Perustelut

Yleistä

Euroopan unionin ja sen jäsenmaiden ongelma on hidas talouskasvu ja siitä aiheutuva korkeana pysyttelevä työttömyys. Palveluelinkeinoilla voi olla huomattava työllisyyttä edistävä vaikutus koko unionissa. Palvelut ovat kuitenkin pääasiassa luonteeltaan paikallisia ja henkilökohtaisia, ja ne edellyttävät usein asioimista äidinkielellä. Näin ollen voi olla epärealistista odottaa, että palvelujen vapaa liikkuvuus edistää olennaisesti EU:n työllisyys- ja kilpailukykyongelmien ratkaisemista. Yrityspalvelujen merkitys on kuitenkin kasvussa, ja niiden osalta palvelujen vapaan liikkuvuuden helpottamisella voi olla positiivista merkitystä.

Suomessa vallitsee laaja elinkeinovapaus eikä ylimitoitettuja esteitä tai rajoituksia ulkomaisten yritysten sijoittumiselle tai niiden harjoittamalle palvelujen tarjonnalle ole. Meillä on hyvä ja korruptoitumaton hallinto, jossa myös sähköinen asiointi on jo pitkälti otettu käyttöön. Direktiivi ei siis tuo varsinaista lisäarvoa Suomen omien käytäntöjen parantamisen näkökulmasta.

Ehdotettu direktiivi voi kuitenkin olla hyödyllinen, jos sen avulla voidaan raivata keinotekoisia esteitä suomalaisten palveluyritysten menestymisen tieltä. Monissa EU-maissa byrokratian karsiminen on vielä alkuvaiheessa. Monimutkaiset ja epäselvät hallinnolliset menettelyt vaikeuttavat sekä suomalaisten yritysten sijoittautumista niihin että rajan yli tapahtuvaa palveluntarjontaa. Erityisesti PK-yritysten kannalta on tärkeää, että syrjivät ja suhteettoman raskaat hallinnolliset menettelyt saadaan purettua. Tästä syystä valiokunta puoltaa direktiiviehdotuksen hyväksymistä seuraavin huomautuksin ja muutosehdotuksin.

Työmarkkinoiden häiriötön toiminta

Ehdotuksen lähtökohtana ovat olleet tavaroiden liikkuvuutta koskevat säännökset. Palvelumarkkinat poikkeavat kuitenkin olennaisesti tavaramarkkinoista. Sisämarkkinoilla liikkuville tavaroille on mahdollista asettaa yhteiset laatu- ja turvallisuusvaatimukset ja vielä valvoakin niitä kohtuullisesti, mutta palveluiden kohdalla vähimmäislaatutason yhtenäistäminen ja sen valvonta on vaikeaa. Palvelujen liikkuessa liikkuu usein myös työvoimaa, koska vuokratyö, aliurakointi ja työvoiman välitys luetaan palveluihin. Palveluissa on siis lähes aina kyse ihmisistä ja työmarkkinoista, eikä niihin siksi voida mekaanisesti soveltaa samoja periaatteita kuin tavaroihin.

Valiokunta katsoo, että direktiiviä valmisteltaessa ei ole riittävästi paneuduttu sen työoikeudelliseen ulottuvuuteen. Ehdotetun direktiivin työmarkkinakysymyksiin liittyvät monet ongelmat johtuvat siitä, että direktiivi pyrkii johdonmukaisesti toteuttamaan alkuperämaaperiaatetta työskentelymaaperiaatteen sijasta. Se tarkoittaa, että palveluntarjoajaa koskee ainoastaan sen maan lainsäädäntö, johon palveluntarjoaja on sijoittautunut. Sen sijaan työskentelymaan oikeutta ja mahdollisuuksia valvoa palveluntarjoajan toimintaa alueellaan rajoitetaan merkittävästi. Jos direktiivi toteutuu ehdotetussa muodossa, se vähentää merkittävästi sellaisen jäsenmaan toimintamahdollisuuksia, joka tosissaan haluaa välttää harmaan työn ja väärinkäytökset työmarkkinoillaan. Direktiivi voi rohkaista keinottelua ja edistää postilokeroyritysten perustamista sellaisiin jäsenmaihin, joissa valvonta on heikointa ja joissa verot ja maksut ovat alhaisimmat.

Direktiivi luo epärealistisen ja näennäisen valvontatilanteen. Tehokasta valvontaa voidaan tehdä vain siellä, missä työ tosiasiallisesti suoritetaan, ja työntekoaikana. Direktiivi johtaisi siihen, että esimerkiksi Suomen viranomaisten tulisi valvoa, että suomalaiset yritykset noudattavat 28 maassa kunkin maan lainsäädännön ja työehtosopimusten työolosuhteita ja työehtoja koskevia säännöksiä. Valiokunnan käsityksen mukaan sisämarkkinoiden häiriöttömän toiminnan turvaaminen onnistuu parhaiten, kun kukin maa valvoo omaa lainsäädäntöään omalla alueellaan ja kun sen viranomaisille annetaan riittävät keinot tehokkaan valvonnan toteuttamiseen.

Työmarkkinajärjestöillä on ainakin suomalaisessa työmarkkinajärjestelmässä paras tieto työehtosopimusten sisällöstä ja selkeä intressi niiden noudattamisen valvontaan. Valiokunta korostaakin työmarkkinajärjestöjen merkitystä ja vastuuta työolosuhteita ja työehtoja valvottaessa ja katsoo, että niille tulee turvata asianmukaiset keinot osallistua valvonnan toteuttamiseen.

Lähetetyt työntekijät

Ehdotuksen 24 ja 25 artiklaan sisältyy määräyksiä lähetettyihin työntekijöihin sovellettavista säännöistä. Säännösten lähtökohtana on lähetettyjä työntekijöitä koskeva direktiivi, jonka mukaan lähetettyyn työntekijään sovelletaan työskentelymaan ehtoja ja työskentelymaan viranomaiset suorittavat tarvittavat työsuhteeseen ja työskentelyolosuhteisiin liittyvät tarkastukset ja valvonnan.

Direktiiviehdotus rajoittaa merkittävästi työskentelymaan mahdollisuuksia valvoa palveluntarjoajan toimintaa alueellaan poistamalla velvoitteen säilyttää työntekijöitä koskevia asiakirjoja vastaanottavan maan alueella ja kieltämällä lupien ja ennakkoilmoitusten vaatimisen sekä velvollisuuden asettaa edustaja kohdemaahan.

Eduskunta on viime vuosina useaan otteeseen vaatinut työsuhteiden ehtojen valvonnan tehostamista ja tiukempia toimenpiteitä harmaan talouden estämiseksi. Juuri hyväksytyssä uudessa ulkomaalaislaissa ulkomaalaisten työsuhteen ehtojen valvontaa pyritään tehostamaan. Lisäksi eduskunta hyväksyessään lain EU:n uusien jäsenmaiden kansalaisten työnteko-oikeutta koskevasta siirtymäajasta edellytti, että hallitus valmistelee kiireellisesti esitykset toimenpiteiksi, joilla tehostetaan lähetettyjen työntekijöiden työsuhteiden ehtojen valvontaa, ja tuo tätä tarkoittavat esitykset eduskunnan käsiteltäviksi syysistuntokauden 2004 aikana.

Direktiiviehdotuksen 24 ja 25 artiklan säännökset ovat selkeässä ristiriidassa näiden eduskunnan juuri tekemien päätösten kanssa. Artiklojen hyväksyminen tekisi käytännössä mahdottomaksi harmaan talouden estämisen ja työehtojen noudattamisen valvonnan. Direktiiviehdotuksen säännökset viranomaisyhteistyön parantamisesta ja tietojenvaihdon lisäämisestä ovat sinänsä hyviä ja kannatettavia, mutta ne eivät miltään osin pysty korvaamaan vastaanottajamaassa tapahtuvaa valvontaa. Valiokunta katsoo, että lähetettyjä työntekijöitä koskevat artiklat 24 ja 25 tulee poistaa direktiiviehdotuksesta.

Direktiivin soveltamisala

Direktiivissä käytetään hyvin laajaa palvelujen käsitettä. Tästä seuraa, että myös direktiivin soveltamisala on hyvin laaja, mikä vaikeuttaa sen seurausten kattavaa arviointia.

Direktiivin soveltamisala on monelta osin epäselvä ja tulkinnanvarainen. Valiokunta pitää välttämättömänä, että direktiivin soveltamisala rajataan täysin yksiselitteisesti niin, että tulkintaongelmia ja tarvetta hakea tulkintaa tuomioistuimesta ei pääse syntymään.

Suomessa peritään osasta peruspalveluja erilaisia maksuja, jolloin on mahdollista, että direktiiviä sovelletaan myös näihin peruspalveluihin. Valiokunta ei pidä tätä perusteltuna, vaan katsoo, että julkista tukea saavat sosiaali-, terveys- ja muut hyvinvointipalvelut tulee rajata tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle, myös niiden erityisluonteen takia. Jos niiden osalta joltain osin katsotaan olevan tarvetta EU-tason säätelylle, se tulee tehdä erillisellä direktiivillä, jossa voidaan nyt käsiteltävää yleisdirektiiviä paremmin ottaa huomioon alan erityiskysymykset.

Direktiiviehdotus ei koske kuljetuspalveluja siltä osin kuin niistä säännellään nk. liikennepolitiikan oikeusperustan nojalla annetuissa muissa yhteisön säädöksissä. Tällaisia säädöksiä on maantie-, rautatie-, meri- ja lentoliikenteen osalta. Kuljetusalalla direktiiviehdotusta sovellettaisiin saadun tiedon mukaan ainakin taksiliikenteeseen, sairaankuljetukseen sekä vainajien kuljetukseen, joista ei ole EU-säädöksiä. Direktiivin soveltamisala on kuitenkin kuljetuspalvelujen osalta epäselvä.

Taksiliikennettä koskee Suomessa lupajärjestelmä, jolla pyritään varmistamaan koko maan kattava, turvallinen ja luotettava taksipalvelu kaikille tarvitsijoille. Kansanterveyslain mukaan kunnan tehtävänä on huolehtia sairaankuljetuksen järjestämisestä. Luvanvaraisesta henkilöliikenteestä tiellä annetun lain mukaan ilman liikennelupaa saa suorittaa sairaankuljetusta valtion, kunnan, kuntayhtymän tai sairaalan hallinnassa olevalla sairasautolla. Sairaankuljetusta säädellään nykyisin paitsi liikenteen harjoittamista koskevissa säännöksissä myös sosiaali- ja terveysministeriön hallinnonalan säädöksissä. Luonteeltaan sairaankuljetus on muuttunut vaativaksi ensihoidoksi ja olennaiseksi osaksi sairaanhoitoketjua.

Valiokunta ei pidä perusteltuna, että taksiliikenteestä tai sairaankuljetuksesta säädetään tällaisessa yleisdirektiivissä. Myös direktiivin soveltamisalan selkeyttämiseksi on valiokunnan käsityksen mukaan tärkeää, että kaikki kuljetuspalvelut yksiselitteisesti rajataan tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. Siltä osin kuin perusteltua tarvetta EU-tasoiseen sääntelyyn niiden osalta on, sääntely tulee tehdä alakohtaisilla erityisdirektiiveillä. Samalla valiokunta edellyttää, että satamapalvelut ahtaus mukaanluettuna jäävät direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle niin, että satamatyöt voidaan jatkossakin säilyttää rekisteröidyillä satamatyöntekijöillä Suomea velvoittavan ILO:n yleissopimuksen n:o 137 mukaisesti.

Työvoimapalvelut

Työnvälityspalvelut ja työvoiman vuokraus ovat direktiiviehdotuksen mukaisia palveluita. Direktiivin soveltamisalaan eivät kuulu viranomaisten vastikkeetta tarjoamat palvelut, jotka liittyvät sosiaali-, kulttuuri-, koulutus- ja oikeusvelvoitteiden täyttämiseen. Valtio hoitaa vastikkeetta sosiaalisten tehtäviensä täyttämiseksi julkista työvoimapalvelua, joten direktiiviä ei ilmeisesti sovellettaisi siihen. Sen sijaan sitä sovellettaisiin yksityisiin rekrytointipalveluihin ja työvoiman vuokraukseen.

Suomen yksityistä työnvälitystä koskevat säännökset perustuvat pääosin ILO:n yksityisiä työnvälitystoimistoja koskevaan yleissopimukseen n:o 181 ja merenkulkijoiden työnvälitystä koskevaan yleissopimukseen n:o 179, jotka Suomi on ratifioinut. Julkisesta työvoimapalvelusta annetussa laissa säädetään työnvälityksen maksukielloista. Työllistymiseen suoranaisesti tähtäävistä työnvälityspalveluista ei saa periä maksua henkilöasiakkaalta. Työnvälitys merenkulkijoille on kiellettyä, jos siitä peritään maksu. Käytännössä työnantajia koskeva maksukielto rajoittaa vuokratyön käyttöä merenkulussa. Seuraamuksista työnvälityksen maksukieltojen rikkomisesta säädetään rikoslaissa.

Julkisesta työvoimapalvelusta annetussa laissa säädetään yksityisten työvoimapalvelujen ilmoitusvelvollisuudesta ja yksityisten työvoimapalvelujen tarjoajien velvollisuudesta toimittaa työvoimapalveluja koskevia tietoja työministeriölle. Työsuojelun valvonnasta ja muutoksenhausta työsuojeluasioissa annetun lain mukaan yksityisiä työvoimapalveluja tarjoava on velvollinen ilmoittamaan toiminnan aloittamisesta työsuojeluviranomaiselle.

Direktiiviehdotus kieltää asettamasta velvoitetta antaa ilmoitus toimivaltaiselle viranomaiselle ja rajoittaa mahdollisuuksia säätää pakollisista enimmäis- tai vähimmäishinnoista. Näin ollen direktiiviehdotuksen hyväksyminen voisi johtaa siihen, että nykyiset työnvälityksen maksukieltoja ja ilmoitusvelvollisuutta koskevat säännökset jouduttaisiin muuttamaan.

Valiokunta pitää tärkeänä, että EU:n säädöksiä valmisteltaessa huolehditaan siitä, että säädökset ovat sopusoinnussa jäsenmaita sitovien ILO:n sopimusten kanssa. Valiokunta katsoo, että työnvälityspalvelut tulee joko rajata direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle tai direktiiviehdotusta tulee muuttaa niin, että nykyiset työnvälityksen maksukiellot ja yksityisten työvoimapalvelujen valvontamenetelmät voidaan säilyttää.