Arvioinnin lähtökohtia
(1) Hallituksen esityksessä ehdotetaan muutettavaksi kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta annettua lakia. Merkittävimmät muutokset ovat lain soveltamisalan laajentaminen koskemaan myös yhteistoimintaa ja muuta kansainvälistä toimintaa sekä maantieteellisen rajauksen poistaminen kiireellistä päätöksentekoa koskevasta sääntelystä. Myös lain nimike ehdotetaan muutettavaksi niin, että lain soveltamisala käy siitä paremmin ilmi. Lain soveltamisalan laajentaminen ei hallituksen esityksen (s. 72) mukaan vaikuta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston väliseen toimivallanjakoon.
(2) Laki kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevasta päätöksenteosta on säädetty perustuslakivaliokunnan myötävaikutuksella (PeVL 64/2016 vp, PeVL 17/2017 vp; ks. myös PeVL 65/2016 vp ja PeVL 66/2016 vp). Valiokunta on tuolloin arvioidessaan päätöksentekomenettelyä koskevaa lain 2 §:ää viitannut siihen, että Suomen ulkopolitiikkaa johtaa perustuslain 93 §:n 1 momentin mukaan tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa ja että valtioneuvosto vastaa perustuslain 93 §:n 2 momentin mukaan Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansallisesta valmistelusta ja päättää niihin liittyvistä Suomen toimenpiteistä, jollei päätös vaadi eduskunnan hyväksymistä (PeVL 64/2016 vp, s. 3).
(3) Valtioneuvostolle perustuslain 93 §:n 2 momentin perusteella kuuluva toimivalta ulottuu Euroopan unionin koko toimialalle (HE 1/1998 vp, s. 146/I) ja kattaa kaikki Euroopan unionissa tehtävien päätösten kohteena olevat asiat ja asiaryhmät (HE 1/1998 vp, s. 146—147). Kun kysymys on Euroopan unionissa tehtyyn päätökseen taikka sellaiseen päätökseen sisällöltään ja vaikutuksiltaan rinnastuvaan (PeVM 10/1998 vp, s. 27/I, PeVL 49/2001 vp, s. 2) toimeen liittyvästä Suomen toimenpiteestä (PeVL 54/2005 vp, s. 3—4, PeVL 6/2006 vp, s. 2—3), toimivalta kuuluu perustuslain takia valtioneuvostolle siitä huolimatta, että asiaan arvioitaisiin liittyvän merkittäviä ulkopoliittisia näkökohtia (PeVL 51/2006 vp, s. 4/I). Muodostettaessa kantaa merkittäviin ulko- ja turvallisuuspoliittisiin EU-asioihin valtioneuvostolla on velvollisuus toimia läheisessä yhteistyössä tasavallan presidentin kanssa (PeVL 64/2016 vp, s. 3).
(4) Perustuslakivaliokunta totesi arvioidessaan nyt voimassa olevaan sääntelyyn johtanutta ehdotusta, ettei ole sääntelyn selkeyden kannalta toivottavaa, että ottaen huomioon perustuslain 93 §:n ja sen vakiintuneen tulkintakäytännön saattoivat 2 §:n 1 momentin kaksi ensimmäistä virkettä toimivallan jaosta tasavallan presidentin ja valtioneuvoston välillä vaikuttaa harhaanjohtavilta esimerkiksi tilanteessa, jossa on kyse ulko- ja turvallisuuspoliittisesti merkittävästä EU:n yhteisvastuulausekkeeseen perustuvasta avunannosta. Perustuslain säännöksen sisällön toistamiseen laissa ei toisaalta valiokunnan mukaan ollut syytä pyrkiä (ks. myös PeVL 31/2002 vp, s. 2/II). Lisäksi lainkohdan perusteluissa ja esitykseen sisältyvissä säätämisjärjestysperusteluissa oli tehty asianmukaisesti ja varsin laajasti selkoa perustuslain 93 §:stä. Sääntely oli siten perusteluissa esitettykin huomioon ottaen sopusoinnussa perustuslain 93 §:n kanssa (PeVL 64/2016 vp, s. 3). Lain 2 §:ää ehdotetaan nyt muutettavaksi vain niin, että siinä otetaan huomioon ehdotettu soveltamisalan laajennus.
(5) Kansainvälisen avun antamista ja pyytämistä koskevaa lainsäädäntöä voitaisiin hallituksen esityksen (s. 2) mukaan soveltaa myös tilanteessa, jossa Suomi olisi Naton jäsen. Mahdollisia tarkennustarpeita lainsäädäntöön arvioidaan myöhemmin erikseen.
Soveltamisalan laajentaminen
(6) Ehdotetun kansainvälistä apua, yhteistoimintaa tai muuta kansainvälistä toimintaa koskevasta päätöksenteosta annetun lain (1. lakiehdotus) soveltamisalaa koskevaan 1 §:ään ehdotetaan lisättäviksi käsitteet yhteistoiminta ja muu kansainvälinen toiminta. Yhteistoiminnalla tarkoitetaan lakiehdotuksen perustelujen (s. 31, 44) mukaan toimintaa, jota Suomi toteuttaa ilman varsinaista avunpyyntöä yhdessä keskeisimpien kansainvälisten kumppaneiden kanssa joko Suomen alueella tai Suomen rajojen ulkopuolella. Yhteistoiminta kumppanien kanssa voi tukea Suomen puolustusta myös tilanteissa, joissa ei ole kyse avunpyynnöstä, vaan Suomen puolustukseen ja turvallisuuteen liittyvistä tarpeista tai kaikkien osapuolten yhteisistä intresseistä sekä kahden- tai monenvälisten yhteistyöasiakirjojen toimeenpanosta. Esimerkiksi Suomen ja Ruotsin välisessä puolustusyhteistyössä suunnitellussa yhteistoiminnassa, kuten aluevalvontayhteistyössä, on kyse yhteisestä tarpeesta lähtöisin olevasta toiminnasta eikä ainoastaan toisen osapuolen avunpyynnöstä ja siihen vastaamisesta. Yhteistoiminnassa voi olla kyse myös esimerkiksi kybertoiminnan estämisestä yhteistyössä toisen valtion tai kansainvälisen järjestön kanssa.
(7) Muulla kansainvälisellä toiminnalla tarkoitetaan puolestaan lakiehdotuksen perustelujen (s. 31, 41) mukaan Suomen omista tarpeista lähtevää toimintaa Suomen alueen ulkopuolella. Se ei ole sidottu ulkopuolelta tulevaan pyyntöön. Kansainvälisellä toiminnalla tarkoitetaan yleisesti tilanteita, joissa Suomen viranomaisen olisi tarpeen toimia ulkomailla itsenäisesti tai toisen Suomen viranomaisen tukena ilman ulkopuolelta tulevaa pyyntöä. Tällaisia tilanteita voivat olla esimerkiksi tilanteet, joissa poliisi tai Puolustusvoimat toimivat ulkoasiainhallinnon tukena esimerkiksi evakuointi- ja panttivankitilanteissa.
(8) Perustuslakivaliokunnan mielestä lain soveltamisalan laajentamiselle ei sinänsä ole perustuslaista johtuvaa estettä. Valiokunta kiinnittää kuitenkin huomiota siihen, että lakiehdotuksen sanamuoto yhteistoiminnasta ja muusta kansainvälisestä toiminnasta on hyvin yleisluonteinen. Perusteluista ilmenevät täsmennykset eivät käy ilmi säädöstekstistä. Osittain soveltamisalan avoimuutta kuitenkin rajaa 1 §:n 1 momentin 6-kohtainen luettelo laissa tarkoitetusta toiminnasta.
(9) Julkisen vallan käytön tulee perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan perustua lakiin. Julkisen vallan käytön tulee siten aina olla palautettavissa eduskunnan säätämässä laissa olevaan toimivaltaperusteeseen (HE 1/1998 vp, s. 74/II). Lailla säätämiseen taas kohdistuu yleinen vaatimus lain täsmällisyydestä ja tarkkuudesta. Lain soveltamisalaa määritteleviä käsitteitä yhteistoiminta ja muu kansainvälinen toiminta tulee siten täsmentää laissa. Tällainen muutos on edellytys 1. lakiehdotuksen käsittelemiselle tavallisen lain säätämisjärjestyksessä.
(10) Lain 1 §:ssä viitataan Yhdistyneiden Kansakuntien peruskirjan päämäärien ja periaatteiden sekä muiden kansainvälisen oikeuden sääntöjen huomioon ottamiseen. Perustuslakivaliokunta korostaa sanotun merkitystä sekä päätöksenteon sidonnaisuutta myös perustuslakiin, kansainvälisiin ihmisoikeussopimuksiin ja EU:n perussopimuksiin.
Kiiremenettely
(11) Päätöksenteosta kiireellisissä asioissa säädetään 1. lakiehdotuksen 4 ja 5 §:ssä. Sääntelyä ehdotetaan nyt muutettavaksi siten, että 4 ja 5 §:stä poistetaan soveltamista koskeva maantieteellinen rajaus. Sotilaallisia voimakeinoja koskevan kiireellisyysmenettelyn rajauksia ehdotetaan lisäksi muutettaviksi vähemmän tilannekohtaisiksi.
(12) Perustuslakivaliokunnan käsityksen mukaan nyt ehdotetut muutokset eivät muuta valiokunnan myötävaikutuksella (PeVL 64/2016 vp, PeVL 17/2017 vp) säädettyjen 4 ja 5 §:n perusratkaisuja perustuslain kannalta ongelmallisella tavalla. Valiokunta kuitenkin korostaa 4 ja 5 §:n soveltamisen poikkeuksellisuutta ja pidättyvyyttä näihin poikkeussäännöksiin tukeutumisessa.
(13) Hallituksen esityksessä (s. 23) on tehty selkoa kiiremenettelyä koskevan sääntelyn käytännön merkityksestä. Esityksen perustelujen valossa tavanomaisessa, lain 2 ja 3 §:ssä säännellyssä menettelyssä päätökset voidaan tehdä ja on myös käytännössä pystytty tekemään varsin joutuisasti. Samalla on myös voitu huolehtia eduskunnan aseman turvaamisesta päätöksenteossa (ks. myös PeVL 64/2016 vp, s. 4—5). Kun jo tavanomainen päätöksentekomenettely mahdollistaa nopean päätöksenteon myös käytännössä, kiiremenettelyn poikkeuksellisuus korostuu perustuslakivaliokunnan mielestä entisestään.