1
Ehdotuksen tausta ja tavoite
Komissio antoi 22 päivänä joulukuuta 2021 ehdotuksen muuttaa omien varojen järjestelmästä tehtyä neuvoston päätöstä uusien omien varojen käyttöönottamiseksi sekä tiedonannon ”EU:n talousarvion uudet omat varat” (COM(2021) 570 final, COM(2021) 566 final, U 22/2022 vp). Komissio on ehdottanut uusiksi omiksi varoiksi 25 prosenttia EU:n päästökauppajärjestelmästä kertyvistä huutokauppatuloista, 75 prosenttia hiilirajamekanismista saatavista tuloista sekä kansallista rahoitusosuutta, joka olisi 15 prosenttia suurten monikansallisten yritysten markkinavaltioille allokoitavasta jäännösvoitosta. Viimeksi mainittuun liittyen komissio tulee antamaan myöhemmin erillisen direktiiviehdotuksen.
Komission 14.7.2021 antaman 55-valmiuspaketin ehdotukset koskien päästökauppa-direktiivin muuttamista (COM (2021) 551 final, U 60/2021 vp), hiilirajamekanismia (COM (2021 564 final, U 57/2021 vp) ja ilmastotoimien sosiaalirahastoa (COM (2021) 568 final, U 61/2021 vp) liittyvät myös ehdotettuihin uusiin omiin varoihin.
Komissio antoi 14 päivänä maaliskuuta 2022 ehdotuksen neuvoston asetukseksi päästökauppajärjestelmään, hiilirajamekanismiin ja jäännösvoittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvien omien varojen käyttöön asettamisessa sovellettavista menetelmistä ja menettelystä sekä käteisvarojen saamiseksi toteutettavista toimenpiteistä (ns. MAR-asetus) (COM(2022) 101 final) sekä ehdotuksen neuvoston asetukseksi huhtikuun 30 päivänä 2021 annetun asetuksen (EU, Euratom) 2021/768 muuttamisesta Euroopan unionin uusia omia varoja koskevien täytäntöönpanotoimenpiteiden osalta (ns. IMSOR-asetus) (COM(2022) 102 final).
Komission antamilla MAR- ja IMSOR-ehdotuksilla otettaisiin käyttöön ehdotettuja uusia omia varoja koskevat käytännön järjestelyt muun muassa tarvittavat valvonta-, seuranta- ja uudelleentarkastelutoimenpiteet. Asetusten tarkempi käsittely riippuu pitkälti ehdotettujen uusien omien varojen käsittelyn etenemisestä. Asetukset ovat pitkälti teknisluonteisia ja niitä valmistellaan sitä tilannetta varten, että ehdotetut uudet omat varat tulisivat hyväksytyiksi. Ehdotettujen säännösten hyväksyminen on siten riippuvainen uusien omien varojen ehdotusten hyväksymisestä ensin.
2
Komission esityksen pääasiallinen sisältö
2.1
Uusien omien varojen käyttöönotto (MAR-asetus)
Perinteisten omien varojen, arvonlisäveroon (ALV) ja bruttokansantuloon (BKTL) perustuvien omien varojen käyttöön asettamisesta säädetään asetuksessa (EU, Euratom) N:o 609/2014. Muovipakkausjätteeseen perustuvien omien varojen käyttöön asettamisesta säädetään puolestaan asetuksessa (EU, Euratom) N:o 770/2021. Komission antama asetusehdotus, jossa säädettäisiin ehdotettujen uusien omien varojen käyttöön asettamisesta, pohjautuu edellä mainittuihin, voimassa oleviin MAR-asetuksiin.
2.2
Yleiset säännökset (MAR-asetuksen 1-4 artiklat)
Komission asetusehdotuksessa säädettäisiin ehdotettujen uusien omien varojen toteamisen, laskemisen ja käyttöön asettamisen perustana olevien asiakirjojen säilyttämisestä, hallinnollisesta yhteistyöstä sekä vaikutuksista BKTL-perusteisiin omiin varoihin. EU-budjetin rahoittamiseen tarvittavien BKTL-perusteisten omien varojen määrä laskettaisiin vasta sen jälkeen, kun ehdotettujen uusien omien varojen sekä jo käytössä olevien muiden varojen määrä olisi laskettu.
2.3
Omien varojen kirjanpito ja raportointi (MAR-asetuksen 5-6 artiklat)
Komission asetusehdotuksessa päästökauppajärjestelmään, hiilirajamekanismiin ja voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvien omien varojen kirjanpidossa käytettäisiin asetuksen (EU, Euratom) N:o 609/2014 mukaista omia varoja koskevaa kirjanpitoa. Asetusehdotuksessa on kuitenkin mukautettu kirjanpito ja raportointi velvoitteita siten, että ne vastaavat uusiin omiin varoihin liittyviä tarpeita.
Päästökauppajärjestelmään perustuvien omien varojen osalta jäsenvaltion tulisi varmistaa, että komissio saa huutokauppapaikalta kuukausittain ja viimeistään silloin kun määrät otetaan kirjanpitoon, selvityksen niistä määristä, jotka on saatu päästöoikeuksien huutokaupasta (ns. todelliset tulot). Kyseiset määrät otettaisiin kirjanpitoon viimeistään saamisten vahvistamiskuukautta seuraavan toisen kuukauden 1. työpäivänä. Päästökauppajärjestelmään perustuvien omien varojen kahdestoistaosat, eli mukautusten kokonaismäärät (sisältäen ns. laskennalliset tulot sekä tasausmekanismin (solidarity adjustment mechanism) vaikutukset) otettaisiin kirjanpitoon kunkin kuukauden 1. työpäivänä. Komission mukautuslaskelman (balancing exercise) tulos otettaisiin kirjanpitoon vuosittain sitä vuotta seuraavan vuoden maaliskuun 1. työpäivänä, jona komissio ilmoitti laskennan tuloksena saadut määrät jäsenvaltioille. Ehdotuksen mukaan huutokauppapaikalta saataviin kuukausittaisiin selvityksiin ei kyseistä vuotta seuraavan kolmen vuoden 31.12. päivän jälkeen saisi enää tehdä oikaisuja, pois lukien ne oikaisut, joista olisi annettu tieto määräajan sisällä.
Hiilirajamekanismiin perustuvien omien varojen osalta jäsenvaltion olisi lähetettävä komissiolle viimeistään kunkin vuoden 31.7. vuotuinen selvitys omien varojen kokonaismääristä, mukaan lukien mahdolliset oikaisut ja mukautukset edellisiltä varainhoitovuosilta. Omien varojen määrät otettaisiin kirjanpitoon vuosittain sitä vuotta seuraavan vuoden helmikuun 1. työpäivänä, jona kukin jäsenvaltio olisi lähettänyt vuotuisen selvityksenä.
Voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvien omien varojen osalta jäsenvaltion olisi lähetettävä komissiolle viimeistään raportointivuotta seuraavan toisen vuoden 31.7. vuotuinen selvitys sille kohdennettujen jäännösvoittojen määristä, mukaan lukien mahdolliset oikaisut ja mukautukset. Omien varojen määrät otettaisiin kirjanpitoon kahdestoistaosina jokaisen kuukauden 1. työpäivänä sitä seuraavana vuonna, kun kukin jäsenvaltio olisi lähettänyt vuotuisen selvityksensä.
2.4
Omien varojen laskeminen (MAR-asetuksen 7-9 artiklat)
Asetusehdotuksessa esitetään päästökauppajärjestelmään, hiilirajamekanismiin ja voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvien omien varojen laskentamenetelmät. Laskenta perustuisi omien varojen päätökseen (EU, Euratom) N:o 2020/2053 sekä ehdotettuja uusia omia varoja koskevaan sektorilainsäädäntöön.
Ehdotuksen mukaan jäsenvaltion tulisi varmistaa, että huutokauppapaikka laskisi päästökauppajärjestelmään perustuvat omat varat (toteutuneet päästökauppatulot) soveltamalla yhdenmukaista verokantaa huutokaupattujen päästöoikeuksien määrään kerrottuna huutokaupan selvityshinnalla. Päästökauppajärjestelmään perustuvia omia varoja koskeva unionille kuuluva saaminen vahvistettaisiin päivänä, jona päästöoikeudet huutokaupattiin kyseiselle päivälle määritetyn huutokaupan selvityshinnan perusteella. Komissio laskisi ns. laskennallisten omien varojen määrän soveltamalla yhdenmukaista verokantaa päästöoikeuksien ilmaisjakoa, mitätöityjä päästöoikeuksia sekä modernisaatiorahastoa koskevien päästöoikeuksien vuotuiseen määrään kerrottuna päästöoikeuksien vuotuisella keskimääräisellä hinnalla valitussa huutokauppapaikassa. Komissio laskisi myös väliaikaisen tasausmekanismin (solidarity adjustment mechanism) mukaiset määrät. Nämä laskelmat tehtäisiin vuoteen 2030 saakka. Asetusehdotuksen mukaan komissio ilmoittaisi mukautusten kokonaismäärää koskevan ennakkoarvion jäsenvaltioille seuraavan varainhoitovuoden osalta viimeistään 31.5. Komissio laatisi ennen seuraavan varainhoitovuoden toukokuun loppua päivitetyn ennakkoarvion. Mikäli merkittäviä eroja alkuperäisiin arvioihin verrattuna ilmenisi, ne voitaisiin sisällyttää lisätalousarvioesitykseen ja niiden seurauksena voitaisiin mukauttaa varainhoitovuoden kahdestoistaosia.
Hiilirajamekanismiin (CBAM) perustuvat omat varat laskettaisiin soveltamalla yhdenmukaista verokantaa hintaan, jonka valtuutettu ilmoittaja on maksanut ilmoitetuista CBAM-todistuksista yhden vuoden ajalta sekä hintaan, jonka valtuutettu ilmoittaja on maksanut todistuksista, jotka on mitätöity viimeistään CBAM-ilmoitusvuonna 30.6. mennessä.
Jäännösvoittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvien omien varojen laskeminen tapahtuisi soveltamalla yhdenmukaista verokantaa kullekin jäsenvaltiolle vuosittain kohdennettuun osuuteen monikansallisten yritysten jäännösvoitoista. Komissio laskisi omien varojen määrät seuraavan vuoden osalta vuotuisten selvitysten pohjalta.
2.5
Omien varojen käyttöön asettaminen (MAR-asetuksen 10-16 artiklat)
Komission asetusehdotuksen mukaan uusien omien varojen kassahallinnassa ja tileihin kirjaamisessa sovellettaisiin asetuksen (EU, Euratom) N:o 609/2014 mukaisia sääntöjä. Kassahallinta ja tileihin kirjaaminen olisi näin yhdenmukaista kaikkien käytössä olevien omien varojen kohdalla.
Asetusehdotuksen mukaan jäsenvaltioiden olisi varmistettava, että päästökauppajärjestelmään perustuvat omat varat tilitettäisiin huutokauppapaikan toimesta komission tilille hyvissä ajoin ja viimeistään sitä kuukautta seuraavan toisen kuukauden 1. työpäivänä, jonka aikana saaminen olisi vahvistettu. Päästökauppajärjestelmään perustuvia omia varoja koskevat mukautustenkokonaismäärät, eli kahdestoistaosat tilitettäisiin puolestaan kunkin kuukauden 1. työpäivänä. Komissio laatisi mukautuslaskelman (balancing exercise), jossa se päivittäisi jokaisen jäsenvaltion osalta ensin mukautusten kokonaismäärän ennakkoarvion uusimpien BKTL- ja päästökauppajärjestelmän tietojen pohjalta, jonka jälkeen komissio laskisi jokaiselle jäsenvaltiolle ns. lopullisen nettomäärän jäsenvaltioiden BKTL-osuuksia käyttäen. Komissio ilmoittaisi nettomäärät jäsenvaltioille ennen sitä varainhoitovuotta seuraavan vuoden helmikuun 1. päivää, jona uusimmat BKTL-tiedot ja päästökauppajärjestelmän tiedot olisi toimitettu. Kukin jäsenvaltio tulouttaisi nettomäärän sitä vuotta seuraavan vuoden maaliskuun 1. työpäivänä, jona komissio olisi ilmoittanut laskennan tuloksena saadut määrät jäsenvaltioille.
Komission ehdotuksessa hiilirajamekanismiin perustuvat omat varat tilitettäisiin vuosittain sitä vuotta seuraavan vuoden helmikuun 1. työpäivänä, jona kukin jäsenvaltio olisi lähettänyt vuotuisen selvityksensä. Hiilirajamekanismiin perustuviin omiin varoihin tehtävät oikaisut tai mukautukset tulisi sisällyttää seuraavaan vuotuiseen selvitykseen. Oikaisut ja mukautukset olisi asetettava käyttöön sitä vuotta seuraavan vuoden helmikuun 1. työpäivänä, jona kukin jäsenvaltio olisi lähettänyt vuotuisen selvityksensä. Selvityksiä ei enää oikaistaisi varainhoitovuotta seuraavan viidennen vuoden heinäkuun 31. päivän jälkeen, pois lukien ne oikaisut joista olisi annettu tieto määräajan sisällä.
Asetusehdotuksessa voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvat omat varat tilitettäisiin kunkin kuukauden 1. työpäivänä sitä vuotta seuraavana vuonna, jona kukin jäsenvaltio olisi lähettänyt vuotuisen selvityksensä. Voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuviin omiin varoihin tehtävät oikaisut tai mukautukset tulisi sisällyttää seuraavaan vuotuiseen selvitykseen. Oikaisut ja mukautukset olisi asetettava käyttöön kahdestoistaosina kunkin kuukauden 1. työpäivänä sitä vuotta seuraavana vuonna, jona kukin jäsenvaltio olisi lähettänyt vuotuisen selvityksensä. Selvityksiä ei enää oikaistaisi varainhoitovuotta seuraavan viidennen vuoden heinäkuun 31. päivän jälkeen, ellei oikaisuissa olisi kyse komission tai jäsenvaltion tiedoksi antamista kohdista, jotka olisi annettu määräajan sisällä.
2.6
Myöhässä käyttöön asetetuista määristä perittävä korko (MAR-asetuksen 17 artikla)
Komission ehdotuksen mukaan jäsenvaltion olisi maksettava viivästyskorkoa kaikista päästökauppajärjestelmään, hiilirajamekanismiin ja voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvien omien varojen tuloutusten viivästyksistä. Alle 1000 euron korkomääriä ei perittäisi. Korkoa perittäisiin asetuksessa (EU, Euratom) N:o 609/2014 säädettyjen korkokantojen ja edellytysten mukaisesti.
2.7
Varauman kohteena oleva maksu ja tarkistusmenettely (MAR-asetuksen 18-19 artiklat)
Komission asetusehdotuksen mukaan jäsenvaltioilla olisi mahdollisuus esittää hiilirajamekanismiin sekä voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvien omien varojen määrien käyttöön asettamisen yhteydessä varaumia. Jäsenvaltioiden olisi toimitettava tiedot näistä varaumista vuotuisten selvitysten yhteydessä. Varauman kohteena olevan maksun tulouttaminen keskeyttäisi korkojen kertymisen. Ehdotuksessa otettaisiin lisäksi käyttöön tarkistusmenettely, jota sovellettaisiin silloin kun jäsenvaltion ja komission välillä olisi selvä erimielisyys hiilirajamekanismiin ja voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvia omia varoja koskevista oikaisuista ja mukautuksista. Uusi menettely sisältäisi sekä jäsenvaltioita että komissiota koskevat selkeät määräajat ja velvoitteet. Uudella menettelyllä varmistettaisiin rakentava vuoropuhelu ja sen tarkoituksena olisi auttaa osapuolia pääsemään yhteisymmärrykseen.
2.8
Käteisvarojen hoito ja loppusäännökset (MAR-asetuksen 20-22 artiklat)
Komission asetusehdotuksen mukaan käteisvarojen hoidossa noudatettaisiin asetuksen (EU, Euratom) N:o 609/2014 mukaisia sääntöjä. Ehdotuksen mukaan MAR-asetus tulisi voimaan samaan aikaan kuin muutettu omien varojen päätös. Ehdotuksen mukaan asetusta sovellettaisiin takautuvasti 1.1.2023 päästökauppajärjestelmään perustuvien omien varojen osalta (kiinteät laitokset ja ilmailuala). Sitä sovellettaisiin rakennukset ja tieliikenteen kattavan uuden päästökauppajärjestelmän osalta sen kauden viimeistä päivää seuraavasta ensimmäisestä päivästä, jonka aikana direktiivin 2003/87/EY muuttamista koskeva direktiivi (EU) [XXX] on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä. Hiilirajamekanismin osalta asetusta sovellettaisiin tämän alakohtaisen asetuksen soveltamispäivästä lähtien. Voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvien omien varojen osalta asetusta sovellettaisiin sen kauden viimeisen päivän jälkeen alkavana kauden ensimmäisestä soveltamispäivästä, jonka aikana on saatettava osaksi kansallista lainsäädäntöä, tai monenvälisen sopimuksen voimaantulopäivästä sen mukaan, kumpi ajankohta on myöhäisempi.
2.9
MAR-asetusten yhdistäminen
Komission ehdotuksessa todetaan, että käyttöön asettamista koskevat säännökset olisi kaikkien omien varojen osalta yhdistettävä heti kun tästä asetuksesta olisi päästy sopimukseen, jotta voitaisiin välttää useiden rinnakkaisten käyttöön asettamista koskevien asetusten olemassaolo ja varmistaa oikeudellinen johdonmukaisuus unionin paremman sääntelyn agendan mukaisesti.
2.10
Uusia omia varoja koskevat täytäntöönpanotoimenpiteet (IMSOR-asetus)
Asetuksen (EU, Euratom) N:o 2021/768 (IMSOR-asetus) muuttamista koskevalla ehdotuksella otettaisiin käyttöön uusia omia varoja koskevat tarvittavat täytäntöönpanotoimenpiteet.
Komission ehdotuksen mukaan säännökset koskien valvonta- ja seurantatoimenpiteitä saatettaisiin ajan tasalle uusien omien varojen osalta. Ehdotuksen mukaan komissio toteuttaisi päästökauppajärjestelmään perustuvien omien varojen osalta huutokauppamenettelyyn liittyvien tietojen ja asiakirjojen uudelleentarkastelun tarkistaakseen EU:n talousarvion käyttöön asetettuja omia varoja koskevan selvityksen oikeellisuuden ja täydellisyyden. Hiilirajamekanismiin perustuvien omien varojen osalta komissio tekisi tarkastuksia ja tiedusteluja, jotka koskisivat omien varojen laskemista ja käyttöön asettamista. Voittojen uudelleenkohdentamiseen perustuvien omien varojen osalta komissio suorittaisi todentamisia varmistaakseen, että omia varoja koskevat laskelmat on tehty oikein. Komissio voisi tehdä tarkastuksia jäsenvaltioissa.
IMSOR-asetuksen säännöksiä, jotka koskevat tarkastusten valmistelua ja hallinnointia, laajennettaisiin ja ne saatettaisiin ajan tasalle uusien omien varojen osalta.
Komission ehdotuksen mukaan muutettu asetus tulisi voimaan samaan aikaan kuin muutettu omien varojen päätös.
3
EU-oikeuden mukainen oikeusperusta/päätöksentekomenettely
MAR-asetus: Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 322 (2) artikla. Neuvosto vahvistaa komission ehdotuksesta sekä Euroopan parlamenttia ja tilintarkastustuomioistuinta kuultuaan ne yksityiskohtaiset säännöt ja menettelyt, joita noudattaen unionin omia varoja koskevan sääntelyn mukaiset talousarvioon otetut tulot annetaan komission käyttöön, sekä määrittelee ne toimenpiteet, joita tarvittaessa sovelletaan käteisvarojen saamiseksi.
IMSOR-asetus: Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT) 311 (4) artikla. Neuvosto vahvistaa erityistä lainsäätämisjärjestystä noudattaen annetulla asetuksella unionin omien varojen järjestelmää koskevat täytäntöönpanotoimenpiteet siltä osin kuin siitä säädetään kolmannen kohdan nojalla hyväksytyssä päätöksessä. Neuvosto tekee ratkaisunsa Euroopan parlamentin hyväksynnän saatuaan.
Valtioneuvosto katsoo oikeusperustan olevan asianmukainen ja riittävä.
6
Taloudelliset ja hallinnolliset vaikutukset
Ehdotuksella ei arvioida olevan kokonaistaloudellisia vaikutuksia Suomelle. Ehdotettujen uusien omien varojen taloudellisia vaikutuksia on selostettu niitä koskevassa U-kirjelmässä U 22/2022 vp.
Valtioneuvoston kirjelmässä U 22/2022 vp oletettiin, että uudet omat varat siirrettäisiin unionille kansallisten talousarvioiden kautta kansallisina maksuosuuksina. Komission MAR-ehdotuksen mukaan huutokauppapaikka kuitenkin tilittäisi päästökauppaan perustuvien omien varojen määrät, jotka on saatu päästöoikeuksien huutokaupasta (ns. todelliset tulot) suoraan unionille.
Komission MAR-ehdotuksella ei arvioida olevan merkittäviä hallinnollisia vaikutuksia kansallisille päästökauppaviranomaisille kuten Suomessa Energiavirastolle. Energiavirasto toimii Suomen huutokaupanpitäjänä eli vastaa Suomen saaman päästöoikeusosuuden huutokauppaamisesta EU:n yhteisellä huutokauppapaikalla. Hiilirajamekanismiin ja voittojen uudelleenkohdennuksiin perustuviin omiin varoihin liittyviä hallinnollisia vaikutuksia ei pystytä tässä vaiheessa arvioimaan.
8
Valtioneuvoston kanta
Omien varojen järjestelmän tulee olla yksinkertainen, läpinäkyvä, oikeudenmukainen ja hallinnollisesti kustannustehokas. Valtioneuvosto pitää tärkeänä, että talousarvion toteuttamiseen tarvittavat omat varat ovat käytettävissä ajallaan ja täysimääräisesti.
Valtioneuvosto suhtautuu alustavan myönteisesti komission ehdotukseen, joka pohjautuu pitkälti voimassa olevaan MAR-asetukseen (EU, Euratom) N:o 609/2014. Valtioneuvosto katsoo, että eri omia varoja koskevat käyttöönottoasetukset tulisi yhdistää tulevaisuudessa.
Valtioneuvosto suhtautuu alustavan myönteisesti myös komission IMSOR-asetuksen muuttamista koskevaan ehdotukseen, jolla otettaisiin käyttöön uusia omia varoja koskevat tarvittavat täytäntöönpanotoimenpiteet.
Komission ehdotuksiin liittyy vielä joitakin teknistyyppisiä kysymyksiä, joita tulee neuvotteluiden aikana täsmentää.