Eurooppalainen pankkiunioni luotiin varmistamaan, että alueen pankit olisivat vahvempia ja paremmin valvottuja. Harmonisoidun sääntelyn, yhteisen valvonnan ja kriisitilanteissa vastuita jakavan mekanismin on katsottu voivan luoda Eurooppaan talouden syklejä kestävän pääomamarkkinan tehokkaammin kuin mihin pelkästään kansallisella sääntelyllä pystyttäisiin.  Pankkiunionin instituutioista yhteinen pankkivalvonta ja kriisinratkaisujärjestelmä ovat jo toiminnassa. Vaikka kriisinratkaisumekanismia koskeva sääntelykehikko on säädösteknisesti valmis, sen rahaston kerryttämisen ja osuuksien yhdentymisen siirtymäaika päättyisi vasta vuoden 2023 lopussa, ellei muuta sovittaisi.    

Tämä rahasto on ollut jakautuneena kansallisiin osiin siten, että kunkin jäsenvaltion pankeilta kerätyt varat ovat olleet käytettävissä vain kyseisen maan pankkien kriisinratkaisussa. Siirtymäaikana rahastoon kerätyt varat yhdistyvät asteittain: mitä pidemmälle siirtymäaikaa kuluu, sitä pidemmälle menevästi varat ovat yhdistyneet kaikkien järjestelyyn osallisten käytettäviksi. Rahaston tavoitetasoksi on määritelty suhteellinen osuus (1 %) pankkiunionin pankkien suojattujen talletusten määrästä. Tällä hetkellä rahaston suuruus on 52 miljardia euroa, mutta sen lopullisen määrän ennakoidaan asettuvan noin 70 miljardin euron tasolle.  

Vaikka rahaston kapasiteetti on mittava, se riittää kuitenkin vain rajallisten ongelmien ratkaisemiseen. Kapasiteettia ei ole kuitenkaan edes tarkoituksenmukaista — eikä mahdollistakaan — kasvattaa niin suureksi, että se voisi toimia automaattisena tukena luottolaitosten ongelmissa.  Rahaston viimesijaiseksi rahoituslähteeksi on siksi pidetty tarpeellisena luoda euroalueen julkistalouksiin nojaava varautumisjärjestely, joka tulisi voimaan samanaikaisesti kuin edellä mainittu siirtymäaika loppuu. Talousvaliokunta on ottanut kantaa varautumisjärjestelyn perustamiseen viimeksi hallituksen esitystä HE 99/2021 vp koskevassa lausunnossaan (TaVL 30/2021 vp).   

Nyt käsillä olevassa lainsäädäntöehdotuksessa ehdotetaan, että eduskunta hyväksyisi vakausmaksujen siirrosta yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja rahasto-osuuksien yhdistämisestä tehdyn sopimuksen muutoksen. Sopimus liittyy tiiviisti kriisinratkaisurahaston EVM:n yhteyteen perustettavan varautumisjärjestelyn varhaistettuun käyttöönottoon. Yhdenmukaisesti EVM-varautumisjärjestelyn käyttöönoton kanssa myös rahasto-osuuksien yhdistymistä kiirehdittäisiin.  

Talousvaliokunta puoltaa ehdotetun sääntelyn hyväksymistä muuttamattomana tässä mietinnössä selostetuin perustein. 

Euroopan rahoitusmarkkinoiden vakaus ja kestävä kasvu ovat myös Suomen etu, minkä vuoksi talousvaliokunta on puoltanut EU-valtioiden keskinäistä solidaarisuutta ilmentäviä rahoitusmarkkinoiden sääntelyratkaisuja. Talousvaliokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan (TaVL 4/2020 vp — E 45/2019 vp, TaVL 13/2020 vp — U 15/2020 vp, TaVL 28/2020 vp — E 138/2020 vp) kuitenkin korostanut laitosten riskien vähenemistä edellytyksenä sille, että yllä kuvatun järjestelyn aikaistaminen olisi Suomen hyväksyttävissä. Lisäksi talousvaliokunta on todennut, että Suomen on edellytettävä yhteisvastuullisen järjestelmän osallistujilta ennakollista, johdonmukaista ja uskottavaa toimintaa talouden tervehdyttämiseksi niiltä osin kuin se on tarpeen järjestelmän tasapuolisten lähtökohtien turvaamiseksi. Talousvaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että talouden sokkeja puskuroimaan suunniteltujen järjestelyjen osallistujat muodostuvat osin epäsymmetrisesti: EVM:n varat kerätään euroalueen valtioilta, vaikka niitä on mahdollista käyttää myös euroalueen ulkopuolisten pankkiunionivaltioiden alueelle sijoittuneiden laitosten tukemiseen.  

Perustuslakivaliokunta on käsillä olevaa hallituksen esitystä arvioidessaan kiinnittänyt huomiota siihen, että esityksen vaikutusarvioinnissa tuodaan esille, että vaikutuksiin ja siten niiden arviointiin vaikuttaa olennaisesti se, keiden sopimusosapuolten rahoitusosuuksiin mahdollinen kriisinratkaisu kohdistuisi. Perustuslakivaliokunnan mukaan sopimusta laadittaessa on julkisen vallan taloudellista riskiä vähentävän sijoittajavastuun ohella ollut oleellista se, että pankit vähentävät ja yhdenmukaistavat riskitasojaan yhteisen pankkiunionin edellyttämälle tasolle (PeVL 19/2020 vp, s. 5, PeVL 14/2019 vp, s. 6). Perustuslakivaliokunta on kiinnittänyt huomiota myös siihen, että esityksen vaikutusarvioinnissa ei kuitenkaan tarkastella sitä, onko sopimusmuutoksella välillisiä vaikutuksia kriisinratkaisun rahoituksen viimekätiseen kansalliseen turvaamiseen. Esityksessä ei myöskään ole koottua arviota siitä, mikä pankkien riskien vähenemisen tilanne on EU:n ja Suomen näkökulmasta. Valiokunta on toisaalta kiinnittänyt huomiota siihen, että sopimuksen 5 artiklan mukaan keskeisenä soveltamisedellytyksenä on sopimuspuolten päätös riskien vähenemisen riittävästä edistyksestä (PeVL 19/2020 vp, s. 5). Vastuu on edellä sanotun mukaisesti rajattu EVM:n pääomarakenteen vaadittaessa maksettavaan pääomaosuuteen. Perustuslakivaliokunnan mielestä hallituksen esityksessä selostettu viimesijainen ja epäsuora budjettivaikutus ei lisää vastuun toteutumisriskiä sillä tavoin, että sillä olisi valtiosääntöistä merkitystä budjettisuvereniteetin kannalta. 

Valtiovarainvaliokunta on ehdotettua sääntelyä arvioituaan puoltanut sitä. Valtiovarainvaliokunta on katsonut, että yhteisen kriisinratkaisujärjestelmän viimeistely on tärkeä osa pankkiunionin loppuun saattamista eikä varautumisjärjestelyn aikaistaminen kahdella vuodella muuta sitä pääperiaatetta, että ensisijainen vastuu kriisinratkaisun kustannuksista tulee pankin osakkeenomistajien ja sijoittajien kannettavaksi. Valtiovarainvaliokunta on painottanut, ettei aikaistaminen merkitse muutosta myöskään rahaston varojen käytön periaatteisiin. Valtiovarainvaliokunnan punninnat ovat monilta osin yhdensuuntaisia talousvaliokunnan aiempien pankkiunionin koskevien punnintojen kanssa (TaVL 28/2020 vp— E 138/2020 vp)  

Finanssisektorin sääntelyssä on tehty koronapandemian eri vaiheissa lukuisia lainsäädäntö- ja muita toimenpiteitä, joiden tarkoituksena on ollut tukea pankkien kykyä luotottaa yrityksiä ja kotitalouksia vallitsevan poikkeustilan aikana ja sen yli, muun muassa huojentamalla pääoma- ja likviditeettipuskureiden sääntelyä (TaVL 16/2020 vp — U 17/2020 vp). Lisäksi valvojat ovat lieventäneet makrovakauspuskureita (Finanssivalvonnan johtokunnan päätös 2/02.08/2020) koskevaa sääntelyä. Myös pankkivalvontaviranomainen (EBA) on ollut aloitteellinen pandemian vaikutusten lieventämiseksi (Finanssivalvonnan valvottavatiedote 24/2020).  Nämä poikkeussäännökset ovat voineet hämärtää kuvaa luottolaitosten tilasta.  

Talousvaliokunta pitää valtiovarainvaliokunnan (VaVL 9/2021 vp — HE 100/2021 vp) tapaan selvänä, että riskien vähenemisarvioissa eivät vielä voi näkyä kuluvan vuoden poikkeuksellisten olosuhteiden vaikutukset, muun muassa edellä mainittujen, tilastoihin ja raportointiin kohdistuvien, viivettä luovien tekijöiden vuoksi.  

Talousvaliokunta on edellyttänyt (TaVL 28/2020 vp — E 138/2020 vp), että sikäli kuin riskiarviot osoittavat, ettei laitosten riskien vähentymiskehitys ole riittävää, Suomen tulee pitää kiinni jo aikaisemmin lausutusta pidättyväisyydestä.  

”Tämä merkitsee, että yhteisvastuun aikaistamista voidaan puoltaa sillä ehdolla, että samanaikaisesti tämän päätöksen kanssa EVM-sopimusta muutetaan tavalla, joka tehostaa yhteistoimintalausekkeita siten, että velkakestävyyttä tarkastellaan velkojan näkökulmasta ja ettei velkojen uudelleenjärjestely voisi jäädä yksittäisen velkojan tai velkojaryhmän vastustuksen vuoksi toteutumatta. Talousvaliokunta katsoo, että aikaistamisen edellytyksenä tulee lisäksi pitää MREL-vaateiden asettamista ennalta sovitun tasoisina ja siirtymäajan puitteissa eli vuoden 2023 loppuun mennessä. MREL-vaateet ovat olennainen osa mekanismia, jolla laitoksen kriisiä puskuroidaan sijoittajanvastuulla.”   

Ehdotetun aikataulun nopeuttamisen riskit liittyvät tilanteisiin, joissa ennen vuotta 2024 syntyy kriisejä, joiden vuoksi joudutaan turvautumaan yhteiseen kriisinratkaisurahastoon ja pankeilta joudutaan perimään ylimääräisiä vakausmaksuja. Mikäli ylimääräisiä maksuja kerättäisiin vain niissä maissa, joita kriisinratkaisutilanne koskee, olisi niiden takaisinmaksukapasiteetti rajallinen ja rajoittaisi siten rahaston valmiutta seuraaviin kriiseihin. Yhteisvastuun aikaistamisesta syntyvä lisäkapasiteetti tuleekin osin siitä, että myös ylimääräiset vakausmaksut ovat yhteisen taakanjaon piirissä.  

Talousvaliokunta on aikaisemmissa lausunnoissaan suhtautunut aikaistamiseen varauksellisesti ja pitänyt olennaisena, että siirtymäkauden jäljellä oleva aika käytettäisiin täysimääräisesti ja tehokkaasti riskien vähentämiseen pankkien ja jäsenvaltioiden omin toimin. Valiokunnan kuulemat asiantuntijat ovat nyt käsillä olevan lainsäädäntöehdotuksen käsittelyssä kuitenkin valtaosin puoltaneet aikataulun nopeuttamista, vaikka kuulemisessa on esitetty myös aikaistamista vastustavia kantoja. Yhteisvastuun syventämistä vastustavissa kannoissa on painottunut käsitys siitä, että suomalainen pankkisektori olisi todennäköisesti riskien realisoituessa todennäköisemmin maksajan kuin saajan roolissa.  

Vaikka yhteisvastuun aikaistaminen ja syventäminen voivat johtaa siihen, että suomalaiset luottolaitokset kantavat tilapäisesti vastuuta jossain toisessa valtiossa toteutuvan kriisin kustannuksista, on tämän vastapainona se, että myös Suomessa tapahtuvaan kriisinratkaisuun olisi käytettävissä nykyistä enemmän rahoitusta. Tämä on merkityksellistä erityisesti ottaen huomioon luottolaitossektorin keskittyneisyys ja suhteellisen suuri osuus Suomen taloudessa. 

Valtiovarainvaliokunnan tavoin talousvaliokunta tähdentää, että rahaston käyttöön johtavaa tapahtumien kulkua pidetään erittäin epätodennäköisenä. Yhteisesti rahoitetusta instrumentista tuetaan vain koko rahoitusjärjestelmän kannalta merkittäviä laitoksia, ja niitäkin vain tiukkojen kriteerien täyttyessä. Vähämerkitykselliset (LSI) laitokset tulee pääsääntöisesti hoitaa kansallisten maksukyvyttömyysmenettelyjen puitteissa. Rahaston käyttämisen tähänastinen historia osoittaa, että näistä periaatteista on pidetty kiinni. Yleisen edun vaatimuksen toteamiskynnyksen on oltava jatkossakin korkealla.  

Pankkiunionin alueelle sijoittuneiden laitosten yhdistymisillä voi olla myönteisiä vaikutuksia niiden oman häiriönsietokyvyn näkökulmasta, mutta kriisinratkaisurahaston käyttöä koskevat todennäköisyysarviot voivat muuttua, jos toimialalla tapahtuvien fuusioiden myötä nykyistä useampi laitos ylittäisi ”systeemisesti merkittävä” -rajan ja nämä laitokset osoittautuisivat ennakoitua huonokuntoisemmiksi. Punnittaessa kriisinratkaisumekanismin yhteisvastuun aikaistamista suhteessa tähän, tulee kuitenkin ottaa huomioon, ettei yksinomaan se, että laitos on kokonsa vuoksi EKP:n/SRB:n valvonnassa, merkitse mahdollisen resoluution toteuttamista kriisihallintoon asettamisella ja rahaston käyttämisellä.   

Talousvaliokunta tähdentää, että kriisinratkaisurahaston varojen käyttäminen jonkin luottolaitoksen kriisinratkaisun tukemiseen ei välttämättä tarkoita sitä, että muilta luottolaitoksilta kerättäisiin korkeampia vakausmaksuja rahaston käytön aiheuttaman vajeen kattamiseksi: kriisinratkaisurahastosta maksettava tuki on pääsääntöisesti vastikkeellista. Vastikkeena saadun omaisuuden realisoiminen ja laitoksilta olevan saatavan kertyminen lähtökohtaisesti kattavat rahastolle laitoksen kriisinratkaisun tukemisesta aiheutuneen varojen vähenemisen, eikä tarvetta periä muilta luottolaitoksilta korkeampia vakausmaksuja näin ollen synny. 

Talousvaliokunta katsoo, että kriisinratkaisumekanismi varautumisjärjestelyineen heikentää pankkien ja niiden kotivaltioiden välistä suoraa kohtalonyhteyttä. Tätä on pidetty keskeisenä elementtinä rahoitus- ja makrovakauksien turvaamisessa.  Talousvaliokunta huomauttaa, että kytkemällä EVM luottolaitossektorin kriisinratkaisuun tullaan kuitenkin luoneeksi uudenlainen kohtalonyhteys EVM:n jäsenvaltioiden ja pankkiunionin alueella olevien pankkien välille. Silti voidaan arvioida, että tässä mallissa kohtalonyhteys on paremmin puskuroitu kuin ennen järjestelyä.  

Talousvaliokunta pitää näin ollen erityisen tärkeänä, että valtioiden ja pankkien kohtalonyhteyden heikentämiseen tähtäävät toimet toteutetaan. Eräiden aikaisempien, tätä kysymystä sivunneiden valtiopäiväasiakirjojen (esimerkiksi TaVL 47/2018 vp — U 61/2018 vp, TaVM 18/2020 vp — K 18/2018 vp) käsittelyn yhteydessä talousvaliokunta on pitänyt esillä muun muassa vakavaraisuussääntelyn muuttamista valtioriskien osalta paremmin todellisia, maakohtaisia riskejä vastaaviksi kiinnittäen kuitenkin huomiota siihen, ettei riskipainojen arvioiminen julkiselle velalle ole yksinkertaista. Tavanomaiset luottoriskimallit eivät sovellu erityisen hyvin valtioriskien arviointiin. Sen vuoksi tulee arvioida mahdollisuutta kannustimiin pohjautuvien rajoitteiden asettamisesta valtionlainojen osuuksille: pankin pääomavaatimus kasvaisi, kun sen kotivaltion lainojen osuus taseessa kasvaisi yli asetettujen rajojen.   

Kohtalonyhteyden heikentäminen tulee tehdä markkinoiden ennakoitavissa olevalla tavalla mahdollisin siirtymäajoin. Toimet, jotka kasvattavat valtioiden velan riskillisyyttä ja siten nostavat velan hintaa, saattavat heikentää velkakestävyyttä myötäsyklisesti, jos toimet toteutetaan nopealla aikataululla ja tilanteessa, jossa velkatasot ovat jo lähtökohtaisesti korkeita.  

Edellä kuvatuin perustein talousvaliokunta katsoo, että syventyvän yhteisvastuun vastapainoksi on välttämätöntä luoda kannustimia vastuulliselle taloudenpidolle. Talousvaliokunta on tehnyt tätä koskevia huomioita lausunnossaan (TaVL 30/2021 vp — HE 99/2021 vp) viimesijaisen varautumisjärjestelyn käyttöönotosta. EVM sopimuksen muutos näyttää sisältävän elementtejä, jotka vievät kehitystä tältä osin oikeaan suuntaan.  

Vastuullisen taloudenpidon vaatimuksen tulee koskea sekä finanssisektoria että eurooppalaisia julkistalouksia; molemmat nojaavat viime kädessä EVM:n varoihin. Tasapaino omien ja kollektiivisten vastuiden välille muodostuu erityisen tärkeäksi, jos elvytystoimien myötä yhteisvastuu eurooppalaisten julkistalouksien välillä lisääntyy merkittävästi. Valiokunta katsoo, että yhteisvastuuta ilmentäviin järjestelyihin osallisten on esitettävä johdonmukaisia ja uskottavia toimia talouksiensa kestävyyden kohentamiseksi.  

Ehdotetun sääntelyn sisältämien riskien arviointia vaikeuttaa muun muassa se, että pankkitoiminnan kannattavuutta ja häiriöiden sietokyvyn eurooppalaista kokonaiskuvaa leimaa heterogeenisyys. Keskiarvot peittävät alleen toimialan suuren vaihteluvälin. 

Osin laitosten häiriönsietokyvyt korreloivat myös näiden kotivaltioiden julkistalouden liikkumavaran kanssa, paikoin jopa huolta herättävällä tavalla. Tämän vuoksi talousvaliokunta pitääkin tärkeänä MREL-vaateiden asettamista aiemmin sovitun mukaisesti.  

Koronakriisin kokonaisvaikutukset eivät ole vielä tiedossa; vielä on vaikea arvioida, kuinka talouden trendi tulee kehittymään keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä. Rahoitusjärjestelmän ongelmat voivat nousta esille yleisen talouskehityksen vaikutuksesta. Talousvaliokunta toteaa, että häiriönsietokyvyn kannalta toimialan riittävien omien puskureiden lisäksi keskeistä on viranomaisten kyky reagoida ripeästi häiriötilanteissa. Tämä edellyttää jatkuvan valvonnan parametrien ja viranomaisten valtuuksien ajanmukaisuuden säännöllistä arviointia.  

Huomionarvoista on, että kriisinratkaisumekanismi on rakennettu yksittäisten pankkien ongelmien ratkaisuun, eikä se välttämättä toimisi hyvin laajempien pankkikriisien ratkaisuna. Sijoittajavastuun toteuttaminen alaskirjattavien velkojen kautta voi olla haasteellista, jos lyhyen ajan sisällä kriisiytyy useita tai suuria toimijoita eikä riskinkantokykyyn ole kiinnitetty huomiota riittävän ajoissa. Talousvaliokunta huomauttaa, että hallituksen esityksessä ei ole esitetty kattavaa skenaariota laaja-alaisesta tai nopeasti etenevästä pankkien ongelmien eskaloitumisesta. 

Kriisinratkaisun kannalta on huomionarvoista, että järjestelmään kuuluvien valtioiden maksukyvyttömyysmenettelyt poikkeavat toisistaan. Tämä vaikeuttaa kriisinratkaisun yhdenmukaista soveltamista. Talousvaliokunta on ottanut tarkemmin kantaa unionin alueen maksukyvyttömyysmenettelyjen harmonisointiin lausunnossaan valtioneuvoston kirjelmään pääomamarkkinaunionin kehittämisestä (TaVL 3/2021 vp — E 141/2020 vp). Pankkiunionin kehittäminen euroalueen vahvistamiseksi ja EU-alueen toimivuuden sekä kilpailun edistämisen kannalta olisi eduksi, että rahoituslaitokset pystyvät toimimaan eri maissa yhdenmukaisilla säännöillä myös insolvenssimenettelyjen osalta.