Yleislainsäädäntö automaattiselle päätöksenteolle

Suomi on muiden Pohjoismaiden tavoin eurooppalaisessa vertailussa edistyneellä tasolla hallinnon digitalisaatiossa. Automaatiota on käytetty viranomaisprosessien tukena tietokoneiden käyttöönotosta alkaen. Päätöksentekoa on nykyisellään automatisoitu muun muassa Verohallinnossa ja Kansaneläkelaitoksessa. Esimerkiksi Kela antaa vuositasolla 2–3 miljoonaa etuuspäätöstä ilman että etuuskäsittelijä osallistuu ratkaisuun. Automaation käyttö on Kelassa yleistynyt nopeasti.

Teknologinen kehitys laajentaa automaatiota nyt koneoppivaan, tekoälypohjaiseen suuntaan. Tästä johtuvaa sääntelyn kehittämistarvetta on selvitetty ja selvitetään useissa Euroopan maissa ja myös unionin tasolla. Oikeusministeriö on aloittanut automaattista päätöksentekoa koskevan hallinnon yleislainsäädännön valmistelun.

Sääntelytarve tunnistettu usealta taholta

Automaatioon perustuvan päätöksentekotavan lainsäätelyperustaa on arvioitu niin eduskunnan apulaisoikeusmiehen, oikeuskanslerin kuin perustuslakivaliokunnan toimesta. Tarkastelussa ovat olleet muun muassa henkilötietojen käyttö maahanmuuttohallinnossa ja verohallinnon päätöksentekomenettely. Kaikki kolme tahoa ovat katsoneet, että automatisoidun päätöksenteon sääntelytarpeet tulee viipymättä selvittää.

Pääministeri Sanna Marinin hallitus edistää yhteiskunnan digitalisaatiota. Hallitusohjelman mukaan tavoitteena on kehittää säädösympäristöä ja hallintoa siten, että ne mahdollistavat digitalisaation ja kestävän kehityksen sekä laajan kokeilukulttuurin. Sosiaaliturvan selkiyttämisen osalta hallitusohjelmassa mainitaan tavoitteet lainmuutoksista, joilla digitalisaation ja tekoälyn hyödyntämistä sosiaaliturvaetuuksien hakemisessa, käsittelyssä ja päätöksissä voidaan edistää.

Oikeusministeriö julkaisi esiselvityksen automaattista päätöksentekoa koskevan hallinnon yleislainsäädännön valmistelusta helmikuussa, ja arviointimuistion heinäkuussa 2020. Arviomuistiota edelsi ministeriöitä ja keskeisiä viranomaisia koskeva kuulemiskierros. Luonnos yleislainsäädännöksi ja kuvaus erityislainsäädännön sääntelyperiaatteista valmistellaan myöhemmin perustettavassa työryhmässä.

Katso myös Eduskunnan kirjaston tietopaketti EU:n tietosuojauudistuksen kansallisesta täytäntöönpanosta.

Valmistelu ennen eduskuntakäsittelyä

Pääministeri Sanna Marinin hallituksen ohjelma 10.12.2019. Osallistava ja osaava Suomi : sosiaalisesti, taloudellisesti ja ekologisesti kestävä yhteiskunta.
– Katso mm. luku 2.1 Verotus muuttuvassa maailmassa, tavoite 2: Veropohjan tiivistäminen ja luku 3.6.2 Sosiaaliturvan uudistaminen, tavoite 3: Eriarvoisuuden vähentäminen. Valtioneuvoston julkaisuja 2019:31.

Oikeusministeriön hanke automaattista päätöksentekoa koskevan hallinnon yleislainsäädännön valmisteluksi OM021:00/2020

Automaattiseen päätöksentekoon liittyvät yleislainsäädännön sääntelytarpeet : esiselvitys. Oikeusministeriö, 14.2.2020

Tietopyyntö automaattisen päätöksenteon käyttökohteista julkishallinnossa, VN/3071/2020-OM-2.
– Tietopyyntöön 20.2.2020 tulleet vastaukset löytyvät hankesivulta.

Arviomuistio hallinnon automaattiseen päätöksentekoon liittyvistä yleislainsäädännön sääntelytarpeista. Oikeusministeriön julkaisuja, Selvityksiä ja ohjeita, 2020:14.
– Arviomuistioon tulleet lausunnot löytyvät hankesivulta. ​

Hallinnon automaattista päätöksentekoa koskevaa yleislainsäädäntöä valmistelevan työryhmän asettamispäätös, 18.1.2021. Työryhmän toimikausi 18.1.–31.12.2021.

Arviomuistio hallinnon automaattiseen päätöksentekoon liittyvistä yleislainsäädännön sääntelytarpeista : Lausuntotiivistelmä. Oikeusministeriön julkaisuja, Mietintöjä ja lausuntoja, 2020:21.

Julkisen hallinnon tietojärjestelmiä koskevan yleislainsäädännön tarkistamista valmisteleva työryhmä, VM059:00/2021. Hanke asetettu 30.3.2021. Työryhmän toimikausi 1.4.2021–30.9.2022.
– Valtiovarainministeriön liitännäishanke

Lausuntopyyntö hallinnon automaattisen päätöksenteon käyttöalaa ja läpinäkyvyyttä koskevista säännösluonnoksista. Lausuntoaika 9.6.-20.8.2021, lausuntopalvelu.fi 
Lausuntopyyntöön liittyvät asiakirjat löytyvät hankesivulta

Käsittely eduskunnassa

Aiheen aikaisempi käsittely

Perustuslakivaliokunta on useassa lausunnossa ottanut kantaa automatisoitujen yksittäispäätösten oikeudellisiin kysymyksiin.

Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 62/2018, 14.2.2019

Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 70/2018, 26.2.2019

Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 78/2018, 28.2.2019

Perustuslakivaliokunnan lausunto PeVL 7/2019, 14.11.2019

Hallintovaliokunnan mietintö HaVM 10/2020, 11.6.2020

Oikeusvertailevaa aineistoa

Kansainvälinen sääntely

Euroopan neuvoston yleissopimus yksilöiden suojelusta henkilötietojen automaattisessa tietojenkäsittelyssä (SopS 35–36/1992), niin kutsuttu tietosuojayleissopimus.

Tietosuojayleissopimusta koskeva muutospöytäkirja (ETS nro. 223) 901/2020.  Pöytäkirjan teksti ja jäsenvaltiokohtaiset ratifioinnit, Details of Treaty No.223, Council of Europe.

European Commission for the Efficiency of Justice, Euroopan neuvosto, 2018:
European ethical Charter on the use of Artificial Intelligence in judicial systems and their environment

The protection of individuals with regard to automatic processing of personal data in the context of profiling. Recommendation CM/Rec(2010)13 and explanatory memorandum.

Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers to member states on good administration

Sääntely Euroopan unionissa

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) 2016/679, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta henkilötietojen käsittelyssä sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja direktiivin 95/46/EY kumoamisesta (yleinen tietosuoja-asetus) (ETA:n kannalta merkityksellinen teksti).

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi (EU) 2016/680, annettu 27 päivänä huhtikuuta 2016, luonnollisten henkilöiden suojelusta toimivaltaisten viranomaisten suorittamassa henkilötietojen käsittelyssä rikosten ennalta estämistä, tutkimista, paljastamista tai rikoksiin liittyviä syytetoimia tai rikosoikeudellisten seuraamusten täytäntöönpanoa varten sekä näiden tietojen vapaasta liikkuvuudesta ja neuvoston puitepäätöksen 2008/977/YOS kumoamisesta.

29 artiklan mukaisen tietosuojatyöryhmän (nyk. Euroopan tietosuojaneuvosto):
Suuntaviivat automatisoiduista yksittäispäätöksistä ja profiloinnista asetuksen (EU) 2016/679 täytäntöön panemiseksi, annettu 3. lokakuuta 2017.

Euroopan unionin perusoikeuskirja
– kts. 41. artikla Oikeus hyvään hallintoon

Euroopan komission 21 päivänä huhtikuuta 2021 tekemä ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi tekoälyn harmonisoiduksi sääntelyksi (KOM(2021) 206 lopullinen) 
– Valtioneuvoston U-kirjelmä U 28/2021

Sääntely muissa maissa

Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisussa Algoritmi päätöksentekijänä? : tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä on kansainvälistä vertailua (s. 39–65).

Ruotsi

Förvaltningslag (2017:900)
– Hur beslut fattas, § 28
– Uusi hallintolaki tuli voimaan vuonna 2018. Hallituksen esityksen käsittelyaineisto, Prop. 2016/17:180.

Myndighetsförordning (2007:515)
– Katso 20 § ja 21 §

Lag (2004:629) om trängelseskatt
– Ruuhkamaksulaki

Fastighetstaxeringslagen (1979:1152)
– Kiinteistöverolaki, 20. kap. 2 a §, voimassa 31.12.2020 asti.
– Kyseistä lainkohtaa koskeva hallituksen esitys, Prop. 2019/20:196, kts. luku 6.

Ruotsissa on meneillään lainsäädäntöhankkeita ja selvityksiä hallinnon digitalisoinnin ja automatisoidun päätöksenteon edistämiseksi:

En väl fungerande ordning för val och beslutsfattande i kommuner och regioner, Dir. 2020:10.
– Selvityksen pitäisi valmistua maaliskuuhun 2021 mennessä.

Rättsliga förutsättningar för en digitalt samverkande förvaltning, Dir. 2016:98.

Juridik som stöd för förvaltningens digitalisering. Stockholm, Norstedts Juridik, 2018. Statens offentliga utredningar, SOU 2018:25.
– Katso esim. kappaleet 5.6 ja 7.
SOU 2018:25 -julkaisun saatavuus Eduskunnan kirjastossa

Automatiserade beslut : färre regler ger tydligare reglering : betänkande. Statens offentliga utredningar, SOU 2014:75. Stockholm, Fritze, 2014.
SOU 2014:75 -julkaisun saatavuus Eduskunnan kirjastossa

Norja

Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) LOV-1967-02-10
– Epävirallinen käännös englanniksi: Act relating to procedure in cases concerning the public administration (Public Administration Act).

Forskrift til forvaltningsloven (forvaltningslovforskriften) FOR-2006-12-15-1456

Hallintolain uudistus on kesken. Lain valmisteluaineistossa käsitellään myös automaattisen päätöksenteon sääntelyä:

Ny forvaltningslov : lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven). Norges offentlige utredninger, NOU 2019:5.
– Katso luku 18.3.3.

Tanska

Bekendtgørelse af forvaltningsloven LBK nr 433 af 22/04/2014
– Katso § 32 b.

Bekendtgørelse af lov om inddrivelse af gæld til det offentlige LBK nr 29 af 12/01/2015

Bekendtgørelse af lov om statens uddannelsesstøtte (SU-loven) LBK nr 1037 af 30/08/2017

Iso-Britannia

Data Protection Act 2018
– Katso artiklat 14, 49, 50, 96 ja 97.

Committee on Standards in Public Life, 10.2.2020:
Artificial Intelligence and Public Standards : report

Government Digital Service, 13.6.2018:
Data Ethics Framework : guidance for public sector organisations on how to use data appropriately and responsibly when planning, implementing, and evaluating a new policy or service

Parlamentin selvitys, 23.5.2018:
Algorithms in decision-making

Saksan liittotasavalta

Verwaltungsverfahrengesetz
– hallintolainkäyttölaki, § 35a

Bundesdatenschutzgesetz
– Katso § 37.
– Englanninkielinen käännös: Federal Data Protection Act (BDSG).

Zehntes Buch Sozialgesetzbuch - Sozialverwaltungsverfahren und Sozialdatenschutz
– Katso § 31a.

Abgabenordnung
– Katso § 155, Steuerfestsetzung.
– Englanninkielinen käännös: The Fiscal Code of Germany.

Kirjallisuutta ja aiheeseen liittyvää tutkimusaineistoa

Automated decision-making systems as a challenge for effective legal protection in European Union law / Joanna Mazur. Artikkeli sivuilla 194–210 julkaisussa European law review, 46 (2021):2.
European law review -lehden saatavuus Eduskunnan kirjastossa

Digitization or equality: When government automation covers some, but not all citizens / Karl Kristian Larsson. Government Information Quarterly, 1/2021.

Automatiserat beslutsfattande i statsförvaltningen – effektivt, men kontroll och uppföljning brister. En granskningsrapport från riksrevisionen, RIR 2020:22.

Miten hyvä hallinto digitalisoidaan? Haaste oikeustieteelliselle tutkimukselle / Ida Koivisto, Riikka Koulu. Lakimies 6/2020, s. 798–821.
Lakimies-lehden saatavuus Eduskunnan kirjastossa
– Luettavissa myös Edilex-palvelussa Eduskunnan kirjastossa asiakastietokoneilla ja eduskunnan lähiverkossa.

Algoritmi päätöksentekijänä? : tekoälyn hyödyntämisen mahdollisuudet ja haasteet kansallisessa sääntely-ympäristössä / Riikka Koulu ym. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 2019:44.

Automated decision-making in the EU Member States : the right to explanation and other “suitable safeguards” in the national legislations / Gianclaudio Malgieri. Computer Law & Security Review 5/2019, s. 1–26.
Computer law and security review -lehden saatavuus Eduskunnan kirjastossa

Rättsstatlighet, god förvaltning och ämbetsansvar vid automatiserat beslutsfattande / Markku Suksi, JFT : Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland (2019):5-6, s. 267–302.
Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland -lehden saatavuus Eduskunnan kirjastossa
– Luettavissa myös Edilex-palvelussa Eduskunnan kirjastossa asiakastietokoneilla ja eduskunnan lähiverkossa.

Tekoäly viranomaistoiminnassa : eettiset kysymykset ja yhteiskunnallinen hyväksyttävyys / Raija Koivisto ym. Valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarja 14/2019.

Transparency in algorithmic and human decision-making : is there a double standard? / John Zerilli ym. Philosophy & Technology 32/2019, s. 661–683

Öffentliche Verwaltung im Zeitalter der Digitalisierung : Analysen und Strategien zur Verbesserung des E-Governments aus rechtlicher Sicht / Annette Guckelberger. Baden-Baden, Nomos, 2019.
Guckelbergerin julkaisun saatavuus Eduskunnan kirjastossa

Automatisoitu päätöksenteko julkisella sektorilla / Hanne Hirvonen. Oikeus (2018):3, s. 302–310.
Oikeus-lehden saatavuus Eduskunnan kirjastossa
– Luettavissa myös Edilex-palvelussa Eduskunnan kirjastossa asiakastietokoneilla ja eduskunnan lähiverkossa.

Förvaltningsbeslut genom automatiserat beslutsfattande : statsförfattnings- och förvaltningsrättsliga frågor i en digitaliserad myndighetsmiljö / Markku Suksi. JFT : Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland (2018):5, s. 329–371.
Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland -lehden saatavuus Eduskunnan kirjastossa
– Luettavissa myös Edilex-palvelussa Eduskunnan kirjastossa asiakastietokoneilla ja eduskunnan lähiverkossa.

Kohti digitaalisen ajan hallinto-oikeutta / Tuomas Pöysti. Lakimies 7–8/2018, s. 868–903.
Lakimies-lehden saatavuus Eduskunnan kirjastossa
– Luettavissa myös Edilex-palvelussa Eduskunnan kirjastossa asiakastietokoneilla ja eduskunnan lähiverkossa.

Automatiserat beslutsfattande enligt den svenska förvaltningslagen / Markku Suksi. JFT : Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland (2018):6, s. 463–472.
Tidskrift utgiven av Juridiska föreningen i Finland -lehden saatavuus Eduskunnan kirjastossa
– Luettavissa myös Edilex-palvelussa Eduskunnan kirjastossa asiakastietokoneilla ja eduskunnan lähiverkossa.

ICT-oikeus sähköisessä hallinnossa : ICT-oikeudelliset periaatteet ja sähköinen hallintomenettely / Tomi Voutilainen. Helsinki, Edita Publishing, 2009.
Voutilaisen väitöskirjan saatavuus Eduskunnan kirjastossa
– Luettavissa myös Edilex-palvelussa Eduskunnan kirjastossa asiakastietokoneilla ja eduskunnan lähiverkossa.

Automatisoitu hallintoasian käsittelyprosessi / Tomi Voutilainen. Edilex-sarja 2008/12.

Datorstödda beslut : artificiell intelligens och juridik / Andreas Hamfelt, Peter Wahlgren. Stockholm, Institutet för rättsinformatik, Stockholms universitet, 1988.
Hamfeltin ym. julkaisun saatavuus Eduskunnan kirjastossa

Hallinnon lainalaisuus ja automatisoitu verohallinto : oikeustieteellinen tutkimus kansalaisen oikeusturvasta teknistyvässä valtionhallinnossa / Jorma Kuopus. Helsinki, Lakimiesliiton kustannus, 1988.
Kuopuksen väitöskirjan saatavuus Eduskunnan kirjastossa

Automatisoituun päätöksentekoon liittyvää aineistoa Eduskunnan kirjastossa

Kansalaisvaikuttaminen

Lausuntopalvelu.fi: Arviomuistio hallinnon automaattiseen päätöksentekoon liittyvistä yleislainsäädännön sääntelytarpeista, VN/3071/2020. Lausuntoaika 6.7.–4.9.2020.

Hankkeen uutisointia

Oikeuskansleri Tuomas Pöysti: Kelan automaattisesta päätöksenteosta tarve säätää lailla. Oikeuskanslerinviraston tiedote 20.4.2021

Automaattisen päätöksenteon sääntelyä valmisteleva työryhmä asetettu. Oikeusministeriön tiedote 20.1.2021

Rule of law eller rule of algorithm? Bo Ingves, Lakimiesuutiset 15.12.2020 

Vierashuoneessa tohtorikoulutettava Hanne Hirvonen: Kysymys hallinnon automaattisen päätöksenteon sääntelystä ei ole helppo / Hanne Hirvonen, Edilex.fi 17.9.2020

Arviomuistio automaattisesta päätöksenteosta lausuntokierrokselle. Oikeusministeriön tiedote 6.7.2020

Oikeusministeriö selvittää oikeusturvaa robotin tekemissä etuuskäsittelyissä – automaattiseen päätöksentekoon tulevaisuudessa tiukempi sääntely. Vilma Romsi, Kaleva 24.6.2020

Saako automaatio hoitaa oleskeluluvat, lapsilisät ja verot? Näin tehdään jo, vaikka laki puuttuu – oikeusministeri haluaa ison lakiremontin. Antti Parviala, Yle 6.1.2020

Viranomaiset vaativat automaattista päätöksentekoa koskevaa lainsäädäntöä – esiselvitys aloitettu oikeusministeriössä​. STT, Karjalainen 17.12.2019

Apulaisoikeusasiavaltuutettu: Verottajan käyttämä automaatio verotuspäätöksissä on lainvastainen, eikä se ole myöskään hyvää hallintoa. Anna Kilponen, Aamulehti 26.11.2019

Oikeusasiamies totesi automaattisen verotuksen laittomaksi, mutta mitä siitä seuraa? Tästä päätöksessä on kyse. Kaisa Uusitalo, Yle 26.11.2019

Verohallinnon automatisoitu päätöksentekomenettely ei täytä perustuslain vaatimuksia. Eduskunnan oikeusasiamiehen tiedote, 26.11.2019

Oikeuskansleri Pöysti kiirehtii pelisääntöjä tekoälyn käyttöön: ”Kenen on vastuu, jos kone tekee virheen?” / Sanna Nikula STT, Helsingin Sanomat 16.11.2019

Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunta kielsi luottoyhtiötä käyttämästä tilastollista menetelmää luotonhakijaa syrjivästi kuluttajaluotonannossa. Yhdenvertaisuus- ja tasa-arvolautakunnan uutinen, 25.4.2018

Muuta aineistoa

Laillisuusvalvojien ratkaisuja

Oikeuskanslerin ratkaisu OKV/21/50/2019:
Oikeuskansleri Pöysti pyytää Kelalta selvitystä päätöksenteon automatisoinnista.

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/3393/2017:
Verohallinnon menettely alkutuottajien arvonlisäverotuksessa

Eduskunnan apulaisoikeusasiamiehen ratkaisu EOAK/3116/2017:
Verohallinnon päätös poiketa oma-aloitteisten verojen ilmoitetuista tiedoista

Blogikirjoituksia ja muuta verkkoaineistoa

Mitä tarkoittaa, jos Kela myöntää automaattisesti jonkin etuuden? / Pasi Örnberg. Elämässä.fi, 3.11.2020
– Katso myös kirjoittajan muut kirjoitukset Kelan automaattisesta etuuskäsittelystä

Automaattinen päätöksenteko: kone päättää vai ei? Julkinen verkkoseminaari 5.10.2020 Webinaarin tallenne ja ohjelma

Automaattinen päätöksenteko ja profilointi vaativat huomiota tietosuojakäytännöissä / Suvi Julin, Berggren Oy:n blogi, 5.5.2020

Tarvitsemme automaattisen ja algoritmisen päätöksenteon lainsäädäntöä tukemaan tekoälyn vastuullista käyttöä hallinnossa / Jussi Mäkinen, Teknologiateollisuus ry, 18.2.2020

Viranomaisten automatisoidun päätöksenteon valtiosääntöoikeudellisista reunaehdoista / Lauri Koskenranta. Perustuslakiblogi, 5.2.2020

Viranomaisia ja muita toimijoita

Tietosuojavaltuutetun toimisto:
Automaattinen päätöksenteko ja profilointi 

Verohallinto
Automaattinen päätöksenteko verotuksessa

Euroopan tietosuojaneuvosto

Euroopan unionin perusoikeusvirasto, European Union Agency for Fundamental Rights (FRA):
Artificial Intelligence and big data

Euroopan neuvoston tekoälyyn liittyvä komitea ja sivusto:
Council of Europe and Artificial Intelligence

Euroopan komissio:
The Digital Economy and Society Index (DESI)

Helsingin yliopiston oikeustieteellinen tiedekunta:
Legal Tech Lab

Finnish Center for Artificial Intelligence FCAI

Sisällöllinen toimitus: Erkka Rautio, joulukuu 2020, päivitetty 11.6.2021, sähköposti: etunimi.sukunimi@eduskunta.fi