Perustelut

Yleistä

Tasavallan presidentin vahvistamatta jättämä laki palautuu perustuslain 77 §:n 2 momentin mukaan eduskunnan käsiteltäväksi. Jos eduskunta hyväksyy lain uudelleen asiasisällöltään muuttamattomana, laki tulee voimaan ilman vahvistusta. Lain katsotaan rauenneen, jos eduskunta ei ole sitä uudelleen hyväksynyt.

Vahvistamatta jäänyt laki otetaan perustuslain 78 §:n mukaan eduskunnassa viipymättä käsiteltäväksi. Näin on pyritty varmistamaan, ettei presidentin oikeus palauttaa laki eduskuntaan muodostu esteeksi eduskunnan mahdollisuudelle säätää haluamansa sisältöistä lakia ja että eduskunta voi ilman aiheetonta lykkäystä ryhtyä heti käsittelemään vahvistamatta jätettyä lakia (ks. HE 1/1998 vp, s. 129/I). Sääntely korostaa lain säätämistä koskevan ratkaisun kuuluvan lopullisesti eduskunnalle (HE 1/1998 vp, s. 39/II).

Vahvistamatta jääneen lain eduskuntakäsittelystä säädetään perustuslain 78 §:ssä. Sen mukaan laki on valiokunnan annettua siitä mietintönsä hyväksyttävä asiasisällöltään muuttamattomana tai hylättävä eduskunnan täysistunnossa yhden käsittelyn asiana äänten enemmistöllä. Eduskunta ei siten voi tehdä vahvistamatta jätettyyn lakiin sen asiasisältöön vaikuttavia muutoksia. Säännöstä eduskunnan muutosmahdollisuuden rajauksesta on tulkittava hyvin supistavasti. Lakiin voidaan tehdä vain vähäisiä tarkistuksia, jos on täysin kiistatonta, että muutoksilla ei voi olla mitään vaikutusta lain asialliseen sisältöön (ks. PeVM 11/1986 vp, s. 3, HE 1/1998 vp, s. 129/I).

Vahvistamatta jääneen arpajaislain eduskuntakäsittely

Korkein oikeus on lausunnossaan katsonut, että eduskunnan hyväksymän arpajaislain 5 §:n 2 ja 3 momentti eivät ole sopusoinnussa Ahvenanmaan itsehallintolain mukaisen valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kanssa.

Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa ristiriidassa olevan lain erityisestä säätämisjärjestyksestä säädetään itsehallintolain 69 §:n 1 momentissa. Sen mukaan itsehallintolakia voidaan muuttaa tai se voidaan kumota tai siihen voidaan tehdä poikkeuksia vain eduskunnan ja maakunnan yhtäpitävin päätöksin. Eduskunnassa päätös on tehtävä siinä järjestyksessä kuin perustuslain muuttamisesta ja kumoamisesta on säädetty ja maakuntapäivillä siten, että sitä on kannattanut vähintään kaksi kolmasosaa annetuista äänistä.

Vahvistamatta jäänyt arpajaislaki on käsitelty tavallisen lain säätämisjärjestyksessä perustuslakivaliokunnan annettua lakiehdotuksesta lausuntonsa (PeVL 23/2000 vp ja PeVL 22/2001 vp).

Tavallisessa lainsäätämisjärjestyksessä voidaan käsitellä vain sellaiset lakiehdotukset, jotka ovat sopusoinnussa sekä perustuslain että Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa. Jos arpajaislaki olisi hyväksytty eduskunnassa virheellisessä käsittelyjärjestyksessä, tällaista virhettä ei voitaisi korjata käsiteltäessä lakia sen vahvistamatta jättämisen vuoksi eduskunnassa uudelleen. Tällaisessa tapauksessa eduskunta ei voisi hyväksyä arpajaislakia perustuslain 78 §:ssä säädetyssä menettelyssä.

Käsiteltävänä olevassa asiassa perustuslakivaliokunta arvioi eduskunnan mahdollisuutta hyväksyä sen käsiteltäväksi palautunut arpajaislaki.

Säätämisjärjestyksen valvonta lakeja säädettäessä

Eduskunnan puhemiehen tehtävänä on perustuslain 42 §:n 1 momentin mukaan valvoa, että asioita täysistunnossa käsiteltäessä noudatetaan perustuslakia. Ahvenanmaan itsehallintolaki rinnastuu puhemiehen valvontatehtävän kannalta perustuslakiin itsehallintolain vaikeutetun säätämisjärjestyksen vuoksi (ks. HE 1/1998 vp, s. 127/I). Rinnastusta tukevat myös perustuslain 120 §:n säännös Ahvenanmaan itsehallinnollisesta erityisasemasta ja 75 §:n säännös Ahvenanmaan erityislaeista.

Perustuslakivaliokunnan tehtävänä on perustuslain 74 §:n mukaan antaa lausuntonsa sen käsittelyyn tulevien lakiehdotusten ja muiden asioiden perustuslainmukaisuudesta sekä suhteesta kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin. Perustuslakivaliokunta on vakiintuneesti arvioinut lakiehdotusten suhdetta myös Ahvenanmaan itsehallintolakiin ja antanut lausuntoja siitä, tuleeko ne käsitellä tavallisen lain säätämisjärjestyksessä vai Ahvenanmaan itsehallintolain 69 §:ssä (ja 59 §:ssä) säädetyssä järjestyksessä (ks. esim. PeVL 9/1938 vp, PeVL 1/1950 vp, PeVL 1/1982 vp, PeVL 45/1996 vp, PeVL 10/1998 vp). Ahvenanmaan itsehallintolaki rinnastuu perustuslakiin myös perustuslakivaliokunnan perustuslain 74 §:ssä säädetyn tehtävän kannalta.

Perustuslain 74 § ilmaisee perustuslakivaliokunnan keskeisen aseman perustuslakien noudattamisen valvojana lakien säätämisvaiheessa (ks. HE 1/1998 vp, s. 125/II). Säännös ja sitä koskevat perustuslakiesityksen perustelut vastaavat jo ennen perustuslakiuudistusta vakiintunutta käytäntöä, jonka mukaan perustuslakivaliokunnan lausuntoja perustuslakikysymyksissä pidetään sitovina eduskuntakäsittelyn eri vaiheissa (PeVM 10/1998 vp, s. 23/I). Perustuslakivaliokunnan kannan viimekätinen ja ratkaiseva merkitys lain eduskuntakäsittelyssä ilmenee myös perustuslain 42 §:n 2 momentin viimeisessä virkkeessä säännellyssä menettelyssä.

Perustuslakivaliokunnan keskeistä asemaa lakien perustuslainmukaisuuden valvonnassa on korostettu myös perustuslain etusijaa koskevan perustuslain 106 §:n perusteluissa (ks. HE 1/1998 vp, s. 162—164, PeVM 10/1998 vp, s. 30—32). Niiden mukaan perustuslakivaliokunnan lain säätämisvaiheessa esittämille kannanotoille on annettava merkitystä, kun tuomioistuimen on sen käsiteltävänä olevassa yksittäisessä asiassa arvioitava, tulisiko lain säännöksen soveltaminen ilmeiseen ristiriitaan perustuslain kanssa, jollei perustuslaille anneta asiassa etusijaa. Ristiriitaa ei perustuslakiuudistuksen perustelujen mukaan voida pitää perustuslain 106 §:ssä tarkoitetulla tavalla selvänä ja riidattomana siltä osin kuin perustuslakivaliokunta on jo arvioinut tuomioistuimen käsiteltävänä olevassa yksittäistapauksessa esillä olevan kaltaista tulkintatilannetta ja todennut lain perustuslainmukaisuuden (PeVM 10/1998 vp, s. 31). Valtiosääntötraditioon perustuvan ja perustuslakiuudistuksessa vahvistetun lakien perustuslainmukaisuuden ennakkovalvontajärjestelmän periaatteiden mukaista on, että perustuslakivaliokunnan kannanotot otetaan huomioon silloinkin, kun ne koskevat lain yhteensopivuutta Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa.

Edellä esitetyn perusteella on selvää, että korkeimman oikeuden lain vahvistamisvaiheessa tasavallan presidentille antama lausunto ei sido eduskuntaa ja että perustuslakivaliokunta ratkaisee eduskuntatyössä, onko eduskuntaan palautunut arpajaislaki sopusoinnussa Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa.

Arpajaislain 5 §:n 2 ja 3 momentti Ahvenanmaan itsehallintolain kannalta

Eduskunnan hyväksymän arpajaislain 5 §:n 2 momentin mukaan arpajaisia puhelimen, Internetin tai muun niihin verrattavan tietoteknisen sovelluksen välityksellä Ahvenanmaan maakunnassa toimeenpanevan on huolehdittava siitä, että valtakunnan alueella pysyvästi asuva henkilö ei voi täällä osallistua tällaisiin arpajaisiin. Saman pykälän 3 momentin mukaan Ahvenanmaan lääninhallitus voi sisäasiainministeriön esityksestä määrätä 2 momentissa säädettyä velvollisuutta rikkovan täyttämään velvollisuutensa sekä asettaa määräyksen tehosteeksi uhkasakon.

Korkein oikeus on katsonut arpajaislain näiden säännösten olevan ristiriidassa Ahvenanmaan itsehallintolain mukaisen valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kanssa. Lausunnossa todetaan toimivallan jaon määräytyvän muodollisin perustein eli sääntelyn kohdealueen mukaan. Rahapelejä ja muita arpajaisia koskeva lainsäädäntö kuuluu maakunnan toimivaltaan.

Perustuslakivaliokunta on katsonut arpajaislain 5 §:n 2 ja 3 momentin säännösten olevan sopusoinnussa Ahvenanmaan itsehallintolaissa säädetyn valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kanssa (PeVL 22/2001 vp, s. 5/I—II). Valiokunta on arviossaan antanut keskeisen merkityksen tietotekniikkaa hyväksi käyttävän pelitoiminnan maantieteelliset rajat ylittäville vaikutuksille. Valiokunta on siksi katsonut, että valtakunnan lailla voidaan itsehallintolain estämättä säätää arpajaistoimintaa puhelin- tai tietoverkossa maakuntalainsäädännön mukaisesti harjoittavalle velvoitteita siltä osin kuin tämän toiminnan vaikutukset ilmenevät valtakunnan alueella ja siinä on sen vuoksi asiallisesti kyse arpojen myymisestä valtakunnan alueella. Lainsäädäntövallan kuuluminen näiltä osin valtakunnalle merkitsee, että myös hallinnollinen toimivalta ja sen sääntely kuuluvat vastaavilta osiltaan valtakunnalle.

Perustuslakivaliokunta ja korkein oikeus ovat päätyneet erilaisiin näkemyksiin Ahvenanmaan itsehallintolain tulkinnasta tilanteessa, jossa on arvioitava tietoteknisten sovellusten käyttämisestä aiheutuvia vaikutuksia alueellisesti määräytyviin toimivaltarajoihin valtakunnan ja maakunnan välillä. Selvää kummankin kannanoton perusteella on, että valtakunnan toimivallassa on puuttua maakunnassa harjoitettavan toiminnan valtakunnan alueella ilmeneviin vaikutuksiin.

Näkemysero koskee lähinnä sitä, millaisilla keinoilla näihin vaikutuksiin voidaan puuttua. Korkein oikeus tekee esimerkiksi eron rikosoikeudellisen ja hallinto-oikeudellisen sääntelyn välille ja katsoo, että valtakunnan ja maakunnan välisen toimivallan jaon kannalta ei ole estettä kieltää ja kriminalisoida arpojen myymistä ja välittämistä valtakunnan alueella ilman laissa säädettyä lupaa toimeenpantuihin arpajaisiin. Yleisemmin lausunnossa katsotaan, että puuttuminen maakunnassa harjoitettavan toiminnan valtakunnan alueella ilmeneviin vaikutuksiin on mahdollista sellaisin sääntelytoimin, jotka ovat toteutettavissa valtakunnan lainkäyttöpiirin alueella valtakunnan viranomaisten toimesta.

Perustuslakivaliokunta on arvioinut, että rikosoikeudellinen sääntely voisi — sen toteuttamisen tavasta riippuen — käytännössä johtaa verkkopelitoiminnan lopettamiseen Ahvenanmaan maakunnassa. Sellaista tilannetta ei valiokunnan mielestä voida aineellisesti pitää Ahvenanmaan itsehallintolain mukaisena (ks. PeVL 22/2001 vp, s. 4/II). Koska pelitoiminnan valtakunnan alueella ilmenevien vaikutusten sääntely kuuluu valtakunnan lainsäädäntövallan piiriin, valtakunnan toimivalta kattaa myös niiden estämistä tarkoittavien hallinnollisten toimenpiteiden sääntelemisen. Valtakunnan toimivallassa olevan lain täytäntöönpano kuuluu valtakunnan viranomaisille. Valiokunta on pitänyt arpajaisia Ahvenanmaan maakunnassa toimeenpanevaan kohdistuvaa hallinto-oikeudellista sääntelyä tässä teknisesti ja varsinkin oikeudellisesti erikoislaatuisessa asetelmassa parempana vaihtoehtona kuin rikosoikeudellisten rangaistus- ja menettämisseuraamusten käyttöön perustuvaa sääntelyä. Ahvenanmaan itsehallinnon kannalta on olennaista, että valtakunnan alueella ilmeneviin vaikutuksiin kohdistuvat valtakunnan toimet eivät käytännössä merkitse verkkopelitoiminnan lopettamista maakunnassa, vaan maakunnalle jää asiallisesti toimivalta päättää verkkopelitoiminnan harjoittamisen oikeudesta maakunnan alueella. Eduskunnan hyväksymän arpajaislain 5 §:n 2 ja 3 momentti täyttävät nämä ehdot eikä laki sen vuoksi ole ristiriidassa Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa.