säädetään kansallis- ja luonnonpuistoista, jollei jäljempänä tässä pykälässä toisin säädetä. Muut luonnonsuojelualueet eivät ole niin tiukasti suojeltuja kuin luonnonpuistot, joten niitä perustettaessa voidaan ottaa myös muita kuin pelkästään suojelutarpeista johtuvia seikkoja laajemmin huomioon.

Metsästys on lakiehdotuksen 17 a §:n 2 momentin pääsäännön mukaan sallittua metsästyslain 8 §:ssä mainitun kunnan alueella sijaitsevalla muulla luonnonsuojelualueella. Valiokunta toteaa, että tämä perinteinen metsästysoikeus jatkossakin koskee lähtökohtaisesti mahdollisesti perustettavia ns. muita suojelualueita, jotka sijaitsevat Pohjois-Suomessa. Metsästys oikein suunniteltuna ja toteutettuna sekä asianmukaisesti valvottuna ei näillä alueilla ole ristiriidassa luonnonsuojelualueiden suojelutavoitteiden kanssa. Valtioneuvosto voi kuitenkin luonnonsuojelulain uuden valtuussäännöksen perusteella tietyin edellytyksin rajoittaa metsästystä 8 §:n mukaisilla alueilla. Valiokunta pitää metsästystä koskevaa rajoitusmahdollisuutta asianmukaisena, jotta alueiden suojelutavoitteiden saavuttamisesta voidaan huolehtia.

Esityksen 17 a §:n 2 momentin mukaan metsästyksen sallivasta pääsäännöstä on mahdollista valtioneuvoston asetuksella poiketa alueellisesti, ajallisesti tai tietyn riistaeläinlajin osalta, jos metsästys vaarantaa alueen perustamistarkoitusta tai aiheuttaa haittaa alueen muulle käytölle. Valiokunta toteaa, että metsästystä voidaan tarvittaessa rajoittaa esimerkiksi sellaisilla muilla luonnonsuojelualueilla, jotka ovat pienialaisia ja sijaitsevat asutuksen tai matkailukeskusten läheisyydessä. Lisäksi metsästys voidaan esityksen mukaan sallia vain metsästyslain 8 §:ssä tarkoitetuille kunnan asukkaille, jos se on tarpeen riistakantojen turvaamiseksi tai hoitamiseksi. Perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan sääntely täyttää tällaisessa yhteydessä sen täsmällisyydelle ja tarkkarajaisuudelle sekä asetuksenantovallan käytön rajaamiselle ja ohjaamiselle asetetut vaatimukset. Mahdollisuus asettaa kuntalaiset eri asemaan muihin verrattuna perustuu metsästyslain kyseisen säännöksen lähtökohtaan, eikä se ole perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan perustuslain kannalta ongelmallinen.

Metsästyslain 8 §:ssä määritellyn alueen ulkopuolella metsästys on puolestaan muilla luonnonsuojelualueilla pääsääntöisesti kiellettyä. Metsästys voidaan sallia valtioneuvoston erillisellä harkinnalla myös muualla kuin metsästyslain 8 §:ssä määritellyllä alueella, jos siitä ei ole haittaa alueen muulle käytölle eikä sillä vaaranneta alueen käyttötarkoitusta. Valiokunta katsoo, että eteläisessä Suomessa muut luonnonsuojelualueet ovat yleensä pienialaisia ja niillä on etenkin asutuskeskusten läheisyydessä useimmiten huomattavaa merkitystä ulkoilun ja virkistyskäytön kannalta. Näillä alueilla on tarpeen säädellä metsästystä tarkemmin kuin Pohjois-Suomessa. Kuitenkin itäisessä Suomessa on suurempia olemassa olevia tai suunniteltuja suojelualueita, joilla suojelutavoitteiden kärsimättä voi olla mahdollista säännellysti metsästää.

Valiokunta pitää tärkeänä aluekohtaisia metsästystä koskevia ratkaisuja, jotka tehdään tapauskohtaisesti ottaen huomioon perustamistarkoituksessa mainitut luontoarvot, jokamiehenoikeudet, virkistyskäytön määrä ja suojelualueen koko. Metsästyksen sallittavuutta harkittaessa voidaan suojelualueen perustamistarkoituksen lisäksi ottaa huomioon luonnonsuojelualueen laajuus ja syrjäinen sijainti sekä pieni virkistyskäyttöpaine metsästyksen sallivuutta lisäävinä tekijöinä. Näillä laajemmilla alueilla tulee yhdistää luonnossa liikkumisen ja metsästyksen tarpeet samanaikaisesti hyvällä suunnittelulla hyödyntäen tarpeen mukaan ajallisia tai alueellisia metsästysrajoituksia, jotka suunnitellaan avoimella yhteistyöllä.

Lakiesityksen 17 a §:n 3 momenttiin sisältyvät vastaavat asetuksenantovaltaa rajaavat säännökset kuin 2 momenttiin. Sääntely on tältä osin perustuslain 80 §:n 1 momentin kannalta ongelmatonta. Perustuslakivaliokunta kiinnittää kuitenkin lausunnossaan huomiota säännöksen sanamuotoon, josta puuttuu kokonaan sääntelyn peruslähtökohta. Valtiosääntöoikeudellisesti perustellumpaa on perustuslakivaliokunnan mukaan ehdotetun 2 momentin tavoin ensin ilmaista pääsääntö, josta voidaan ehdotetulla tavalla asetuksella antaa poikkeavia säännöksiä. Valiokunta esittääkin jäljempänä 17 §:n 3 kohdan teknisluonteista selkeyttämistä.

Natura 2000 -alueet ja metsästys

Euroopan unionin luonnonsuojelusäädösten tavoitteena on luonnon monimuotoisuuden vähenemisen pysäyttäminen unionin alueella. Natura 2000 -verkosto on Euroopan unionin kattava ekologinen verkosto, joka koostuu jäsenvaltioiden siihen ilmoittamista luonnonvaraisten lintujen suojelusta annetun neuvoston direktiivin (79/409/ETY, ns. lintudirektiivi) mukaisista erityissuojelualueista (SPA) ja luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasvillisuuden suojelusta annetun neuvoston direktiivin (92/43/ETY, ns. luontodirektiivi) tarkoittamista erityisten suojelutoimien alueista (SAC). Jäsenvaltiot muodostavat kansallisesti SAC-alueet EU-komission hyväksymistä yhteisön tärkeinä pitämistä alueista (SCI).

Valtioneuvoston Natura 2000 -alueita koskevassa päätöksessäValtioneuvoston päätös Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkoston Suomen ehdotuksen hyväksymisestä. Annettu Helsingissä 20 elokuuta 1998. lähtökohtana oli, että alueen sisällyttäminen Natura 2000 -verkostoon ei pääsääntöisesti vaikuta metsästysoikeuksiin eikä niiden käyttöön, sillä Natura-alueiden suojelun tavoitteena on tiettyjen luontotyyppien ja lajien elinympäristöjen suojelu sekä sellaisten lajeja koskevien häiriöiden estäminen, jotka merkittävällä tavalla vaarantavat lajien suojelutason.Valtioneuvoston päätös Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkoston Suomen ehdotuksen hyväksymisestä, annettu 20.8.1998, s. 11—12. Valtioneuvoston päätöksen mukaan niillä Natura 2000 -alueilla, joiden suojelun toteutustapa on muu kuin luonnonsuojelulaki, metsästystä ei lähtökohtaisesti rajoiteta. Niillä Natura-alueilla, joiden suojelun toteutustapa on luonnonsuojelulaki, on päätöksen mukaan suojelun toteutuksessa otettava huomioon myös kansallisesta lainsäädännöstä, kuten luonnonsuojelulaista, johtuvat näkökohdat. Metsästystä ei ole päätöksen mukaan pidettävä tällaisena häiriönä muutoin kuin erityisen tärkeillä linnustonsuojelualueilla ja harmaahylkeiden suojelun kannalta merkityksellisillä alueilla.

Valiokunta toteaa, että Natura 2000 -verkostoon sisällytetyillä alueilla on luonnonsuojelulain 68 §:n mukaisesti toteutettava kunkin alueen suojelutavoitteita vastaava suojelu. Suojelua toteutettaessa tulee huolehtia siitä, että niiden arvojen säilyttäminen, joiden perusteella alue on verkostoon otettu, tulee turvatuksi.

Natura 2000 -verkostoon sisältyy alueita, joilla on luontodirektiivin liitteessä II mainittujen lajien elinympäristöjä. Näistä lajeista metsästyslain piiriin kuuluvat ahma, saukko, harmaahylje, metsäpeura ja itämerennorppa. Alueilla, joilla on tarkoitus suojella edellä mainittujen lajien elinympäristöjä, tulee myös itse lajin olla pääsääntöisesti rauhoitettu. Lisäksi liitteessä II on mainittu myös euroopanmajava, karhu ja ilves, mutta näiden lajien elinympäristöjen säilyttämisvaatimuksesta Suomi sai EU-jäsenyysneuvotteluissa poikkeuksen.

Lintudirektiivin keskeinen tavoite on linnuston suojelu. Tärkeiden linnustonsuojelualueiden suojelun lähtökohta on, että kyseisten alueiden luonnonolosuhteet säilyvät linnuston kannalta edullisina. Valtioneuvoston Natura 2000 -päätöksessä on todettu, että linnuston suojelualueilla ei ole suoranaisesti tarvetta rajoittaa metsästystä nykyisestä.Valtioneuvoston päätös Euroopan yhteisön Natura 2000 -verkoston Suomen ehdotuksen hyväksymisestä, annettu 20.8.1998, s. 13. Metsästyslain lähtökohtana on päätöksen mukaan lintukantojen kestävyys, joten mahdollinen metsästyksen rajoittaminen tai ohjaus tapahtuu pääasiassa normaalin metsästyslain valvonnan ohjauksen puitteissa. Tärkeimmillä lintujen muutonaikaisilla levähdysalueilla on tarvetta turvata myöhään kokoontuvien lintujen häiriötön oleskelu ennen muuttoa. Tämä voidaan valtioneuvoston päätöksen mukaan toteuttaa rauhoitusmääräysten kautta rajoittamalla metsästystä kokonaan tai osittain. Rajoituksia ei kuitenkaan toimeenpanna yksipuolisin viranomaispäätöksin, vaan ne toteutetaan merkittävillä metsästysalueilla neuvottelemalla eri etutahojen kanssa tavoitteet yhteen sovittaen.

Valiokunta toteaa, että jo perustettujen luonnonsuojelualueiden rauhoitussäännökset jäävät luonnonsuojelulain uudistuksessa sellaisinaan voimaan, eikä niitä ole Natura 2000 -päätöksen perusteella tarpeen muuttaa. Uusia luonnonsuojelualueita perustettaessa ratkaistaan puolestaan tapauskohtaisesti luonnonsuojelulain säännösten mukaisesti, miten metsästykseen alueella suhtaudutaan. Valiokunta katsoo, että lakiesitys luo tapauskohtaiselle harkinnalle riittävät puitteet. Lisäksi hallituksen esitykseen on kirjattu myös Natura 2000 -päätökseen sisällytettyjä näkökohtia siitä, miten metsästyskysymykset tulee ottaa huomioon uusia luonnonsuojelualueita perustettaessa. Pohjois-Suomen laajoilla valtionmailla rauhoitusmääräykset ovat metsästyksen suhteen sallivampia kuin Etelä-Suomessa. Tähän paikallisten asukkaiden oikeuksia korostavaan periaatteeseen ei Natura 2000 -verkostoa koskeva päätös tuonut muutoksia.

Nykyisten kansallis- ja luonnonpuistojen rauhoitussäännökset

Valiokunta toteaa, että esityksellä ei ole tarkoitus muuttaa olemassa olevien kansallis- ja luonnonpuistojen rauhoitussäännöksiä. Hallituksen esityksessä (s. 2) todetaan, että esityksellä ei ole vaikutuksia ennen luonnonsuojelulain voimaantuloa perustettujen alueiden rauhoitussäännöksiin. Luonnonsuojelulain 76 §:n 2 momentin mukaan näiden alueiden perustamissäädökset ja niiden rauhoitussäännökset poikkeuksineen ovat jääneet voimaan. Valiokunta korostaa, että samalla tavoin myös luonnonsuojelulain voimaantulon jälkeen perustettujen alueiden perustamissäädökset ja rauhoitussäännökset poikkeuksineen jäävät toistaiseksi voimaan, eikä niitä kumota tässä yhteydessä.

Ympäristöministeriön arvion mukaan kansallis- ja luonnonpuistoja, joiden rauhoitussäännökset poikkeuksineen pitää saattaa lain tasolle, on arviolta 20 kappaletta. Valiokunta katsoo, ettei säädöstason nostamisen yhteydessä nykyisiä rauhoitussäännöksiä poikkeuksineen tule muuttaa sisällöllisesti, vaan saattaa ne ainoastaan lain tasolle. Valiokunta korostaa, että näiden ennen luonnonsuojelulakia sekä luonnonsuojelulain perustamisen jälkeen perustettujen alueiden rauhoitussäännökset poikkeuksineen tulee luonnonsuojelulain muutoksen voimaan tulon jälkeen saattaa lailla asetuksen tasolta lain tasolle mahdollisimman nopeasti.

Luonnonsuojelualueiden perustaminen ja alueiden liittäminen suojelualueisiin

Ympäristöministeriön asettaman säädösvalmistelun projektiryhmän laatiman säädösvalmistelun ja kiinteistönmuodostamisen työohjelman mukaan aiemmin tehtyjen suojelupäätösten toteuttaminen edellyttää vielä uusien luonnonsuojelualueiden perustamista ja jo perustettujen luonnonsuojelualueiden laajentamista. Perustamista odottavat kohteet ovat valtaosin sekä kansallisiin suojeluohjelmiin että Natura 2000 -verkostoon kuuluvia alueita. Metsähallituksen hallinnassa on paljon soidensuojelu-, rantojensuojelu-, lehtojensuojelu-, lintuvesien suojelu- ja vanhojen metsien suojeluohjelmiin sekä kansallis- ja luonnonpuistojen kehittämisohjelmaan, Natura 2000 -ohjelmaan sekä useisiin päällekkäisiin suojeluohjelmiin kuuluvia kiinteistöjä, joista ei ole vielä muodostettu suojelualueita.

Valiokunta toteaa, että valtioneuvosto on tehnyt näistä alueista jo aiemmin sellaiset päätökset, joiden perusteella alueista muodostetaan luonnonsuojelulain mukaisia suojelualueita. Valiokunta katsoo, että näiden suojelualueiden perustamistoimenpiteiden nopea loppuunsaattaminen edellyttää lakiesityksen hyväksymistä. Laissa tulee olla toimiva ja riittävän tarkkarajainen valtuussäännös tiettyjen toimintojen järjestämiseen uusilla luonnonsuojelualueilla.

Ympäristöministeriön mukaan vielä perustettavien uusien suojelualueiden ja vanhoihin liitettävien alueiden yhteispinta-ala on arviolta yli 750 000 hehtaaria ja kohteita hieman yli 1 800 kappaletta. Kokonaan uusia luonnonsuojelualueita suunnitellaan perustettavaksi noin 950 kappaletta, pinta-alaltaan noin 370 000 hehtaaria. Näihin alueisiin sisältyy yhteensä yli 1 000 erillistä kohdetta, joista osa perustetaan suuremmiksi kokonaisuuksiksi.

Liittäminen olemassa olevaan luonnonsuojelualueeseen erillisellä säädöksellä on suunniteltu tehtäväksi hieman yli 300 alueen osalta (pinta-ala hieman yli 300 000 ha). Olemassa olevia suojelualueita, joihin liitettäisiin säädösteknisesti uusia kohteita, on noin 80, mutta liittämisen tuloksena muodostuisi kuitenkin yhteensä vain hieman yli 50 suojelualuetta, koska samassa yhteydessä pieniä suojelualueita on tarkoitus yhdistää. Kiinteistöteknisesti liitettävistä kohteista yhteensä noin 120 kohdetta, yhteispinta-alaltaan noin 55 000 hehtaaria, liitettäisiin metsästyslain 8 §:n tarkoittamalla alueella sijaitseviin suojelualueisiin. Lisäksi edellä mainittujen alueiden osalta laskelmassa on mukana neljä kohdetta, yhteispinta-alaltaan noin 3 600 hehtaaria, joiden liittämisen on jatkotarkastelussa katsottu edellyttävän erillistä säädöstä.

Metsästyslain 8 §:ssä määritellyn alueen ulkopuolella arvioidaan olevan noin 165 kiinteistöteknisesti liitettävää kohdetta, yhteispinta-alaltaan noin 25 000 hehtaaria. Valtaosa (yli 100 kpl, noin 22 000 ha) näistä kohteista liitettäisiin luonnonsuojelualueisiin, joiden rauhoitusmääräykset sallivat metsästyksen. Nämä alueet ovat pääasiassa soidensuojelualueita. Kohteita, jotka tulisivat liitettäviksi oleviin luonnonsuojelualueisiin, joiden rauhoitusmääräyksissä metsästys on kielletty, olisi arviolta noin 50 kappaletta, yhteispinta-alaltaan noin 3 500 hehtaaria.

Lakiesityksen 22 §:n esitetyt muutokset keventävät jatkossa huomattavasti luonnonsuojelualueita koskevaa säädösvalmistelua, kun kaikkia liitettäviä alueita ei enää tarvitse liittää erillisten säädösten avulla, vaan osa pienemmistä alueista voidaan liittää olemassa olevan alueeseen kiinteistöteknisesti. Valiokunta katsoo, että muutoksella on tarkoitus joustavoittaa ja keventää valtionmaiden luonnonsuojelualueiden perustamista koskevaa paljon resursseja vaativaa säädösvalmistelua ja siihen läheisesti liittyvää suojelualuekiinteistöjen muodostamista.

Hallituksen esityksen yksityiskohtaisissa perusteluissa on todettu, että alkuperäisen luonnonsuojelualueen rauhoitussäännökset eivät saisi muuttaa liitettävän alueen metsästyskäytäntöjä olennaisella tavalla. Muussa tapauksessa luonnonsuojelualueeseen liittämisen tulisi tapahtua säädösteitse. Olennaisia muutoksia metsästyskäytännöissä ovat perusteluiden mukaan esimerkiksi hirvenmetsästysoikeuden rajaaminen hirvenajoksi, kaiken riistan metsästyksen muuttuminen ainoastaan hirvenmetsästykseksi tai metsästyslain 8 §:n alueella metsästyksen muuttuminen ainoastaan kuntalaisten oikeudeksi metsästää. Valiokunta toteaa, että metsästyksen sallittavuuden arvioinnissa tulee ottaa huomioon alueen suojeluarvojen säilyminen sekä muut perustamisedellytyksiin liittyvät seikat.