Propositionens bakgrund och målsättning

Den föreslagna regleringen har beretts rätt länge, och det har bedömts att det finns ett stort samhälleligt behov av reformerna. Detta syns också i det stora antalet motioner och i medborgarinitiativet. Propositionen utgör en fortsättning på det arbete som inleddes redan under den föregående regeringsperioden för att stävja priset på elöverföring. Ett syfte med propositionen är att förverkliga målen i det nuvarande regeringsprogrammet. 

Det ligger en lång utveckling bakom priserna på elöverföring. Att förbättra leveranssäkerheten för el blev ett centralt mål efter de omfattande störningarna i början av millenniet och särskilt efter vinterstormarna 2011. I ett allt mer elberoende samhälle har långa avbrott i eldistributionen stora negativa följder för ekonomin och samhället, och det har upplevts som viktigt att förbättra leveranssäkerheten. Det är också möjligt att extrema väderfenomen som orsakar störningar i eldistributionen blir allt vanligare. 

Den nya elmarknadslagen (588/2013) trädde i kraft den 1 september 2013. För att förhindra olägenheter på grund av elavbrott sattes det i lagen mål för distributionsnätsinnehavarna i syfte att förbättra elleveranssäkerheten. Ett elnät ska planeras, byggas och upprätthållas så att fel i distributionsnätet som uppkommit till följd av storm eller snöbelastning inte orsakar avbrott i eldistributionen på över sex timmar inom detaljplaneområden eller avbrott på över 36 timmar inom andra områden. När det gäller öar och små objekt som ligger avlägset kan man iaktta en leveranssäkerhet som grundar sig på de lokala förhållandena. Distributionsnätsinnehavaren ska inom sitt ansvarsområde uppfylla kraven senast vid utgången av 2028. Kraven ska uppfyllas stegvis, och de innehåller delmål och vissa möjligheter till undantag fram till 2036. Nätinnehavarna får själva besluta om de tekniska lösningar som kravet på leveranssäkerhet förutsätter, och elmarknadslagen förpliktar inte till att använda enbart jordkablar för att nå upp till den målsatta nivån på leveranssäkerheten. 

Vissa distributörer av el och naturgas meddelade vintern 2016 sina kunder om exceptionellt stora höjningar av distributionspriserna. Särskilt två distributionsföretags höjningar gav upphov till en omfattande offentlig debatt och ett stort antal klagomål till konsumenttvistenämnden och konsumentombudsmannen. Som ett resultat av de förhandlingar som sedan fördes ändrades prissättningen på ett sätt som konsumentombudsmannen godkände. Till följd av händelserna gjordes det ändringar i elmarknadslagen 2017. Man införde ett tak på 15 procent per år för höjningar av elöverförings- och eldistributionspriserna, och det blev lättare att få förlängningar i tiden för att uppfylla kraven på leveranssäkerhet. 

Det finns dock fortfarande ändringsbehov i regleringen av priset på elöverföring. Dessa hänför sig till nivån på överföringspriserna och hur mycket de får höjas. Det konstateras också i regeringsprogrammet för statsminister Marins regering. För att priset på elöverföring ska kunna stävjas kommer det bland annat att fattas beslut om en kostnadsutredning när det gäller elöverföring, såsom en förlängning av utjämningsperioden vid underavkastning. Dessutom ska flexibiliteten i elnätet utvecklas och det tas fram alternativa sätt att säkra elleveransen framför allt i glesbygdsområden. Möjligheten att begränsa den årliga höjningen av elöverföringsavgifterna ska utredas. 

I regeringsprogrammet konstateras det också att målet är att förbättra försörjningsberedskapen genom att man i samarbete med branschaktörer utvecklar ett smartare el- och fjärrvärmenät i Finland, förbättrar överföringsförbindelserna och utnyttjar nya möjligheter att lagra energi. Potentialen för smarta elnät och efterfrågeflexibilitet bör utnyttjas fullt ut. Regleringen och beskattningen ska utvecklas så att det blir lättare för alla parter, även för husbolag, småhus och gårdsbruksenheter, att dra nytta av småskalig energiproduktion. Också regeringsprogrammets skrivningar om att trygga livsviktig infrastruktur och regionernas livskraft är av betydelse för regleringen av elmarknaden. 

Genom förslagen strävar man efter att sänka distributionsnätsinnehavarnas kostnadsnivå och jämna ut höjningen av kostnadsnivån. Syftet med ändringarna är att sänka nivån på elöverföringspriserna och de maximala höjningarna av priserna betydligt. Samtidigt strävar man dock efter att se till att näten i både tätorter och glesbygdsområden förnyas och att tjänsterna tryggas i enlighet med samhällets och kundernas krav. 

Ekonomiutskottet anser att de regleringslösningar som föreslås i propositionen är lämpliga på de grunder som anges nedan och tillstyrker lagförslagen utan ändringar. 

Motionerna och medborgarinitiativet

Nivån på elöverföringspriserna och prishöjningarna har blivit ett utdraget problem. Detta framgår också av de talrika motionerna i frågan (LM 17/2020 rd, LM 78/2020 rd, AM 7/2020 rd, AM 119/2020 rd) och av medborgarinitiativet (MI 9/2020 rd). Ekonomiutskottet har gjort en sammantagen bedömning av motionerna, initiativet och propositionen och vägt de regleringslösningar som föreslås i motionerna och initiativet mot den modell som regeringen föreslår med avseende på hur genomförbara och fungerande de är. 

Motionerna, initiativet och propositionen har alla samma grundläggande mål: att dämpa priserna på elöverföring. Däremot skiljer sig de föreslagna regleringslösningarna avsevärt från varandra. Ekonomiutskottet välkomnar målen i såväl motionerna och initiativet som propositionen och anser att de är viktiga. Ekonomiutskottet föreslår dock att motionerna och initiativet förkastas på de grunder som anges nedan. 

De viktigaste förslagen i propositionen och målsättningen med dem

Propositionen innehåller fyra centrala åtgärder för att dämpa kostnaderna: 1. extra tid för att uppfylla kraven på leveranssäkerhet, 2. krav på kostnadseffektiv utveckling av näten, inklusive utvecklingsplan, 3. sänkning av den maximala höjningen till åtta procent och 4. möjliggörande av direktledningar. Dessa förslag och deras verkningsmekanismer bedöms i det följande. 

Det föreslås att tiden för att uppfylla kraven på leveranssäkerhet inom eldistributionen förlängs med åtta år, till utgången av 2036, för de distributionsnätsinnehavare som i huvudsak finns i glesbygden och som är tvungna att genomföra stora strukturella nätförändringar för att kunna uppfylla kraven. Målet är att undvika förtida och onödiga investeringar. Investeringsbehovet minskar också på grund av den naturliga nedgången i elförbrukningen på landsbygden. Förslaget gör det också möjligt att utnyttja nya metoder som är under utveckling för att ersätta investeringar. Förslaget ska balanseras genom att tidsgränserna för skadestånd som betalas för avbrott förkortas, vilket förbättrar kundernas rätt till ersättningar. 

Elmarknadslagens 19 § om skyldighet att utveckla nätet kompletteras med en bestämmelse enligt vilken nätinnehavaren ska planera, bygga och upprätthålla elnätet på ett sådant sätt att nätinnehavaren producerar överförings- och distributionstjänster för nätanvändarna på ett kostnadseffektivt sätt. Också bestämmelsen om en utvecklingsplan för distributionsnätet i 52 § i elmarknadslagen kompletteras så att man i fortsättningen med hjälp av planen kan övervaka att nätinnehavaren planerar, bygger och upprätthåller sitt elnät så att utbudet av elnätstjänster är kostnadseffektivt för nätanvändarna. Utvecklingsplanen ska även innehålla en plan för eventuell användning av flexibilitet i elförbrukningen, ellager, nätinnehavarens energieffektiviserande åtgärder och andra resurser som ett alternativ till att utvidga överföringskapaciteten i distributionsnätet. Förslaget ålägger nätinnehavarna en skyldighet att höra kunderna i samband med utarbetandet av utvecklingsplanen. Energimyndigheten ska i fortsättningen också övervaka att utvecklingen av elnäten sker kostnadseffektivt: det föreslås att myndigheten ska få nya befogenheter att bestämma att distributionsnätsinnehavaren ska ändra sin utvecklingsplan för distributionsnätet, om åtgärderna som helhet betraktat inte är kostnadseffektiva jämfört med alternativa åtgärder som uppfyller kraven. Syftet med reformerna är att betona nätbolagens skyldighet att fatta kostnadseffektiva beslut. Utvecklingsplanen ska utarbetas minst vartannat år. Samtidigt får Energimyndigheten möjlighet att uppdatera sin förteckning över priserna per enhet också under tillsynsperioden. 

Det föreslås att den maximala höjningen av avgifterna för elöverföring och eldistribution i 26 a § i elmarknadslagen sänks från 15 procent till 8 procent. Bestämmelsen ska tillämpas på överförings- och distributionsnätsinnehavare. Strävan har varit att begränsa ändringen så att den inte minskar den skäliga avkastningen på prissättningen av nättjänster enligt 24 § och inte hindrar nätinnehavarna från att fullgöra sina lagstadgade uppgifter, såsom att utveckla sitt elnät. Till förslaget hänför sig dessutom en övergångsbestämmelse som förpliktar Energimyndigheten att bevilja elnätsinnehavaren en förlängning av utjämningsperioden för underskott som uppkommit under den tillsynsperiod för överförings- och distributionsavgifter som upphörde den 31 december 2019. För detta underskott beviljas undantagsvis en förlängning av utjämningsperioden med högst åtta år. I regleringen av den maximala höjningen är det således fråga om att begränsa möjligheterna att göra stora engångshöjningar. Begränsningen påverkar dock i princip inte prisnivån för elöverföring och eldistribution under ett granskningsintervall som omfattar en tillsynsperiod och granskat enligt de utjämningsperioder som anges i regelverket. Vid fastställandet av den maximala höjningen ska också bestämmelserna om egendomsskydd i 15 § i grundlagen och grundlagsutskottets utlåtandepraxis om detta beaktas. Även grundlagsutskottet har behandlat denna fråga i sitt utlåtande om propositionen, som behandlas nedan. 

I 13 § i elmarknadslagen föreslås en bestämmelse som gör det möjligt att ansluta småskalig elproduktion, dvs. ett kraftverk eller en helhet som utgörs av flera kraftverk med en effekt på högst två megavoltampere, genom en direktledning över fastighetsgränsen till ett eldriftsställe eller till en fastighets eller en motsvarande fastighetsgrupps nät för direkt elleverans. Detta skulle innebära större möjligheter för kunderna att dra nytta av småskalig elproduktion. 

Regleringslösningarna i medborgarinitiativet och motionerna

Medborgarinitiativet (MI 9/2020 rd) och motionerna (LM 17/2020 rd, LM 78/2020 rd, AM 7/2020 rd, AM 119/2020 rd) syftar i likhet med propositionen till att dämpa höjningen av priserna på elöverföring och sänka prisnivån på överföringen. De regleringslösningar som föreslås i dem avviker dock från de som föreslås i regeringens proposition. 

Samma regleringsfrågor som i propositionen är till många delar den centrala utgångspunkten också för medborgarinitiativet. I initiativet föreslås det dock ändringar i elmarknadslagen som på vissa punkter går längre än propositionen. Bestämmelsen om höjning av avgifterna för elöverföring och eldistribution i medborgarinitiativet är väsentligt strängare än i regeringens proposition: höjningens maximibelopp föreslås vara 5 procent, och i fråga om underskotten föreslås ingen motsvarande övergångsbestämmelse som i propositionen. En central principiell skillnad är de i medborgarinitiativet föreslagna bestämmelserna om villkor och metoder som fastställs av Energimyndigheten i 10 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden. Den föreslagna regleringen av prissättningen i medborgarinitiativet har bedömts leda till en värderingsmetod för elnäten som baserar sig på balansvärdet. Också bestämmelserna om kvalitetskrav i fråga om distributionsnätets funktion och om en utvecklingsplan för distributionsnät avviker från propositionen. I regleringen betonas till många delar kraven på kostnadseffektivitet och kundens möjligheter att påverka. 

De ändringar som föreslås i lagmotionen gäller delvis samma bestämmelser som de föreslagna ändringarna i propositionen. Det handlar om bestämmelser som i hög grad påverkar prissättningen av elöverföring. De föreslagna regleringslösningarna är dock mer långtgående. Innehållsmässigt motsvarar de på många punkter de ändringar som föreslås i medborgarinitiativet MI 9/2020, även om de lagtekniskt avviker från dessa. I lagmotionen föreslås det på samma sätt som i medborgarinitiativet att den maximala höjningen ska vara 5 procent, och i fråga om underskotten föreslås det ingen motsvarande övergångsbestämmelse som i propositionen. I likhet med medborgarinitiativet föreslås det en rätt omfattande ändring av bestämmelserna om villkor och metoder som fastställs av Energimyndigheten i 10 § i lagen om tillsyn över el- och naturgasmarknaden. I bestämmelserna om kvalitetskrav i fråga om distributionsnätets funktion och om en utvecklingsplan för distributionsnät betonas kundens rätt att påverka den önskade nivån på vädersäkerheten. Kravet på kostnadseffektivitet framhävs kraftigare än i förslaget i propositionen. Dessutom föreslås det ett undantag från nätmonopolet, så att kundens rätt att bygga en elledning som överskrider fastighetens gränser och använda den utan elnätstillstånd utvidgas. 

Lagmotionen är snävare än medborgarinitiativet och lagmotionen ovan och gäller övergångstiden för att uppfylla kvalitetskraven för distributionsnäten, som det föreskrivs om i 119 § i elmarknadslagen. I lagmotionen sägs det att övergångstiden enligt den gällande elmarknadslagen har visat sig vara för kort, och det föreslås att övergångstiden som längst förlängs till 2045. Också i regeringens proposition föreslås det en ändring som gäller samma bestämmelse, men med ett annorlunda innehåll. Förslaget i lagmotionen baserar sig på en separat ansökan till Energimyndigheten. I propositionen föreslås däremot en undantagsbestämmelse som ska tillämpas utan särskild ansökan och som betyder att det slutliga målet för leveranssäkerheten skjuts upp med åtta år och delmålet med fem år, för de distributionsnätsinnehavare som inom sitt ansvarsområde hade en andel jordkablar på högst 60 procent i medelspänningsnätet den 31 december 2018. Det föreslås också att fritidsbostäder ska undantas från delmålet. 

I åtgärdsmotionen föreslås det att kabeltvånget vid elöverföring slopas, under förutsättning att elöverföringen löper störningsfritt. Samtidigt föreslås det ett allmänt pristak på 20 procent för prissättningen på elöverföring, som ska beräknas utifrån förbrukningen. I åtgärdsmotionen anges det inte närmare hur de föreslagna målen ska genomföras lagtekniskt. 

I åtgärdsmotionen föreslås det att regeringen ska vidta åtgärder för att revidera Energimyndighetens tillsynsmodell och avveckla elöverföringsbolagens monopolställning till förmån för fri marknadsekonomi och konkurrens. Målet är att garantera skäliga och rättvisa överföringspriser, oberoende av överföringsbolag och boningsort. I motionen har man inte granskat några regleringslösningar för att uppnå målen. 

EU-reglering och rättspraxis som gäller elmarknaden

Inom Europeiska unionen har man sedan 1999 stegvis genomfört en inre marknad för el. Syftet har bland annat varit att skapa valfrihet för konsumenterna, skapa nya affärsmöjligheter och ökad effektivitet i handeln över gränserna för att uppnå konkurrenskraftiga priser och högre kvalitet på tjänsterna samt bidra till försörjningstrygghet och hållbarhet. 

En fungerande konkurrens på elmarknaden förutsätter att de avgifter som tas ut för användningen av nätet är icke-diskriminerande, transparenta och adekvata. För att den inre marknaden för el ska fungera korrekt har tillsynsmyndigheterna, tillsammans med övriga berörda myndigheter i medlemsstaterna, en viktig uppgift när det gäller att garantera icke-diskriminerande tillträde till nätet. Juridiskt sett hör energipolitiken till området för den så kallade delade befogenheten. Både unionen och medlemsstaterna får lagstifta och anta rättsligt bindande akter inom detta område. Regleringsmiljön på elmarknaden och utrymmet för nationell reglering bestäms således i hög grad av den bakomliggande EU-regleringen, särskilt elmarknadsdirektivet 2019/944 och förordningen om den inre marknaden för el 2019/943. 

Enligt artikel 1 i elmarknadsdirektivet syftar direktivet, genom att utnyttja fördelarna med en integrerad marknad, till att säkerställa överkomliga, transparenta energipriser och energikostnader för konsumenterna, en hög grad av försörjningstrygghet och en smidig övergång till ett hållbart koldioxidsnålt energisystem. 

Regleringslösningarna i den nu aktuella propositionen har i stor utsträckning bestämts av regleringen av den inre marknaden för el och EU-domstolens anknytande rättspraxis. Det centrala är de strikta bestämmelserna om tillsynsmyndigheternas oberoende och tolkningspraxis om detta, som dock inte är entydig. Dessa ramvillkor bestämmer i vilken mån man genom nationell reglering kan styra tillsynsmyndighetens verksamhet, till exempel när det gäller tarifferna för elöverföring och eldistribution eller beräkningsmetoderna för dem. 

I propositionen klarläggs innehållet i den EU-reglering som ligger till grund för bestämmelserna samt central rättspraxis. Väsentligast med avseende på det viktigaste målet i propositionen, att dämpa priserna på elöverföring, är den reglering i elmarknadsdirektivet och den rättspraxis som gäller tillsynsmyndigheternas oberoende. 

För att den inre marknaden för el ska fungera korrekt behöver, enligt skäl 80 i direktivet, tillsynsmyndigheterna kunna fatta beslut i alla relevanta tillsynsfrågor, och de behöver också vara fullständigt oberoende av övriga offentliga eller privata intressen. Detta hindrar varken domstolsprövning eller parlamentarisk övervakning enligt medlemsstaternas konstitutionella rätt. Enligt artikel 57 i direktivet ska medlemsstaterna garantera tillsynsmyndighetens oberoende och säkerställa att den utövar sina befogenheter på ett opartiskt och transparent sätt. Syftet med regleringen är särskilt att säkerställa tillsynsmyndigheternas oberoende av kortsiktiga politiska intressen. Å andra sidan har regleringen ansetts visa att inte heller de nationella tillsynsmyndigheternas verksamhet kan vara oåtkomlig för demokratiskt ansvar eller rättslig kontroll. 

Enligt skäl 81 i elmarknadsdirektivet bör tillsynsmyndigheterna kunna fastställa eller godkänna tariffer eller beräkningsmetoder för tariffer på grundval av ett förslag från de systemansvariga för överförings- eller distributionssystemet eller på grundval av ett förslag som dessa systemansvariga och nätanvändare kommit överens om. Vid fastställandet eller godkännandet bör tillsynsmyndigheterna säkerställa att överförings- eller distributionstarifferna är icke-diskriminerande och avspeglar kostnaderna, och samtidigt ta hänsyn till de långsiktiga marginalkostnader för näten som går att undvika med hjälp av distribuerad produktion och åtgärder för styrning av efterfrågan. 

Närmare bestämmelser om tariffer och metoder finns bland annat i artikel 18.2 i förordningen om den inre marknaden för el 2019/943. Enligt punkten ska tariffmetoderna avspegla de fasta kostnaderna för systemansvariga för överförings- och distributionssystem, och ska erbjuda tillräckliga incitament för systemansvariga för överförings- och distributionssystem på både kort och lång sikt, för att öka effektiviteten, inklusive energieffektiviteten, främja marknadsintegreringen och försörjningstryggheten och ge stöd till effektiva investeringar och relaterad forskningsverksamhet samt att underlätta innovation i kundernas intresse inom exempelvis digitalisering, flexibilitetstjänster och sammanlänkningar. Bestämmelsen är som sådan förpliktande direkt tillämplig rätt som ska beaktas när tariffer eller beräkningsmetoder fastställs. 

Det kan konstateras att elmarknadsdirektivet och elmarknadsförordningen innehåller materiella bestämmelser om beräkningsmetoderna för tariffer, trots att bestämmelserna inte har harmoniserats på unionsnivå. Medlemsstaterna har infört olika regleringsmodeller. 

Ekonomiutskottet noterar samtidigt att man i rättsakterna om elmarknaden å andra sidan inte har velat ge medlemsstaterna något uttryckligt bemyndigande att utfärda närmare bestämmelser om beräkningsmetoderna eller om de principer som ska iakttas vid fastställandet av dem. Elmarknadsdirektivet möjliggör i sig att allmänna energipolitiska riktlinjer fastställs, men inte heller de riktlinjerna får gälla tillsynsmyndighetens kärnuppgifter. Det är dock inte klart hur långt begränsningen av att dra upp politiska riktlinjer sträcker sig. 

Utöver de bestämmelser som beskrivs ovan har regleringslösningarna i den nu aktuella propositionen styrts av EU-domstolens rättspraxis, som särskilt grundar sig på kommissionens tillsynsåtgärder i fråga om de nationella tillsynsmyndigheternas oberoende. Kommissionen övervakar genomförandet av reglerna för den inre marknaden för el och har inlett överträdelseförfaranden om den nationella tillsynsmyndigheten inte har den oberoende behörighet som direktivet förutsätter att i förväg fastställa överförings- eller distributionstariffer eller beräkningsmetoder för dem, eller om en medlemsstat inte har säkerställt rätten till ett effektivt rättsmedel mot den nationella tillsynsmyndighetens beslut om fastställande av avgifter för tillträde till näten. 

Utifrån inkommen utredning och propositionen finns det inget stöd i domstolens rättspraxis för att man kan bestämma om tillsynsmyndighetens tillsynsuppgifter exempelvis genom ministeriebeslut eller annars på en lägre nivå än lag, så att tillsynsmyndigheten då endast formellt skulle godkänna och verkställa de tillsynsåtgärder som de facto fastställts på det sättet. 

I EU-domstolens rättspraxis har det av hävd ansetts att den nationella tillsynsmyndigheten ska ha tillräckliga befogenheter att självständigt fatta tillsynsbeslut och besluta om behövliga åtgärder i anslutning till detta. Till tillsynsmyndighetens exklusiva behörighet hör bland annat att beräkna och fastställa villkoren för tillträde till näten och att besluta om avskrivningar och avkastningsmarginaler, som betraktas som avgörande faktorer i beräkningsmetoderna. 

Å andra sidan har domstolens fällande beslut hittills inte berott på att den nationella tillsynsmyndigheten på allmän eller principiell nivå skulle ha styrts av nationell lag när den bestämmer innehållet i nättjänsternas skälighet. Den tolkning som görs i propositionen om den nationella lagstiftarens snäva handlingsutrymme har också ansetts vara riskaversiv. 

Vid sidan av rättspraxis hittills är det överträdelseförfarande som Europeiska kommissionen inlett mot Tyskland (C-718/18, kommissionen mot Tyskland), och som ännu är anhängigt vid domstolen, av betydelse för bedömningen av den föreslagna regleringen. I förfarandet ska det för första gången uttryckligen bedömas vilka möjligheter lagstiftaren i en medlemsstat har att föreskriva om tillsynsmyndighetens uppgifter och behörighet att fastställa tarifferna för elöverföring och eldistribution. I den tyska lagstiftning som nu bedöms fastställs relativt långtgående begränsningar av tillsynsmyndighetens handlingsutrymme. Enligt generaladvokatens förslag till avgörande den 14 januari 2021 strider Tysklands nationella lagstiftning mot elmarknadsdirektivet. 

Enligt förslaget till avgörande varken förutsätter eller möjliggör direktivet att bestämmelser om beräkningskriterierna för tarifferna utfärdas genom nationell lag, utan det hör till tillsynsmyndighetens grundläggande uppgifter att fastställa tariffsystemet. Enligt generaladvokaten förutsätter målen med elmarknadsregleringen att den nationella tillsynsmyndighetens oberoende garanteras så noggrant som möjligt. Generaladvokaten anser att den exakta definitionen av befogenheter, mål och kriterier för utövningen av befogenheter i unionsrätten inte verkar lämna utrymme för nationella åtgärder i mellanrummet mellan direktivet och de befogenheter som den nationella tillsynsmyndigheten utövar för att fullgöra sina uppgifter. 

Ekonomiutskottet understryker å andra sidan att generaladvokatens förslag till avgörande inte är bindande för domstolen, som i sin dom också kan komma fram till ett annat resultat. Ekonomiutskottet anser likaså att ärendet är avgörande med avseende på de aktuella regleringslösningarna, i den meningen att medlemsstaternas möjligheter att på ett förpliktande sätt föreskriva nationellt om frågor som motsvarar fastställandet av tarifferna för elöverföring och eldistribution är mycket begränsade, om domstolen kommer fram till ett sådant slut som avses i generaladvokatens förslag till avgörande. 

Behandlingen av den nu aktuella propositionen och behovet av att sätta regleringen i kraft infaller dock i en situation där det ännu inte finns några domar av domstolen i ärendet, men betydelsen av och de potentiella konsekvenserna av det pågående ärendet inte heller kan lämnas obeaktade vid bedömningen av de föreslagna regleringslösningarna, i synnerhet inte när man beaktar regleringens långvariga och omfattande konsekvenser. Generaladvokatens förslag till avgörande kan anses följa samma tanke som i EU:s elmarknadslagstiftning och tidigare rättspraxis. 

Ekonomiutskottet delar de sakkunnigas oro över att en tolkning som betonar tillsynsmyndighetens oberoende i extremfallet skulle kunna leda till ett slags anomali i maktutövningen, så att tillsynsmyndigheten skulle vara så oberoende att den inte skulle omfattas av vare sig lagstiftning eller domsrätt. Det kan också med fog konstateras att utövningen av offentlig makt är oberoende just därför att den grundar sig på lag och inte på anvisningar från regeringen eller något annat offentligt eller privat organ. Detta motiverar ett mer exakt sätt att reglera prissättningen och dess skälighet än det som nu föreslås. 

Det kan emellertid konstateras att man inte av den omständigheten att domstolen ännu inte uttryckligen har tagit ställning till möjligheten att på nationell nivå föreskriva om de väsentliga delarna i beräkningsmetoderna för nätavgifterna kan dra den slutsatsen att en sådan reglering skulle vara förenlig med unionsrätten. Varken i EU:s elmarknadsreglering eller i EU-domstolens rättspraxis hittills finns det i detta nu något entydigt svar på frågan om huruvida det är möjligt att nationellt föreskriva om de väsentliga delarna i beräkningsmetoderna för nättarifferna. Den nationella regleringslösningen blir således beroende av de normer som anges ovan inklusive tolkningen av dem i anknytande rättspraxis och av vilka fördelar, nackdelar och risker som är förenade med olika regleringslösningar. 

Grundlagsutskottets utlåtande

Grundlagsutskottet har gett ett utlåtande om propositionen (GrUU 19/2021 rd—RP 265/2020 rd). Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande bedömt frågan för det första med avseende på den maximala höjningen av avgifterna för elöverföring och eldistribution samt egendomsskyddet. Dessutom har grundlagsutskottet granskat beräkningsgrunderna för en skälig avkastning och tillsynsmyndighetens oberoende i förhållande till kravet på bestämmelser i lag och villkoren i EU-rätten. Grundlagsutskottet har konstaterat att lagförslagen kan behandlas i vanlig lagstiftningsordning. 

Enligt grundlagsutskottet har det lagts fram godtagbara grunder för den föreslagna regleringen om de maximala höjningarna av avgifterna för elöverföring och eldistribution. Regleringen grundar sig på en maximal höjning som anges i lagen, och den har inte ansetts strida mot kravet på skälighet. Enligt grundlagsutskottet utgör regleringen inte heller något hinder för de nätinvesteringar som behövs för att säkerställa att näten fungerar, och den kan med beaktande av den föreslagna övergångsbestämmelsen inte heller i övrigt anses strida mot proportionalitetskravet. Grundlagsutskottet konstaterar också att lagstiftaren har ett stort handlingsutrymme i regleringen av naturliga monopol också när det gäller prissättningsgrunderna, inklusive retroaktiv reglering, och att inte heller den föreslagna prisregleringen är problematisk med avseende på grundlagen. 

När det gäller beräkningsgrunderna för skälig avkastning samt tillsynsmyndighetens oberoende har grundlagsutskottet fäst uppmärksamhet vid kravet på att bestämmelser ska utfärdas i lag. Då gäller också det allmänna kravet på att bestämmelserna ska vara exakta och noga avgränsade. Detta har samband med frågan om i vilken mån den föreslagna lagen ska innehålla bestämmelser om beräkningsgrunder för skälig avkastning som styr Energimyndigheten eller om de allmänna principerna för bedömning av skäligheten i prissättningen. Hit hör också frågan om i vilken mån en sådan reglering är möjlig inom ramen för det handlingsutrymme som EU-rätten fastställer. 

Grundlagsutskottet har å andra sidan konstaterat att det inte ingår i dess konstitutionella uppdrag att bedöma den nationella genomförandelagstiftningen med avseende på den materiella EU-rätten. Samtidigt har utskottet sett det som viktigt att det i den mån EU-lagstiftningen kräver eller möjliggör reglering på det nationella planet tas hänsyn till de krav som de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna ställer när det nationella handlingsutrymmet utnyttjas. Utskottet menar att det i och för sig är klart att enligt EU-domstolens rättspraxis har unionens lagstiftning företräde framför nationell rätt i överensstämmelse med de villkor som lagts fast i denna rättspraxis (se GrUU 20/2017 rd och GrUU 51/2014 rd, s. 2/II), och att det inte finns skäl att i vår nationella lagstiftning gå in för lösningar som strider mot EU-lagstiftningen. 

I det nu aktuella ärendet har grundlagsutskottet dock konstaterat att enligt den utredning som utskottet fått kan den tolkning som görs i propositionen av förhållandet mellan EU-rättens krav på tillsynsmyndighetens oberoende och kravet på att bestämmelser ska utfärdas genom lag inte nödvändigtvis anses motiverad med avseende på EU-rätten. Enligt utskottets uppfattning tillåter EU-rätten och gällande rättspraxis i Europeiska unionen att det genom lag föreskrivs om allmänna principer enligt vilka Energimyndigheten ska bedöma om prissättningen är skälig, även om den nationella tillsynsmyndigheten enligt EU-rätten ska ha behörighet att närmare bestämma nätinnehavarnas avkastningsprocent. En sådan reglering är motiverad också med avseende på egendomsskyddet. Grundlagsutskottet har konstaterat att ekonomiutskottet av grundlagsskäl noggrant bör granska innehållet i den gällande EU-rätten och komplettera bestämmelserna om beräkningsgrunderna för skälig avkastning inom ramarna för den. 

Ekonomiutskottets bedömning av villkoren i EU-rätten

Ekonomiutskottet har utifrån grundlagsutskottets utlåtande och för att säkerställa att lagens syfte uppnås och att lagstiftningen är exakt och noga avgränsad bedömt möjligheten att komplettera regleringen inom ramen för EU-rätten. Ovan har man särskilt granskat de villkor för nationell lagstiftning som ingår i EU-lagstiftningen och i EU-domstolens anknytande rättspraxis. Som det konstateras ovan kan man i ljuset av gällande EU-lagstiftning och EU-domstolens rättspraxis inte entydigt fastställa EU-regleringens ramar i detta fall. Också de sakkunniga som hörts av ekonomiutskottet har delvis varit av olika åsikt om handlingsutrymmet, och infallsvinkeln i propositionen när det gäller tolkningarna av rättspraxis kan i viss mån beskrivas som riskaversiv. 

Ekonomiutskottet hänvisar till grundlagsutskottets bedömning och konstaterar att det med avseende på lagstiftningens exakthet, egendomsskyddet och säkerställandet av att målen för regleringen uppnås är motiverat att precisera den föreslagna regleringen med beaktande av ramvillkoren i EU-regleringen. 

Ekonomiutskottet konstaterar att de tidigare rättsfall som det hänvisas till i propositionsmotiven delvis gäller en annorlunda situation än den som det handlar om i detta lagförslag. Ekonomiutskottet påpekar dock att EU-domstolen i sin tolkningspraxis på det sätt som beskrivs ovan starkt har betonat strävan att säkerställa tillsynsmyndighetens oberoende, vilket också generaladvokatens förslag till avgörande i det anhängiga målet C-718/18, kommissionen mot Tyskland, visar. 

Ekonomiutskottet betonar att EU-domstolens relevanta rättspraxis fortfarande i fortsättningen kommer att på ett betydande sätt bestämma och precisera det nationella handlingsutrymmet för regleringen i förhållande till myndigheternas oberoende. Ekonomiutskottet anser att av betydelse med avseende på den föreslagna regleringen är särskilt det ovannämnda ärendet C-718/18, där generaladvokaten lade fram sitt förslag till avgörande den 14 januari 2021. En annan tolkning och att komplettera den föreslagna nationella regleringen skulle i detta skede också ge upphov till betydande rättsosäkerhet i fråga om rättslägets varaktighet och kunde leda till ett behov av att snabbt ändra regleringen. Ekonomiutskottets bedömning av de villkor som EU-rätten ställer innebär i detta nu också att det i det här sammanhanget inte finns skäl att i detalj bedöma ändamålsenligheten av den föreslagna reglering i medborgarinitiativet eller lagmotionen som fastställer beräkningsgrunderna för en skälig avkastning. 

På de grunder som anges ovan föreslår ekonomiutskottet i detta skede inga preciseringar av bestämmelserna jämfört med det som föreslås i propositionen. Ekonomiutskottet anser också att man genom den nu föreslagna regleringen kan uppnå de uppställda målen för denna också utan reglering på lagnivå om beräkningsgrunderna för skälig avkastning. För att säkerställa detta bör genomförandet och effekterna av förslagen följas noggrant (utskottets förslag till uttalande 3). Ekonomiutskottet anser dock att statsrådet, särskilt med beaktande av grundlagsutskottets utlåtande och behovet av att säkerställa en skälig prissättning, bör bereda kompletterande bestämmelser om beräkningsgrunderna för skälig avkastning när kommande rättspraxis eventuellt möjliggör detta (utskottets förslag till uttalande 1). 

Prissättningens nuläge och behovet av reformer

I propositionen bedöms nuläget och konsekvenserna av regleringen av elöverföring och eldistribution, och situationen jämförs med några EU-länder. I 24 § i den gällande elmarknadslagen ingår ett krav på att prissättningen av nättjänsterna ska vara skälig. I propositionen utreds det nuvarande prissättningssystemet och Energimyndighetens behörighet vid tillsynen över prissättningen, beräkningsmetoden för prissättningen av överförings- och distributionstjänster och regleringen av prishöjningar. 

Vid elöverföring är det fråga om ett så kallat naturligt monopol: det är inte ekonomiskt lönsamt att bygga konkurrerande elnät, och samtidigt är elnätens funktion av avgörande betydelse för samhället. Detta faktum bestämmer hur den relevanta regleringen och prissättningen ska bedömas. Vid bedömningen av en skälig prissättning är nivån på avkastningen av elnätsaffärsverksamheten samt priserna på eldistributionen centrala. Enligt propositionen sammanfaller nivån på en skälig avkastning från elnätsverksamheten i Finland mycket väl med de avkastningsnivåer som de europeiska tillsynsmyndigheterna tillämpar. Likaså ligger det genomsnittliga priset på elöverföring i Finland mycket nära EU-genomsnittet. Det totala elpriset har bedömts vara relativt förmånligt i ett europeiskt perspektiv. 

Trots det har priserna på eldistributionen stigit klart för hushållen både nominellt och reellt på 2010-talet. Till exempel för de som bor i småhus har det totala elpriset, som inkluderar överföring, energi och skatt, på nio år stigit med cirka 25 procent och överföringspriset med 30 procent. Under samma tid har överföringspriset inklusive skatt stigit med närmare 50 procent, vilket innebär att skatternas inverkan på kundens slutfaktura är betydande. 

Samtidigt har elnätets leveranssäkerhet förbättrats betydligt. I propositionen har detta bedömts särskilt utifrån stormskadorna och beloppen av de anknytande standardersättningar som betalats till kunderna på grund av elavbrott. 

Likaså har man i propositionen granskat hur kraven på leveranssäkerhet uppfylls samt de kostnader som hänför sig till dessa krav. En med avseende på allokeringen av investeringar i leveranssäkerhet viktig iakttagelse, som också är väsentlig vid bedömningen av denna reglering, hänför sig till hur leveranssäkerheten förverkligas i glesbygden: det är en utmaning att utvidga leveranssäkerheten till att omfatta de återstående 25 procenten av kunderna. Det förutsätter att det utöver ett leveranssäkert nät också finns en fungerande repareringsorganisation. 

Om propositionens uppskattade konsekvenser

Ekonomiutskottet konstaterar att det råder ett ganska brett samförstånd i samhället — kanske med undantag för vissa nätinnehavare och intresseorganisationer — om att man måste ingripa i de oskäliga vinster som de nuvarande beräkningsmetoderna möjliggör för nätinnehavarnas ägare. En central fråga är hurdana bestämmelser och beräkningsmetoder som behövs för att uppnå detta mål. 

Ekonomiutskottet påpekar dessutom att diskussionen om elmarknadsregleringen främst har handlat om utvecklingen av överföringspriserna och på vilket sätt dessa kunde stävjas. Man har i mindre grad diskuterat frågan om en hurdan elnätsinfrastruktur och en hurdan leveranssäkerhet och kvalitetsnivå som skulle vara ändamålsenlig och eftersträvansvärd ur samhällets synvinkel. Ekonomiutskottet anser att de regleringslösningar som föreslås i propositionen i detta skede säkerställer en balanserad utveckling av elnätsinfrastrukturen på ett säkrare sätt än de modeller som föreslås i motionerna och i medborgarinitiativet och samtidigt också erbjuder lämpliga lösningar för att dämpa priserna på elöverföring. Ekonomiutskottet anser det dock behövligt att även i fortsättningen bedöma olika sätt att öka kundernas påverkans- och valmöjligheter, särskilt i glesbygden, i fråga om den nivå på leveranssäkerheten som förutsätts och vid behov ytterligare bedöma tidsfristen för investeringar i leveranssäkerhet. 

Det främsta målet med regleringen, att dämpa priserna på elöverföring, förverkligas genom de bestämmelser om fyra centrala åtgärder som presenterats ovan. I propositionen uppskattar regeringen att en ändring av beräkningsmetoderna i enlighet med bakgrundsantagandet kommer att ge en inbesparing på 350 miljoner euro jämfört med år 2020. 

Efter att priserna per enhet och avkastningsnivån uppdaterats utifrån beräkningsantagandena minskar distributionsnätsinnehavarnas tillåtna avkastning med 32 procent jämfört med de nuvarande beräkningsmetoderna år 2022. Distributionsnätsinnehavarna kan samla in 350 miljoner euro mindre i distributionsavgifter av sina kunder än år 2020 och 270 miljoner euro mindre jämfört med de nuvarande beräkningsmetoderna. Dessutom minskar intäkterna för cirka en tredjedel av distributionsnätsinnehavarna när leveranssäkerhetsincitamentet slopas. Detta beräknas minska intäkterna med 30 miljoner euro. Det bör noteras att konsekvenserna av förslaget uppnås genom en ändring av Energimyndighetens beräkningsmodeller och således i detta skede blir beroende av dessa. 

I motiveringen till lagmotionerna och medborgarinitiativet föreslås inbesparingar för kunderna på 440 miljoner euro jämfört med 2018 års nivå. Å andra sidan har de sakkunniga också kommit med betydligt högre uppskattningar av inbesparingarna. Ekonomiutskottet beklagar att de sakkunniga i sina utlåtanden dock inte närmare går in på beräkningsgrunderna för dessa. 

Ekonomiutskottet anser utifrån inkommen utredning att även de ändringar i beräkningsmetoderna som föreslås i propositionen möjliggör inbesparingar för kunderna i motsvarande storleksklass som enligt modellen i medborgarinitiativet. Modellen i propositionen har dock betydande fördelar också för att den kan tas i bruk snabbare. Enligt den utredning som ekonomiutskottet fått kan detta ske redan vid ingången av 2022, medan större ändringar i beräkningsmetoderna skulle kräva mer omfattande beredning och kunde fördröja reformens ikraftträdande. Om reformen skulle träda i kraft exempelvis två år senare, från början av nästa tillsynsperiod, skulle detta medföra en extra räkning på cirka 700 miljoner euro för konsumenterna. 

Ovan granskas i korthet bestämmelsen om maximala höjningar i propositionen. När man bedömer konsekvenserna av bestämmelserna om den maximala höjningen av överförings- och distributionsavgifterna för el ska det beaktas att gränsen i princip inte påverkar prisnivån för elöverföring och eldistribution under ett granskningsintervall som omfattar en tillsynsperiod och granskat enligt de utjämningsperioder som anges i regelverket. Prishöjningarna ska alltid vara kostnadsbaserade, och nätinnehavaren ska beakta det maximala omsättningsbelopp som tillåts enligt de metoder för beräkning av tariffer som Energimyndigheten fastställt. En sänkning av den övre gränsen för den maximala höjningen omfattas dessutom av ramvillkor som följer av elmarknadsdirektivet och grundlagens egendomsskydd. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande inte ansett att en reglering av det slag som nu föreslås är problematisk. Grundlagsutskottet har dock inte bedömt de förslag till maximala höjningar som ingår i medborgarinitiativet och lagmotionen och som är striktare än det som nu föreslås. Ekonomiutskottet anser utifrån inkommen utredning att de maximala höjningar som föreslås i propositionen är motiverade. Sänkningen av den övre gränsen för den maximala höjningen begränsas också av att denna dock inte ska fastställas till en så låg nivå att den kan minska den skäliga avkastningen enligt de beräkningsmetoder som Energimyndigheten fastställt inom ramen för sin behörighet eller att den inte möjliggör de investeringar som behövs för att näten ska fungera. Också här sätter EU-regleringen och kommissionens tillsynspraxis, inklusive eventuella överträdelseförfaranden, gränser för den nationella lagstiftningen. 

Vid bedömningen av propositionens ekonomiska konsekvenser bör man dock beakta att konsekvenserna lindras av att den föreslagna regleringen gör det möjligt att under de kommande åren driva in underavkastning som hittills inte har drivits in. I den modell som föreslås i propositionen ingår till denna del en förlängning av utjämningsperioden vid underavkastning med högst fyra år. I propositionen bedöms det att grundlagsutskottets utlåtandepraxis verkar förutsätta att ett underskott som uppkommit för nätinnehavaren innan den lägre maximala höjningen infördes inte ska omfattas av denna. Eftersom det är möjligt att täcka tillsynsperiodens underskott under följande tillsynsperiod, kunde den lägre gränsen utan övergångstid retroaktivt minska nätinnehavarens skäliga avkastning under den föregående perioden. Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 19/2021 rd—RP 265/2020 rd) inte uttryckligen tagit ställning till denna fråga men har å andra sidan konstaterat att lagstiftaren har ett stort handlingsutrymme i regleringen av naturliga monopol också när det gäller prissättningsgrunderna, inklusive retroaktiv reglering. 

Ekonomiutskottet instämmer i den bedömning som också görs i propositionen, att en förlängning av utjämningsperioden vid underavkastning rent allmänt skulle ha negativa konsekvenser med avseende på nätinnehavarnas kunder och regleringen av elnäten. Samtidigt instämmer utskottet i propositionens bedömning att det på grund av den sänkning av den maximala höjningen som nu föreslås dock är nödvändigt att genom undantagsförfarande möjliggöra en förlängning av utjämningsperioden vid underavkastning som uppkommit under den tillsynsperiod som upphörde vid utgången av 2019, för att förslaget inte retroaktivt ska leda till ett ingrepp i det underskott vars utjämningsperiod pågår när den föreslagna regleringen träder i kraft. Ekonomiutskottet påpekar att den föreslagna regleringen närmast innebär en precisering av den gällande bestämmelsen och i hög grad motsvarar den praxis som tillämpas av Energimyndigheten. 

Ekonomiutskottet konstaterar dessutom att de EU-rättsliga risker som hänför sig till de föreslagna regleringsmodellerna i medborgarinitiativet och lagmotionen kunde öka osäkerhetsfaktorerna vid genomförandet av systemet i och med risken för domstolsförfaranden. Det bör tilläggas att grundlagsutskottet i sitt utlåtande (GrUU 19/2021 rd—RP 265/2020 rd) inte har bedömt medborgarinitiativet och lagmotionerna utan endast propositionen. Ekonomiutskottet konstaterar å andra sidan att det inte i detta sammanhang är nödvändigt att bedöma de frågor som hänför sig till initiativet och motionerna och särskilt frågorna kring egendomsskyddet, eftersom regleringsmodellen i propositionen sammantaget har bedömts bättre motsvara målen för reformen, också när man beaktar de rättsliga risker som nämns ovan. 

Elementen i beräkningsmodellen

Ett centralt mål med propositionen är att ta fram verktyg med vars hjälp man kan påverka utvecklingen av överföringspriserna och samtidigt trygga utvecklandet av de funktionssäkra och smarta elnät som samhället kräver. 

Regleringen av prissättningen av elöverföringspriserna och beräkningsmetoderna för tarifferna bygger i hög grad på värderingen av elnätet, som bestämmer intäktsbasen. I propositionens modell föreslås det inga ändringar i den lagstiftning som direkt gäller fastställandet av intäktsbasen eller innehållet i beräkningsmodellerna. På grund av de ändringar som föreslås i bestämmelserna om distributionsnätsinnehavare ska Energimyndigheten dock ändra sina gällande beslut om fastställande av metoderna för beräkning av distributionsnätsinnehavarnas tariffer redan under denna tillsynsperiod. 

Energimyndigheten har bedömt att beräkningsmetoderna bör utvecklas särskilt på följande sätt: 1.) Uppdatering av de priser per enhet som används i intäktsbasen. Syftet med detta är att beakta den minskning av investeringskostnaderna som skett sedan 2016 och göra det möjligt att bedöma investeringarnas kostnadseffektivitet. Uppdateringen av priserna per enhet minskar alltså intäktsbasen. 2.) Fastställa en skälig avkastningsnivå (WACC-procentsats). Syftet med detta är att beakta den förlängda tidtabellen för att uppfylla kraven på leveranssäkerhet och att den riskfria räntan tillräckligt snabbt ska återspegla förändringar i marknadsräntorna samt Energimyndighetens erfarenheter av tillsynen och resultatet av den under de senaste åren. Uppdateringen av avkastningsnivån minskar avkastningsprocenten. 3.) Bedömning av behovet av ett leveranssäkerhetsincitament. I och med att tidtabellen för leveranssäkerhetsmålen förlängs kan behovet av ett leveranssäkerhetsincitament försvinna. Detta kan minska avkastningen för vissa bolag. 

Utgångspunkten i propositionen är att lagstiftning som direkt gäller beräkningsmetodernas innehåll inte är ett krav för att se över metoderna. Energimyndigheten har möjligheten och skyldigheten att utveckla metoder för beräkning av överföringsavgifterna för att avhjälpa de brister som upptäckts i dem. Också det som sägs ovan i samband med den EU-rättsliga bedömningen av ärendet stöder denna bedömning. Ekonomiutskottet betonar också att syftet med de nu föreslagna ändringarna uttryckligen är att möjliggöra en ändring av tillsynsmodellen under den pågående tillsynsperioden. 

I den nuvarande tillsynsmodellen bestäms nätets värde utifrån de komponentspecifika priser per enhet som Energimyndigheten fastställt. Problemet med tillsynsmodellerna har ansetts vara att priserna per enhet har fixerats för åtta år, 2016—2023. Priserna motsvarar således inte längre den faktiska kostnadsnivån. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att priserna per enhet i fortsättningen uppdateras betydligt oftare än för närvarande. 

Det har också föreslagits att man som ett alternativ till de priser per enhet som fastställs av Energimyndigheten ska närma sig en användning av bokföringsvärden. Både i lagmotionen 17/2020 rd och i medborgarinitiativet MI 9/2020 rd har det föreslagits att principerna för värdering av det kapital som är bundet till nätverksamheten eller tjänsten ska bestämmas i tillsynsmetoderna för prissättningen på så sätt att värdet av det bundna kapitalet inte väsentligt får avvika från det värde som tas upp i balansräkningen. 

Särskilt problematiskt har det ansetts vara att balansvärdena i bokföringen av nättillgångarna används vid fastställandet av intäktsbasen. Det har ansetts kunna leda till finansieringssvårigheter för nätinnehavarna och till att investeringar äventyras och leveranssäkerheten försämras. Det har ansetts finnas risk för användning av olika slags arrangemang vid bokföringen och för att överföringspriserna stiger. Modellen kan leda till att de bolag som inte har något balansvärde i fråga om de delar av nättillgångarna som används vid beräkningen av avkastningen i praktiken inte får någon avkastning alls. Modellen kan för många bolags del leda till förlorad avkastning. Intäkterna kan fördelas ojämnt och så att de i regel går till de största bolagen. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att priserna per enhet i den kommande modellen bättre än för närvarande motsvarar de faktiska investeringskostnaderna. Ekonomiutskottet konstaterar att också till denna del förblir konsekvenserna av den föreslagna regleringen öppna och beror på den beräkningsmodell som Energimyndigheten går in för. 

Den centrala kritiken mot Energimyndighetens beräkningsmodell riktar sig också mot den kapitalstruktur som används i beräkningsmodellen för skälig avkastning, där andelen eget kapital är 60 procent och andelen främmande kapital 40 procent. Detta har ansetts ge bolag som i sin verksamhet har en betydligt större andel främmande kapital en fördel i fråga om den avkastning som tillsynsmodellen möjliggör. Som alternativ har det föreslagits att distributionsnätets faktiska kapitalstruktur ska användas vid beräkningen av den skäliga avkastningen. Den modell som föreslås i medborgarinitiativet utgår också från detta. 

Under utfrågningen i ekonomiutskottet var de sakkunniga delvis också av olika åsikt om vilka konsekvenser ett slopande av den nuvarande modellen med optimal kapitalstruktur (WACC) och en övergång till att använda bokföringsbaserade företagsspecifika kapitalförhållanden skulle ha. Energimyndigheten har bedömt att detta inte skulle ha några väsentliga konsekvenser för fastställandet av avkastningsgraden. Det kunde dock ge ett större incitament att använda eget kapital: eftersom avkastningskravet på eget kapital är högre än på främmande kapital kunde detta höja den skäliga avkastningen och samtidigt möjliggöra en höjning av överföringspriserna. Dessutom har det bedömts att en kapitalstruktur som helt baserar sig på eget eller främmande kapital inte är optimal och att tillsynen inte bör uppmuntra till osunda kapitalstrukturer. Men å andra sidan har det bedömts att en modell där den faktiska kapitalstrukturen beaktas kunde korrigera styreffekterna av tillsynsmodellen, behandla distributionsnätsbolagen mer jämlikt och beakta bolagets faktiska egna kapital. Ett möjligt alternativ är också att metoderna i tillsynsmodellen i fortsättningen skulle kunna avvika från varandra beroende på distributionsnätsbolagets egenskaper. När regleringen utarbetas finns det dock skäl att beakta att de ekonomiska incitament som är bundna till kapitalstrukturen lätt leder till en omformning av denna. Särskilt när det gäller koncernstrukturer kan företagen ändra sin kapitalstruktur, och det har samtidigt också ett samband med skatteplanering. 

Ekonomiutskottet betonar att de ovannämnda elementen i beräkningsmodellen, de priser per enhet som används i intäktsbasen, sättet att beräkna avkastningsgraden och leveranssäkerhetsincitamenten, bildar en helhet som det finns skäl att kritiskt bedöma när den framtida beräkningsmodellen fastställs. Förlängningen av tidsfristen för de föreslagna målen för leveranssäkerheten och kraven på att investeringarna ska vara kostnadseffektiva ska återspeglas också i den kommande beräkningsmodellen. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att regeringen dessutom tillsätter en akademisk arbetsgrupp, som ska ge Energimyndigheten ett utlåtande om de olika elementen i beräkningsmodellerna för tarifferna. Meningen är att arbetsgruppen ska inleda sitt arbete efter att det aktuella förslaget har godkänts. 

Utvecklingsplaner och krav på kostnadseffektivitet

Utvecklingsplanen för nätet är ett viktigt verktyg för att styra kostnadseffektiviteten vid förnyelsen och byggandet av nät. I propositionen föreslås det att gällande 19 § om skyldighet att utveckla nätet och 52 § om en utvecklingsplan ska kompletteras. Enligt den föreslagna kompletterande bestämmelsen i 19 § ska nätinnehavaren planera, bygga och upprätthålla sitt elnät så att nätinnehavaren kan producera överförings- och distributionstjänster för nätanvändarna på ett kostnadseffektivt sätt. Nätinnehavaren ska genom utveckling av sitt nät sträva efter att använda kostnadseffektiva lösningar och åtgärder, och enbart konkurrensutsättning av investeringarna räcker inte för att visa detta. På motsvarande sätt tas det i 52 § om utvecklingsplanen in ett krav på kostnadseffektivitet, samtidigt som det ställs mer detaljerade innehållsmässiga krav på utvecklingsplanen än för närvarande. 

Också i medborgarinitiativet MI 9/2020 rd och i lagmotionen LM 17/2020 rd lyfter man fram kravet på kostnadseffektivitet i anslutning till utvecklingsplanerna. 

Ekonomiutskottet anser att kostnadseffektivitetskravet är en central princip som styr utvecklingsplanerna. Energimyndigheten ska i fortsättningen ha befogenhet att bestämma att distributionsnätsinnehavaren ska ändra sin utvecklingsplan för distributionsnätet, om den inte uppfyller kravet på kostnadseffektivitet jämfört med alternativa åtgärder. De metoder som Energimyndigheten tillämpar vid bedömningen av detta krav kommer att ha en central betydelse. Ekonomiutskottet anser det vara viktigt att dessa bedömningar på ett jämförelsebart sätt beaktar också eventuella nätverkslösningar som investeringsalternativ. 

Regleringsmodeller för direktledningar och energikooperativ

Förslaget om direktledningar i propositionen innebär att elanvändare och energikooperativ ska ha rätt att utan särskilt tillstånd bygga så kallade direktledningar över fastighetsgränsen för anslutning av småskalig elproduktion till ett eldriftsställe eller till en fastighets eller en motsvarande fastighetsgrupps nät. Målet är att öka kundernas möjligheter att utnyttja förnybar småskalig elproduktion och samtidigt minska koldioxidutsläppen. Energikooperativen kan också höja nivån på leveranssäkerheten. Förslaget motsvarar också förslaget i lagmotion 17/2020 rd om att utvidga en kunds rätt att bygga en elledning som överskrider fastighetens gränser och använda den utan elnätstillstånd. Den modell som föreslås i lagmotionen är dock mer omfattande än vad som föreslås i propositionen. 

Förslaget i propositionen gäller endast småskalig elproduktion, som omfattas av gränsen på två megavoltampere enligt 3 § 14 punkten i elmarknadslagen. Ett villkor är också att direktledningen inte bildar en slinga med eldriftsställenas anslutningsledningar till elnätet eller mellan elnäten. Verksamheten blir tillståndspliktig om direktledningen förenar minst två driftställen som är anslutna till distributionsnätet med varandra. I lagmotionen 17/2020 rd som gäller detta föreslås inga motsvarande effektbegränsningar och utesluts inte heller sammanslagning av flera driftställen och således uppkomsten av en slinga. 

Under utfrågningen i ekonomiutskottet var de sakkunniga delvis av annan åsikt än propositionen om huruvida den föreslagna regleringen är tillräcklig och fungerar. Det har bedömts att energikooperativen bör definieras på ett möjliggörande och inte på ett begränsande sätt. Också i elmarknadsdirektivet 2019/944 är den grundläggande tanken att betona kundens aktiva roll. Energikooperativen kan anses främja till exempel målen för förnybar energi, behövlig flexibilitet i energisystemen, resurseffektivitet och sektorsintegration. Ett omfattande möjliggörande av energikooperativ kan också främja innovationsmålen, den internationella konkurrenskraften och exporten inom sektorn. 

Den föreslagna regleringen har kritiserats särskilt för att den inte möjliggör att till exempel flera eldriftsställen ansluts till en produktionsenhet. Enligt propositionen är ett villkor för rätt att bygga en direktledning att ledningen inte bildar en slinga med eldriftsställenas anslutningsledningar till elnätet eller mellan elnäten. Verksamheten blir tillståndspliktig elnätsverksamhet om direktledningen förenar minst två driftställen som är anslutna till distributionsnätet med varandra. Detta motsvarar begreppen i elmarknadsdirektivet. 

Ekonomiutskottet påpekar att begränsningen av rätten att bygga en direktledning till att gälla en fastighet eller en motsvarande fastighetsgrupp i första hand är en juridisk gränsdragning. Syftet är att skapa en tydlig gräns mellan det egna och det allmänna elnätet och samtidigt begränsa de problem som hänför sig till utredningen av elhandeln och till olika säkerhetsaspekter. Den kan dock inte vare sig i tekniskt hänseende eller med tanke på elsäkerheten betraktas som den enda möjliga gränsen eller ens som nödvändig, eftersom det redan nu kan bildas sådana slingor inom fastigheterna. För att ändra begränsningen skulle det dock krävas en omfattande bedömning, och en ändring kunde också lätt leda till helt avtalsbaserade gränsdragningar. 

Också det föreslagna gränsvärdet på två megavoltampere, som motsvarar definitionen av småskalig elproduktion i 3 § 14 punkten i elmarknadslagen, har kritiserats. Ekonomiutskottet påpekar att definitionen av direktledning i elmarknadsdirektivet inte innehåller någon storleksgräns för produktionsenheten. Å andra sidan har bestämmelserna i elmarknadsdirektivet inte ansetts utgöra något hinder för att sätta en sådan gräns. Syftet med regleringen har i detta skede varit att möjliggöra anslutning av småskalig elproduktion till en fastighets eller en motsvarande fastighetsgrupps nät. Ekonomiutskottet beklagar att innehållet i den föreslagna avgränsningen inte mer ingående motiveras i propositionen. Utskottet anser dock att en höjning av gränsen skulle kräva en konsekvensbedömning av frågan och menar att det särskilt med beaktande av tidsplanen för behandlingen av propositionen är lämpligare att göra konsekvensbedömningen längre fram, i samband med att det görs en mer omfattande bedömning av energikooperativen. 

En kraftig ökning av energikooperativen kan å andra sidan också leda till att distributionsnätsinnehavarnas inkomstflöde minskar: när elproduktionen kopplas till samma driftställe som förbrukningen minskar den mängd el som tagits från elnätet och därmed distributionsnätsinnehavarens energibaserade inkomstflöde från kunden. I det fallet måste andra nätanvändare betala en del av de kostnader som kunden eller energikooperativet i fråga orsakar. Även små ändringar i systemet kan dessutom medföra betydande tekniska ändringar och extra kostnader för systemet för clearing av elhandel. 

I propositionen har man således stannat för att inte utvidga energikooperativens verksamhetsmöjligheter till att omfatta en rätt att bygga distributionsnät på det sätt som direktivet möjliggör. Man har bedömt att direktivets krav på att energikooperativen på ett lämpligt och balanserat sätt ska bidra till den övergripande kostnadsfördelningen i systemet inte kan uppfyllas i det nuvarande energibaserade distributionstariffsystemet. Man har bedömt att en rätt att bygga distributionsnät i det nuvarande systemet kunde leda till att den avståndsoberoende distributionsprissättningen urvattnas och att det uppstår problem särskilt med att ordna elförsörjningen i glesbygden. Den kunde också leda till att det byggs överlappande nätinfrastruktur. Frågan har dessutom ett direkt samband med inflödet av energiskatteintäkter. Å andra sidan har det bedömts att till exempel ett energikooperativ som ligger längre bort i glesbygden också kunde minska trycket på distributionsnätsbolagen att göra investeringar för att stärka nätets överföringskapacitet eller leveranssäkerhet. 

Ekonomiutskottet anser att energikooperativen har en betydande potential när det gäller den framtida utvecklingen av energisystemet. Ekonomiutskottet anser att regleringen bör möjliggöra verksamhet i form av kostnadseffektiva energikooperativ. Samtidigt betonar utskottet att frågan har betydande konsekvenser för leveranssäkerheten, prissättningen och skattesystemet. I den kommande regleringen bör man således hitta lösningar som både gör det möjligt att utveckla energikooperativen och säkerställer att dessa på ett balanserat sätt bidrar till den övergripande kostnadsfördelningen i systemet. Mer omfattande reformer som möjliggör energikooperativens verksamhet och ett anknytande prissättningssystem bör planeras omsorgsfullt och så att de också i vid bemärkelse accepteras av kunderna. 

Ekonomiutskottet anser att den lösning som föreslås i propositionen är motiverad i detta skede men förutsätter att behoven av att ändra bestämmelserna om direktledningar utreds för att möjliggöra energikooperativens verksamhet fullt ut, som en del av det övergripande energisystemet. Detta kräver dock en heltäckande konsekvensbedömning och en omfattande beredning (Utskottets förslag till uttalande 2). Behoven inom den småskaliga energiproduktionen kan delvis tillgodoses också i den regeringsproposition som är under beredning. Syftet med den är att föreslå rätt att ansluta också ellager över fastighetsgränsen. 

Slutsatser och fortsatt arbete

Ekonomiutskottet betonar att det finns ett stort behov och en stor vilja i samhället att reformera elmarknadsregleringen. Detta framgår också av målen för medborgarinitiativet och motionerna, som i hög grad stämmer överens med varandra. Det kan bedömas att initiativet och motionerna haft effekt också genom den omfattande samhälleliga diskussion som förts om frågan och genom att förslag med motsvarande mål tagits in i propositionen. Ekonomiutskottet betonar betydelsen av att ändringarna är förutsägbara och att omvärlden är stabil för både sektorn och konsumenterna. Sammantaget kan regleringslösningarna i propositionen som helhet i detta nu bedömas motsvara dessa mål på ett ändamålsenligt sätt, inom ramen för EU-rätten. Ekonomiutskottet anser att den diskussion om hur regleringen ska utvecklas som initiativet och motionerna gett upphov till är viktig och betonar att de lagändringar som nu görs inte är slutpunkten utan bara ett skede i utvecklingen av elmarknadsregleringen. Energisystemets utveckling och energiomställningen betyder att lagstiftningen inom området kontinuerligt behöver utvecklas. Det är också viktigt att bedöma konsekvenserna av de ändringar som nu görs för såväl överföringspriserna och leveranssäkerheten som för distributionsbolagens verksamhet. 

Regleringen bestämmer på ett väsentligt sätt samhällets kritiska infrastruktur och utvecklingen av den. Samtidigt har den betydande ekonomiska konsekvenser för medborgarna och företagen. Ekonomiutskottet anser att förslagen i propositionen möjliggör behövliga korrigeringar och en utveckling i rätt riktning när det gäller prissättningen av elöverföringen. Beredningen och tillämpningen av Energimyndighetens beräkningsmodeller är dock fortfarande av avgörande betydelse. 

Ovan har man granskat de specialvillkor för utvecklandet av den nationella elmarknadslagstiftningen som följer särskilt av EU-rätten. Likaså har det konstaterats att en betydande ändring av lagstiftningen till exempel för att möjliggöra en mer omfattande verksamhet för energikooperativen skulle kräva en bredare bedömning än vad som är möjligt i detta sammanhang. Ekonomiutskottet anser att det är viktigt med en mer omfattande diskussion och beredning för att kunna bedöma hurdan kvalitetsnivå på elnäten och hurdant sätt att utveckla dem som är ändamålsenligt i det framtida energisystemet. Det centrala är att man i det arbetet beaktar de tekniska lösningar som håller på att utvecklas: smarta nät, lokala energiproduktionsalternativ och möjligheter till lagring av energi. 

Ekonomiutskottet har särskilt identifierat två viktiga områden där regleringen måste vidareutvecklas för att man i framtiden ska kunna säkerställa både utvecklingen av nätinfrastrukturen och skäliga elöverföringspriser. Dessa åtgärder, som ekonomiutskottet samtidigt lägger fram som riksdagens uttalanden, hänför sig till en noggrannare reglering av principerna för prissättning inom ramen för EU-rätten och till de ändringsbehov som en mer omfattande utveckling av energikooperativen förutsätter.