Perustelut

Aineellinen toimivallanjako

Suuri valiokunta katsoo, että selvitys antaa varsin hyvän ja havainnollisen yleiskuvan toimivallanjaosta ja sen kehittämistarpeista eri politiikka-aloilla. Valiokunta ei pyri tässä lausunnossa ottamaan yksityiskohtaisesti kantaa toimivallanjakoon kaikilla selvityksessä esitetyillä aineellisen toimivallan alueilla. Valiokunta yhtyy ulkoasiainvaliokunnan lausuntoon (UaVL 4/2002 vp), jonka mukaan on tärkeätä, että eduskunnalla on valmistelukunnan työn edetessä mahdollisuus ottaa yksityiskohtaisemmin kantaa toimivallan jakoa koskeviin periaatteisiin ja konkreettisiin ehdotuksiin. Suuri valiokunta edellyttää, että tulevissa selvityksissä analysoidaan tarkemmin myös mm. eri politiikka-alojen päätöksenteossa käytettäviä menettelytapoja ja päätöksentekosääntöjä sekä säädösinstrumentteja. Varsinaisen toimivallanjaon ohella nämä kysymykset ovat merkityksellisiä kansallisten vaikutusmahdollisuuksien kannalta.

Unionin ulkosuhdetoiminnan osalta suuri valiokunta viittaa ulkoasiainvaliokunnan lausuntoon (UaVL 4/2002 vp). Euroryhmää koskevilta osin valiokunta viittaa asiasta aiemmin tänä vuonna antamaansa lausuntoon (SuVL 4/2002 vp). Valiokunta pitää harkinnan arvoisena myös konventissa esitettyä näkökantaa, että unionin laajentuminen useilla euroalueeseen kuulumattomilla mailla saattaa antaa aiheen harkita euroryhmän asemaa uudelleen.

Muodollinen toimivallanjako

Valiokunta yhtyy selvitykseen siinä, että unionin ja jäsenvaltioiden toimivallanjakoa tarkennettaessa olisi pyrittävä löytämään tarkoituksenmukainen tasapaino toimivallanjaon tarkkarajaisuutta ja joustavuutta koskevien vaatimusten välillä. Valiokunta suhtautuu edelleen kriittisesti yksityiskohtaisen toimivaltaluettelon sisällyttämiseen perussopimukseen. Olennaista on, että toimivallanjako tulee saada nykyistä selkeämmäksi ja ymmärrettävämmäksi (ks. myös SuVL 4/2001 vp). Tavoitteena tulee olla, että kansalaiset pystyisivät perussopimusta lukemalla ymmärtämään ainakin unionin toimivallanjaon periaatteet ja pääpiirteet.

Valiokunta pitää hyvänä selvityksessä esitettyä mallia, jonka mukaan toimivallanjaon tarkentaminen voitaisiin toteuttaa yhtäältä selkiyttämällä ja systematisoimalla perussopimusten nykyisiä politiikka-alakohtaisia määräyksiä sekä toisaalta sisällyttämällä sopimuksiin unionin ja jäsenvaltioiden välisen toimivallanjaon luonnetta koskevia yleisiä määräyksiä. Ne koskisivat unionin toimivallan eri tyyppejä, toimivallan käyttämisessä sovellettavia oikeudellisia välineitä ja menettelyjä sekä toimivallan käyttöä ohjaavia periaatteita. Samoin valiokunta pitää hyvänä lähtökohtana selvityksessä esitettyä jaottelua, jonka mukaan unionin toimivaltatyypit voitaisiin ryhmitellä unionin yksinomaiseen toimivaltaan, unionin ja jäsenvaltioiden jaettuun toimivaltaan sekä unionin täydentävään toimivaltaan.

Toimivallanjakoa selkeytettäessä on koko ajan pidettävä mielessä peruslähtökohta: unionin toimivallan on joka tapauksessa jatkossakin pysyttävä rajoitettuna erityistoimivaltana. Yleistoimivallan tulee säilyä jäsenvaltioilla, joille kuuluu kaikki se toimivalta, jota ei ole siirretty unionille. Jäsenvaltioiden toimivaltaa ei tule sen tarkemmin määritellä perussopimuksessa.

Valiokunta pitää myös tärkeänä, ettei unionin tasolla puututa jäsenvaltioiden sisäiseen toimivallanjakoon (SuVL 4/2001 vp). Avoimen koordinaatiomenetelmän osalta valiokunta viittaa siitä aiemmin tänä vuonna antamaansa lausumaan (SuVP 28/2002 vp, 19 § sekä UaVL 2/2002 vp ja PeVL 23/2002 vp). Avointa koordinaatiomenetelmää tulisi pitää oikeudellisena välineenä eikä toimivallanjakoperusteena.

Unionin välttämättömän joustavuuden säilyttäminen saattaa edellyttää, että perussopimukseen sisällytetään tulevaisuudessakin EY-sopimuksen 308 artiklan kaltainen poikkeusmääräys (SuVL 4/2001 vp). Suuri valiokunta korostaa, että tällaisen määräyksen käytön tulee tulevaisuudessa olla mahdollisimman vähäistä. Sitä tulee voida käyttää vain yksittäistapauksiin ja sen käyttöä tulee sitoa tiukoin perussopimuksessa määrätyin soveltamisedellytyksin. Kansallisten parlamenttien vaikutusmahdollisuudet tulee turvata. Poikkeusmääräystä ei tule käyttää edellä mainitun peruslähtökohdan kiertämiseen, so. unionin toimivallan laajentamiseen kansallisten parlamenttien ratifiointioikeudet tarkoituksellisesti syrjäyttäen.

Valiokunta painottaa, että perussopimuksesta tulisi varsinaisen toimivallanjaon lisäksi selkeästi ilmetä myös kullakin politiikka-alalla käytettävissä olevat lainsäädäntö- ja muut instrumentit sekä päätöksentekotavat ja lainsäädäntömenettelyt. Valiokunta viittaa perustuslakivaliokunnan lausuntoon (PeVL 38/2002 vp), jonka mukaan toimivallanjaon eräs erityisulottuvuus on unionin toimivallan sitovuuden aste. Säädöksen luonteen valinnalla on vaikutusta kansalliseen liikkumavaraan toimeenpanovaiheessa. Valiokunta yhtyy perustuslakivaliokunnan kantaan, jonka mukaan on syytä kiinnittää huomiota siihen, tulisiko perussopimuksessa pyrkiä määrittelemään myös se, miten sitovia instrumentteja eri aloilla tulee käyttää.

Selvityksen mukaan valtioneuvosto on vasta selvittämässä kantaansa sen suhteen, tulisiko perussopimukseen sisällyttää myös määräyksiä eräistä unionin ja jäsenvaltioiden toimivallan käyttöä rajoittavista tai velvoittavista periaatteista. Perustuslakivaliokunta pitää lausunnossaan (PeVL 38/2002 vp) aiheellisena, että perussopimukseen sisällytetään määräyksiä tällaisista periaatteista, jotka rajoittavat unionin ja jäsenvaltioiden toimivallan käyttöä. Tällaisia periaatteita voivat olla esimerkiksi kestävä kehitys ja kansanterveyden suojelu. Samoin Euroopan unionin perusoikeuskirjan mukaiset perusoikeudet tulee perustuslakivaliokunnan lausunnon mukaan tehdä perussopimuksessa oikeudellisesti sitoviksi, jolloin ne muodostuvat toimivallan käytön oikeudellisiksi rajoituksiksi. Suuri valiokunta pitää perustuslakivaliokunnan kantaa perusteltuna. Valiokunta huomauttaa kuitenkin, että on syytä selvittää, ettei po. määräysten sisällyttäminen perussopimukseen johda odottamattomiin oikeusvaikutuksiin, esimerkiksi toimivallan implisiittiseen siirtymiseen unionille.

Toissijaisuusperiaatteen valvonta

Suuri valiokunta yhtyy valtioneuvoston näkemykseen siitä, että jokainen unionin lainsäädäntömenettelyyn osallistuva toimielin on vastuussa myös toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden toteutumisesta. Samoin valiokunta yhtyy siihen, että erityisesti toissijaisuusperiaatteen toteutumisen valvontaa on tehostettava. Toissijaisuusperiaatteen toteutumisen valvonta ei saa muodostua olennaiseksi esteeksi unionin tehokkaalle päätöksenteolle. Toisaalta toissijaisuusperiaatteen rikkomistapauksiin on voitava puuttua tehokkaasti. Myös tässä on pyrittävä löytämään tasapainoinen ratkaisu, joka turvaa samanaikaisesti sekä unionin mahdollisimman tehokkaan päätöksenteon että toissijaisuusperiaatteen mahdollisimman tehokkaan valvonnan.

Valiokunta katsoo, että toissijaisuusperiaatteen valvonnan on tulevaisuudessakin oltava sekä poliittista että oikeudellista. Toissijaisuusperiaatteen luonteen vuoksi painopisteen tulee olla ennakollisessa poliittisessa valvonnassa. Valiokunta suhtautuu avoimesti poliittisen valvonnan käytännön muotojen järjestämiseen ja katsoo, että kansallisilla parlamenteilla tulee olla siinä tärkeä rooli.

Uuden pysyvän toimielimen perustaminen valvontaa suorittamaan ei vaikuta perustellulta, mutta kansallisten parlamenttien välistä yhteistyötä tulee muutoin lisätä. Kansallisten parlamenttien tulee valvoa toissijaisuusperiaatteen toteutumista paitsi yleisesti unionin toimielimissä myös valvomalla omien hallitustensa toimia neuvostossa. Valiokunta ei yhdy siihen selvityksessä esitettyyn näkemykseen, että ennakollisen poliittisen valvonnan tulisi ajoittua säädösvalmistelun alkuvaiheeseen. Valiokunnan näkemyksen mukaan toissijaisuusperiaatteen toteutumista on voitava valvoa koko lainsäädäntöprosessin ajan.

Valiokunta suhtautuu avoimesti myös toissijaisuusperiaatteen oikeudellisen jälkikäteisvalvonnan kehittämiseen. Oikeudellinen jälkikäteisvalvonta ei ole tähän mennessä ollut erityisen tehokasta. Keinoja sen tehostamiseen saattaisivat olla esimerkiksi konventissa esillä olleet ehdotukset toissijaisuusperiaatteen tarkemmasta määrittelystä sekä komission velvollisuudesta perustella lainsäädäntöesityksensä yksityiskohtaisemmin toissijaisuuden kannalta. Em. muutokset saattaisivat antaa EY-tuomioistuimelle siltä tähän saakka puuttuneita välineitä toissijaisuusperiaatteen toteutumisen tehokkaaseen valvontaan.

Konventissa esille tulleita asioita

Konventin puheenjohtajisto on 28.10.2002 jakanut konventille luonnoksen perustuslaillisen sopimuksen rungoksi, jota on käsitelty konventissa kahteen otteeseen. Puheenjohtajiston luonnokseen sisältyy useita perustavaa laatua olevia asioita, mm. ehdotukset Euroopan kansojen kongressista sekä unionin presidentistä, joihin kumpaankin valiokunta suhtautuu lähtökohtaisesti kielteisesti. Valiokunta pitää välttämättömänä, että valtioneuvosto toimittaa eduskunnalle pikaisesti selvityksiä tällaisista konventissa esille tulevista olennaisista asioista, jotta eduskunta voi osallistua kannanmuodostukseen riittävän aikaisessa vaiheessa.