Motivering

Utskottet tillstyrker propositionen utan ändringar.

Bakgrund

Propositionen representerar den andra fasen i den långsiktiga utvecklingen av alkoholbeskattningen efter 2004 och bör enligt utskottet granskas ur just denna synvinkel. Det har inte utformats några lösningar eller riktlinjer för framtiden och när det gäller sådana behövs det lika mycket eftertanke som när de föreliggande ändringsförslagen och ändringen 2004 bereddes. Det är väsentligt att beakta alla slags återverkningar som alkoholbeskattningen får. Utöver de sociala och hälsorelaterade konsekvenserna bör vi alltså så klart som möjligt inse och förutse hur skatteändringarna kommer att påverka konsumtionsstrukturen, dvs. hur totalkonsumtionen delas upp i statistikförd och icke-statistikförd konsumtion. Det har dels en stor fiskal betydelse, dels en direkt effekt på den svarta alkoholmarknaden. Dessutom får lösningarna viktiga konsekvenser för sysselsättningen och verksamhetsbetingelserna för företag som tillverkar och säljer alkohol.

Utskottet vill för sin del lyfta fram att skattelösningarna inte utformas med folkhälsan i den ena vågskålen och skatteintäkterna i den andra, åtminstone inte på ett så nyanslöst sätt som det ofta påstås. Genom beskattningen kan vi främst inverka på hur den totala konsumtionen fördelas mellan statistikförd och icke-statistikförd konsumtion, inte i så hög grad på konsumtionens omfattning. Med tanke på beslutsfattandet är det alltså viktigt att inse att de sociala och hälsorelaterade alkoholskadorna i stor utsträckning är desamma oberoende av om konsumtionen består av inhemska eller importerade drycker. Den svarta marknad som lätt uppstår till följd av en hög beskattning är däremot förknippad med stora risker.

Det är också viktigt att komma ihåg att följderna av ändringarna 2004 till väsentliga delar är just sådana som de i förväg bedömdes bli. I anknytning till den föreliggande propositionen har det inte just alls framkommit några faktorer som inte skulle ha varit förutsedda eller som skulle ge anledning att ompröva det led av slutsatser som låg till grund för de val som gjordes 2004. Utvecklingen har på gott och ont varit just sådan som man trodde att den skulle vara. Detta faktum talar för att den sakkunskap som ligger bakom förslagen är relevant och att konsekvensanalyserna är tillförlitliga, anser utskottet. Lösningarna 2004 var ju baserade på en allsidig konsekvensanalys. De modeller som sedan användes var framtagna av finansministeriets ekonomiska avdelning, forsknings- och utvecklingscentralen för social- och hälsovården, Statens ekonomiska forskningscentral och Företagsekonomiska forskningsanstalten.

Alkoholkonsumtionen har alltså ökat i stort sett enligt prognoserna 2003. Alkoholskadorna har ökat i samma proportion, vilket också var förutsett. Det var särskilt uppenbart 2004. Därefter har ökningen enligt propositionen jämnat ut sig och främst gällt storkonsumenter. Det visade sig också på så sätt att alkoholsjukdomar och alkoholförgiftningar var den vanligaste dödsorsaken bland män och kvinnor i arbetsför ålder 2005. Ökningen berodde framför allt på att antalet dödsfall till följd av långvarigt missbruk ökade markant det året.

Beskattningens effekt på den svarta marknaden var exceptionellt märkbar efter 2004. Den svarta marknaden har krympt tack vare skattesänkningen och smugglingen i större omfattning har enligt Tullen upphört helt och hållet. Utvecklingen är särskilt märkbar vid den östra gränsen. Att det skett en förändring visar också statistiken i propositionen. Enligt den minskade mängden beslagtagen alkohol i Tullen med mer än 90 procent 2005 och 2006 jämfört med tiden före skattesänkningarna. — Den svarta marknadens särdrag och funktionsförmåga beskrivs visserligen av att den professionella smugglingen samtidigt gått över från alkohol till tobak, vilket visas av Tullens uppgifter om beslagtagningar.

Förändringarna i resandeinförseln utmärks för sin del av att införseln fortfarande är 60 procent större än 2003 även om ökningen avtog 2006 efter en stor uppgång de två föregående åren. Dessutom har resandeinförseln förändrats på så sätt att de som för in betydande mängder alkohol med bil har ökat i antal medan en större del av de övriga resenärerna inte alls har med sig några drycker. Enligt Tullen finns det också tecken på att man drar nytta av att begränsningarna för införseln slopats och försöker få ekonomisk vinning.

Utskottet anser att synpunkterna ovan stödjer regeringens uppfattning att alkoholskattepolitiken bör utvecklas långsiktigt. Alkoholaccisen kan höjas enligt de här principerna som ett led i arbetet för att nå de alkoholpolitiska, hälsofrämjande målen i regeringsprogrammet. En kontrollerad höjning gör det också möjligt att utveckla alkoholskattepolitiken på lång sikt om det visar sig bli nödvändigt. — En konsekvent och förutsebar skattepolitik fungerar också som en signal både för näringslivet och den svarta marknaden.

Den föreslagna höjningen

Propositionen har alltså det ovan beskrivna syftet som gäller statistikförd konsumtion och dessutom är den avsedd att minska den totala konsumtionen och därmed också alkoholskadorna. Den föreslagna höjningen — 10 procent på öl, vin och mellanprodukter samt 15 procent på starka alkoholdrycker — är dimensionerad så att den inte i betydande grad ska leda till att den inhemska försäljningen ersätts med resandeinförsel. Dessutom är målet att skattehöjningens positiva effekter på den statistikförda konsumtionen ska bli större än skadorna som beror på den ökade resandeinförseln.

De föreslagna skattehöjningarna motsvarar i medeltal en femtedel av sänkningen 2004. De beräknas höja detaljhandelspriserna på öl och vin med ca 3,5 procent, priserna på mellanprodukter med ca 6 procent och priserna på starka drycker med ca 10,5 procent, alltså tredubbelt så mycket som priserna på svagare drycker. Prisberäkningarna bygger på antagandet att skattehöjningarna visar sig i konsumentpriserna till fullt belopp. Förändringarna i euro och cent beror för sin del på typen av dryck, alkoholhalt och förpackningsstorlek. — Intäkterna av alkoholaccisen väntas öka med ca 40 miljoner euro per år.

Prioriteringarna när det gäller skattehöjningarna motiveras med att riskerna med starka alkoholdrycker är förknippade med kraftig och snabb berusning. Det har ansetts vara nödvändigt att höja accisen på dem mer än på andra kategorier av drycker för att den statistikförda konsumtionen av starka drycker ska börja minska.

I och med förslaget kommer alltså skattestrukturen att ändras, likaså de relativa prisskillnaderna mellan de olika kategorierna av drycker. Dessutom kan det tänkas att konsumtionsstrukturen förändras även om det inte är lätt att exakt förutse vilka förändringar som kommer att ske. I propositionen säger regeringen öppet ut att det valda alternativet gör det svårare att kontrollera och förutse konsekvenserna av skatteändringen än den alternativa modellen där den procentuella höjningen skulle vara lika stor för alla alkoholdrycker. Båda alternativen uppskattas leda till en lika stor nedgång i totalkonsumtionen, 2,5 procent. Enligt propositionen är det nu risk för att resandeinförseln av starka alkoholdrycker blir livligare och att smugglingen ökar. Tullen är av samma åsikt.

Social- och hälsovårdsutskottets utlåtande

I sitt utlåtande föreslår social- och hälsovårdsutskottet att alkoholaccisen på alla kategorier av drycker höjs mer än vad regeringen föreslår. Visserligen bedömer utskottet att det skulle innebära en risk för ökad alkoholinförsel från utlandet, men att skatten bör höjas trots risken.

Sin ståndpunkt motiverar utskottet för det första med att alkoholskadorna står i direkt proportion till konsumtionen, som har verkat öka i år också. För det andra har hälsoskadorna överlag förändrats på grund av konsumtionsvanorna på så sätt att de kroniska skadorna utgör en väsentligt större andel än förut. Men de traditionella skador som beror på kraftig berusning har inte minskat. De årliga kostnader som alkoholen orsakar samhället uppskattas vara nära en miljard euro.

Utskottet bedömer att de föreslagna skattehöjningarna knappast kommer att ha någon betydelse för de alkoholpolitiska målen. Målet med det alkoholprogram som godkändes 2003 och som den sittande regeringen nu fortsätter att genomföra är att betydligt minska de alkoholrelaterade skadorna på barnens och familjernas välbefinnande och att minska riskkonsumtionen av alkoholdrycker. Ett annat generellt mål är att få den totala alkoholkonsumtionen att börja minska. För att målen ska kunna nås behövs det enligt social- och hälsovårdsutskottet mycket större ändringar i priset och tillgången på alkohol. Alkoholpriset har fortfarande den största effekten på alkoholkonsumtionen och -skadorna samt på behovet av social- och hälsovård. Priset måste stiga med minst 20 procent för att påverka konsumtionen.

Utskottet påpekar dessutom att de föreslagna skattehöjningarna också kan leda till att priset på svaga drycker, i synnerhet öl, sjunker på grund av ändringarna i accisen på dryckesförpackningar vid årsskiftet. När priset på starka alkoholdrycker stiger relativt sett mer än priset på andra alkoholdrycker kan det hända att konsumenterna i stället börjar dricka mer öl och då har skattehöjningen inte den önskade dämpande effekten på konsumtionen.

Utskottet anser att vi genom beskattningen fortsättningsvis bör se till att inte realpriset på alkohol börjar släpa efter höjningen i den allmänna prisnivån. För närvarande är realpriserna de lägsta någonsin det här årtusendet. Skatterna bör i varje fall höjas ytterligare under den här valperioden.

Parallellt med skattehöjningarna behövs det andra slags insatser för att dämpa konsumtionen. Det gäller såväl reklam och försäljning som övervakning av begränsningarna för serveringen. Insatser bör också göras på egenkontrollen i företag som bedriver detaljhandel och servering av alkohol. Det här ansvaret framhävs nu eftersom livsmedelsaffärerna för närvarande är den viktigaste försäljningskanalen. De säljer nästan 43 procent av all alkohol medan Alkobutikerna står för knappt 42 procent och serveringen för lite mer än 15 procent.

Utskottet ser det som viktigt att propositionerna om alkoholbeskattningen i fortsättningen bereds i intensivare samarbete mellan finansministeriet och social- och hälsovårdsministeriet.

Finansutskottets ståndpunkt

Ovan beskrivs de divergenta faktorer som inverkar på besluten om alkoholbeskattningen och vars samverkan borde kunna förutses möjligast tillförlitligt. På så sätt kan utvecklingen styras i önskad riktning utan okontrollerade biverkningar.

Vi kan alltså inte bara genom skattehöjningar hålla fullständig kontroll över alkoholkonsumtionen i landet. En högre skattenivå än den föreslagna garanterar heller inte någon sådan positiv utveckling i folkhälsan som social- och hälsovårdsutskottet siktar på. Regeringen beskriver öppet riskerna med att skatten höjs mest på starka alkoholdrycker. Även Tullen menar att förslaget kommer att driva på såväl illegal som svart införsel eftersom skatten helt klart påverkar den illegala handeln och resandeinförseln. Det finns skäl att befara att skattehöjningen lockar den organiserade brottsligheten att börja smuggla alkohol igen utöver tobak.

Utskottet ser positivt på regeringens mål att få den totala alkoholkonsumtionen att minska genom många olika slags insatser. Alkoholskadorna är oavvisliga och förorsakar mänskligt lidande såväl som betydande årliga utgifter. Därför ser utskottet det som självklart och viktigt att det går att rucka på det rådande läget om attityderna och konsumtionsvanorna ändras. Vi bör inte ha orealistiska förväntningar på skattehöjningarna för då kan vi i värsta fall mista en del av skattebasen utan att alkoholskadorna minskar, eftersom den svarta marknaden tar vid.

Därför anser utskottet att de ytterligare höjningar som social- och hälsovårdsutskottet föreslår inte är befogade just nu. Det finns skäl att invänta information från den nyligen tillsatta arbetsgruppen som ska klarlägga utvecklingen av alkoholbeskattningen. — Däremot välkomnar utskottet alla omedelbara eller mer långsiktiga insatser för att påverka tillgången på alkohol eller konsumtionen överlag. Det finns absolut ett behov av sådana insatser och därför bör målen vara ambitiösa.

Utskottet behandlar slutligen några enskilda frågor som kommit fram vid utfrågningen av sakkunniga. Den första är en jämförelse mellan Finland och Sverige vid förändringarna 2003 och den andra gäller de faktorer som kommer att påverka ölpriset efter årsskiftet.

Läget i Finland och Sverige

Finansministeriet har noterat att vissa sakkunnigutlåtanden har varit inexakta när det gäller att jämföra läget i Finland och Sverige 2004. Ministeriet understryker att länderna inte hade precis samma förhållanden att utgå från när de utformade sina lösningar. Sverige fick begränsa införseln av alkoholdrycker från andra medlemsländer fram till slutet av 2003, likaså Finland. Men i direktivet om Sveriges undantagstillstånd angavs det kvantiteter och tidpunkter för hur landet gradvis skulle ge avkall på sina begränsningar av resandeinförseln. Finlands förpliktelse gällde bara öl.

Den gradvisa avvecklingen av kvoterna hade lett till ökad alkoholkonsumtion och ökade skador samt gett upphov till en svart alkoholmarknad i Sverige redan före 2004. Därför hade Sveriges beslut 2004 inte lika stor betydelse för alkoholmarknaden som Finlands beslut fick.

Därefter har utvecklingen gått i olika riktningar. I Sverige började totalkonsumtionen sjunka 2005 och 2006. Nu är den ungefär åtta liter hundraprocentig alkohol per invånare och år. Konsumtionsstrukturen avviker också från den finländska men i negativ riktning. I Sverige utgör den icke statistikförda konsumtionen 31 procent av totalkonsumtionen medan motsvarande siffra är 18 procent i Finland. Sverige får handskas med smuggling och resandeinförsel av stora mått. I propositionen uppskattar regeringen att nästan en tiondel av den konsumerade alkoholen i Sverige är insmugglad. I Finland är andelen ungefär en procent.

Utskottet ser det som viktigt att beakta de här faktorerna i jämförelser mellan Finland och Sverige så att slutsatserna inte blir alltför ensidiga.

Faktorer som påverkar ölpriset

I sitt utlåtande menar social- och hälsovårdsutskottet att ölpriset inte ens nominellt kommer att stiga vid årsskiftet eftersom accisen på dryckesförpackningar kommer att omintetgöra skattehöjningens effekt på priset. Dessutom noterar utskottet att den slopade accisen på förpackningar kommer att främja priskonkurrensen med importerat öl i hög grad och att ölpriset därför kanske kommer att sjunka. De här synpunkterna ger emellertid i viss mån en felaktig bild.

Övergångstiden för accisen på dryckesförpackningar går ut den 1 januari 2008 men gäller bara en del av ölet, för största delen säljs redan nu i skattefria flaskor. Av ölet som tillverkas i de bryggerier som hör till Bryggeriförbundet såldes bara drygt en femtedel i burkar 2006 medan mer än 60 procent såldes i flaskor. Andelen öl i burk är relativt sett större i detaljhandeln men vid en överblick av läget har den generella trenden betydelse.

De som är verksamma i branschen har dessutom påpekat i offentligheten att kostnaderna för återvinning och förpackningslinjer osv. kan leda till att priset på öl i burk inte sjunker fastän accisen på förpackningarna slopas. Priset tvingas uppåt på grund av att energiskatterna, priset på råvaror — framför allt spannmål — och arbetskraftskostnaderna stiger. Ändringarna i alkohollagen som ska träda i kraft den 1 januari 2008 drar upp gränser för prissättning av multiförpackningar, kampanjerbjudanden och reklam. Det kan mycket väl betyda att snittpriset på öl stiger. Författningarna om obligatoriska varningspåskrifter på alkoholdrycker kommer säkert också att leda till högre detaljhandelspriser i början av 2009.

Det är svårt att bedöma den sammantagna effekten av de här förändringarna. Resultatet är i hög grad beroende av hur säljarna beslutar prissätta produkterna. Finansministeriet har i varje fall ansett att priset inte bara drivs nedåt. Det är enligt ministeriet mycket svårt att dra slutsatsen att de ovan beskrivna förändringarna i samverkan kommer att leda till sänkt ölpris. Utskottet anser att synpunkten är befogad.

Ministeriet ser inga orsaker till att den internationella konkurrensen skulle öka betydligt på den finländska ölmarknaden efter att övergångstiden för accisen på dryckesförpackningar gått ut. Motiveringen är framför allt att de stora internationella bryggerierna redan nu är verksamma på ölmarknaden i vårt land. Det blir heller inte så mycket förmånligare att importera små partier, eftersom dryckesförpackningarna är skattefria bara om de ingår i återvinningssystemet. Inträdet i återvinningssystemet är avgiftsbelagt och dessutom måste varje dryckesförpackning ha en streckkod för identifiering. Koden kommer troligen inte att kunna klistras på förpackningen utan den måste finnas med direkt vid buteljeringen. Eftersom återvinningen inte är samordnad i Europa blir det dyrt att särskilt tillverka streckkoder för förpackningar som ska importeras till Finland. Företrädarna för branschen har bedömt att det av dessa skäl inte lönar sig att importera små partier alls.

Regeringens förslag till höjning i fråga om öl innebär redan i sig att ölaccisen i Finland kommer att bli den högsta i Europa, alltså högre än t.ex. i Sverige. Med tanke på det är en ytterligare höjning alltså inte problemfri. Det är också bra att ta hänsyn till att det främst är den inhemska, accisbelagda ölförsäljningen som ökat den senaste tiden och att ölproduktionen har stor näringspolitisk betydelse t.ex. jämfört med vin, som framför allt är en importvara. Finansministeriet har även i detta sammanhang framhållit att resandeinförseln lätt påverkas av hur man upplever den relativa prisnivån i vårt land. Därför är det svårt att bedöma när prisstegringen kommer att ge ny fart åt resandeinförseln och smugglingen.

Uppföljning

Finansministeriet tillsatte den 1 november 2007 en arbetsgrupp som ska klarlägga hur alkoholaccisen kan utvecklas. Utöver regeringsgrupperna och finansministeriet är också social- och hälsovårdsministeriet representerat i arbetsgruppen. Den ska dels utveckla alkoholbeskattningen, dels bereda skatteändringar inför budgetpropositionerna under den här regeringsperioden. Den ska också utvärdera nuläget i alkoholbeskattningen och de föreslagna ändringarnas konsekvenser på konsumtionen, skadorna och resandeinförseln.

Utskottet ser positivt på att förslagets konsekvenser bevakas ända från början. Dessutom föreslår utskottet ett uttalande om att arbetsgruppen ska följa med hur realpriset på alkohol utvecklas och hur det påverkar konsumtionen och omedelbart vidta de åtgärder som visar sig vara befogade i förekommande fall.

Det finns också skäl att bevaka utvecklingen i närområdena, bl.a. i Estland. Även om de planerade och delvis framskjutna skattehöjningarna där inte är avgörande för oss är alla beslut som dämpar ökningen i skillnaden mellan skattenivåerna välkomna och värda att understöda.

Det är ett känt faktum att priset och tillgången påverkar alkoholkonsumtionen. Accisen kan inte obegränsat användas för att utforma priset och därför bör vi i högre grad fästa uppmärksamhet vid förändringar i attityderna och faktorer som hör samman med tillgången på alkohol.

Lagmotionerna

Utskottet har beslutat avvisa lagmotionerna.