Motivering

Allmänt

Ändringen av kommunallagen ingår i en större helhet vars syfte är att säkerställa en jämlik konkurrens mellan offentlig och privat näringsverksamhet. Kommunallagen föreslås bli ändrad så att när kommunen tar hand om en uppgift på en konkurrensutsatt marknad ska den i regel bolagisera verksamheten, dvs. överlåta uppgiften att skötas av ett aktiebolag, ett andelslag, en förening eller en stiftelse. För tolkningen av huvudregeln nämns separat uppgifter som åtminstone inte anses vara sådana att de sköts i ett konkurrensläge på marknaden. Sådana är bl.a. uppgifter som ingår i kommunens skyldighet att tillhandahålla tjänster.

Lagen föreskriver också uttömmande om undantag då kommunen inte har bolagiseringsskyldighet trots att den fungerar på en konkurrensutsatt marknad. Det gäller t.ex. om kommunen är marknadsaktiv endast i liten utsträckning eller då verksamhet på marknaden uttryckligen möjliggörs genom lag. För att trygga konkurrensneutraliteten bör kommunen i så fall ändå prissätta sin verksamhet marknadsrelaterat.

Propositionen stöder sig i huvudsak på åtaganden enligt EU-rätten. Genom lagändringen elimineras de problem avseende konkurrensneutralitet och statligt stöd som möjliggörs av lagstiftningen och som kan uppstå till följd av sättet att organisera kommunens eller samkommunens verksamhet i de fall där verksamheten bedrivs i ett konkurrensläge på marknaden. Europeiska kommissionen har ansett att skydd mot konkurs samt avvikande skattevillkor är stöd som strider mot EU:s bestämmelser om statligt stöd. Men reformen är också motiverad av nationella orsaker. Det framgår av ekonomiutskottets utlåtande att gränserna inte har varit tillräckligt klara för den offentliga sektorns verksamhet på konkurrensutsatta marknader.

Propositionen hör nära ihop med propositionen med förslag till lagar om ändring av konkurrenslagen och av 4 och 16 § i lagen om offentlighet vid rättegång i förvaltningsdomstolar (RP 40/2013 rd). Ändringen av konkurrenslagen innebär att Konkurrens- och konsumentverket får befogenhet att övervaka att konkurrensen är rättvis när offentliga och privata sektorn driver verksamhet på samma marknad. Verket ska bl.a. övervaka att bolagiseringsskyldigheten följs och att prissättningen är marknadsrelaterad. Bägge propositionerna ingår i regeringens program för främjande av sund konkurrens.

Den aktuella ändringen av kommunallagen skapar ett regelverk för den näringsverksamhet som kommuner, samkommuner, kommunala affärsverk och andra kommunalt ägda verksamhetsenheter driver på en konkurrensutsatt marknad. Förvaltningsutskottet vill betona att avsikten med propositionen inte är att ingripa i sådant ansvar för att anordna tjänster som kommunen ålagts enligt någon speciallag. I vissa speciallagar har aspekten om konkurrensneutralitet redan beaktats, men enligt erhållen utredning tvingas olika förvaltningsområden ytterligare bedöma behovet av att justera lagstiftningen. De lagändringar som behövs ska göras inom den övergångstid som reserverats för ändringen av kommunallagen.

Kommunerna tvingas i fortsättningen bedöma vilka tjänster och produkter de producerar på en konkurrensutsatt marknad och huruvida kommunen måste bolagisera verksamheten eller dra sig från marknaden. Förvaltningsutskottet konstaterar att trots avgränsningarna och undantagsbestämmelserna i lagen blir flera gränsdragningar beroende av tolkningspraxis. Genomförandet av reformen och Konkurrens- och konsumentverkets beslutspraxis, liksom vilka konsekvenser dessa får för kommunsektorn, måste därför noggrant följas upp. Man bör också se till att kommunerna får tillräcklig information om reformen och anvisningar om kraven när det gäller lagstadgad verksamhet.

Enligt utredningen bereds för närvarande fortsatta projekt i anslutning till EU:s lagstiftning om statliga stöd som ett led i totalrevideringen av kommunallagen. De gäller kommunernas allmänna ansvarsområde, möjligheter till garantier, utlåning och bidrag, relationen mellan upphandlingslagstiftningen och kommunalt samarbete samt service som kan förenas med en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster (tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, SGEI). De bedöms bidra till större tydlighet i den praktiska verksamheten. Vidare är det centralt att kommunernas metoder för ägarstyrning utvecklas som ett led i reformen av kommunallagen.

Sammanfattningsvis anser förvaltningsutskottet att propositionen är behövlig och uppfyller sitt syfte. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande synpunkter och ändringsförslag.

Biblioteks-, idrotts-, ungdoms- och kulturtjänster

I 2 a § 2 mom. i lagförslaget föreslås en avgränsning av uppgifter som åtminstone inte ska skötas i ett konkurrensläge på marknaden. Propositionen konstaterar ingenting om verkningarna på biblioteks-, idrotts-, ungdoms- och kulturtjänster. Utfrågningen av sakkunniga lyfte fram att dessa tjänsters förhållande till kommunens bolagiseringsskyldighet förblir oklar och att lagen bör kompletteras i det avseendet.

Syftet med att tillhandahålla kommunala biblioteks-, idrotts- och ungdomstjänster är att tillhandahålla tjänster som främjar välbefinnandet så att alla kommunbor har tillgång till dem på lika villkor. Biblioteks-, kultur-, idrotts- och ungdomstjänsterna är till sin natur lagstadgade tjänster som hör till kommunens uppgifter, men kommunerna har behörighet att bestämma i vilken utsträckning och hur tjänsterna tillhandahålls. Vissa av tjänsterna är basservice och vissa är verksamhet med karaktär av basservice. Av propositionen framgår bl.a. att om verksamheten inte prissätts marknadsrelaterat utan finansieras t.ex. genom statsandelar kan den inte betraktas som verksamhet som sköts i ett konkurrensläge på marknaden. De nämnda tjänsterna är i regel uttryckligen sådana uppgifter. Det avgörande är verksamhetens karaktär som bedöms från fall till fall.

Avgränsningarna i det nämnda 2 mom. räknar inte upp kommunens enskilda uppgifter utan definierar uppgiftstyperna generellt. Att foga till en bestämmelse om biblioteks-, kultur-, idrotts- och ungdomstjänster vore därför inte konsekvent och kunde också aktualisera frågan om "ett konkurrensläge på marknaden" ska tolkas annorlunda för de nämnda tjänsterna än för andra uppgifter. Därför föreslår förvaltningsutskottet inte att en specialbestämmelse tillfogas. Utskottet framhåller likväl att kommunen åtminstone inte sköter uppgifter i ett konkurrensläge på marknaden, om det är fråga om uppgifter som hänför sig till biblioteks-, kultur-, motions- och idrotts- samt ungdomsväsendet och som är lagstadgade eller är sådana frivilliga uppgifter som grundar sig på lag och som inte har kommersiella drag.

Företagshälsovård

Enligt lagen om företagshälsovård () ska arbetsgivaren tillhandahålla förebyggande företagshälsovård på egen bekostnad, men arbetsgivaren kan inte åläggas att tillhandahålla sjukvård, utan det ska vara frivilligt baserat. Enligt 18 § i hälso- och sjukvårdslagen () ska kommunen för arbetstagare som arbetar på arbetsplatserna i kommunen ordna sådan företagshälsovård som avses i 12 § i lagen om företagshälsovård eller någon annanstans i lag. Kommunen kan avtala med arbetsgivaren om att tillhandahålla frivilliga sjukvårds- och andra hälsovårdstjänster som en del av företagshälsovården. Eftersom de lagstadgade tjänsterna anses falla utanför bolagiseringsskyldigheten, gäller skyldigheten enligt propositionsmotiveringen inte förebyggande företagshälsovård men nog andra hälsovårdstjänster som exempelvis sjukvård.

Arbetslivs- och jämställdhetsutskottet anser att det blir problem med att ordna hela företagshälsovården på ett ändamålsenligt och resultatrikt sätt, om kommunerna blir skyldiga att bolagisera sjukvårdsbiten av företagshälsovården. Bolagiseringsskyldigheten kan leda till att de samlade funktionerna splittras och att sjukvårdsproducerande företag med företagshälsovårdsinriktning växer fram eller att kommunen i stället för bolagisering helt tvingas avstå från att leverera sjukvårdstjänster inom företagshälsovården. Då kan det bli svårt att få tjänster, inte minst i glesbygden där den kommunala företagshälsan ofta är den enda vårdgivaren. För företagshälsovårdens kunder kan tjänsteuppspjälkningen innebära fördröjningar när det gäller att upptäcka arbetsrelaterade hälsorisker och att avvärja hot mot arbetsförmågan. Uppspjälkningen kan också ge högre kostnader och på så sätt öka de arbetsgivares utgifter som står för betalningen, och en splittrad tjänsteproduktion kan också göra det svårare att upphandla och utnyttja tjänster. Också social- och hälsovårdsutskottet har fäst uppmärksamhet vid problemen med företagshälsovården och konstaterat att sådana lösningar kan komma att inverka också på hur man i kommunerna lyckas ordna annan hälso- och sjukvård än företagshälsovård som fungerande helheter.

Enligt utredning är det uppenbart att lagstiftningen om företagshälsovård bör ses över. Förvaltningsutskottet konstaterar att i fråga om prehospital akutsjukvård ingår i hälsovårdslagen en bedömning om konsekvenserna för marknaden och bestämmelser om brand- och räddningsväsendets möjligheter att lämna anbud. En motsvarande avvägning är för tydlighetens skull motiverad också för företagshälsovårdens del. Förvaltningsutskottet anser att det i samband med att lagstiftningen ses över ytterligare bör utredas om företagshälsovården sammantaget kan tillhandahållas i kommunens regi.

Arbetskraftspolitisk utbildning

Enligt 3 mom. i ikraftträdandebestämmelsen i lagförslaget föreskrivs att om kommunens eller samkommunens verksamhet gäller arbetskraftspolitisk vuxenutbildning, ska kommunen eller samkommunen före utgången av 2016 överföra uppgiften för att skötas i aktiebolagsform eller i form av ett andelslag, en förening eller en stiftelse eller annars ordna verksamheten så att den inte snedvrider konkurrensen. Enligt propositionsmotiveringen avses med arbetskraftspolitisk vuxenutbildning sådan utbildning som nämns i lagen om offentlig arbetskraftsservice () och som har till syfte att höja den vuxna befolkningens yrkesskicklighet och möjligheter att få arbete eller kvarstå i arbetet samt främja tillgången på yrkeskunnig arbetskraft.

Lagen om offentlig arbetskraftsservice upphävdes och ersattes av lagen om offentlig arbetskrafts- och företagsservice (), som trädde i kraft den 1 januari i år. I den vevan ändrades den arbetskraftspolitiska vuxenutbildningen till arbetskraftsutbildning och utbildningsinnehållet ändrades så att som arbetskraftsutbildning numera endast erbjuds utbildning som ger yrkesfärdigheter och integrationsutbildning plus grundläggande utbildning för vuxna som kompletterar lärokursen i grundläggande utbildning. Den tidigare lagens icke yrkesinriktade handledande utbildning erbjuds i dag i form av s.k. träningstjänster. Arbetskraftsförvaltningen kommer från början av 2014 att kunna erbjuda små och medelstora företag utvecklingstjänster i form av s.k. nyckelpersonsutbildning.

Förvaltningsutskottet konstaterar att i 3 mom. i ikraftträdandebestämmelsen i lagförslaget måste den ändrade lagstiftningen tas i beaktande. Utskottet föreslår att bestämmelsen ändras på det sätt som framgår av arbetslivs- och jämställdhetsutskottets utlåtande.

Förvaltningsutskottet finner det i likhet med arbetslivs- och jämställdhetsutskottet angeläget att samma villkor gäller för privata och offentliga utbildningsorganisationer på en konkurrensutsatt marknad. Enligt utredning är avsikten att lagstiftningen under övergångsperioden ska preciseras så att eventuella möjligheter till snedvriden konkurrens i verksamheten tas i beaktande i beredningen. I det sammanhanget finns det möjlighet att finna också andra konkurrensneutrala sätt att ordna verksamheten än bolagisering.

Övergångsperioden

Enligt 2 mom. i ikraftträdandebestämmelsen föreskrivs att om kommunen eller samkommunen före denna lag trädde i kraft har skött verksamheten i egen regi i konkurrensläge på marknaden, ska kommunen eller samkommunen senast före utgången av 2014 överföra uppgiften för att skötas i aktiebolagsform eller i form av ett andelslag, en förening eller en stiftelse eller annars ordna verksamheten så att verksamheten inte snedvrider konkurrensen. Den motsvarande övergångsperioden för verksamhet enligt lagen om offentlig arbetskraftsservice (1295/2002) går enligt bestämmelsens 3 mom. ut i slutet av 2016.

Flera av de sakkunniga som utfrågats har föreslagit att övergångsperioderna ska förlängas. Social- och hälsovårdsutskottet har i sitt utlåtande föreslagit att övergångsperioden ska förlängas till utgången av 2016. Också arbetslivs- och jämställdhetsutskottet har fäst uppmärksamhet vid övergångstiderna och ansett att det måste lämnas tillräckligt med tid för att ordna verksamheterna. Som grund för längre övergångstider hänvisas bl.a. till den korta anpassningstiden, utvecklingen av kostnadsberäkningen, den pågående kommun- och servicestrukturreformen samt metropollösningen.

Förvaltningsutskottet konstaterar att de föreslagna övergångstiderna ställer kommunerna inför utmaningar. Ändå har kommunerna redan haft tid att förbereda sig på förändringarna då man beaktar att problemen med konkurrensneutraliteten har varit kända sedan 2008. Till vissa delar, t.ex. inom hamnsektorn, har bolagiseringen redan beretts, men man har väntat på att lagen ska träda i kraft på grund av den bestämmelse om befrielse från överlåtelseskatt som ingår i lagen. Övergångstiderna har fastställts med hänsyn dels till den tid som krävs för övergången, dels till att problemen med konkurrensneutralitet inom kommunsektorn ska gå att lösa inom skälig tid. Övergångstiderna har också påverkats av förhandlingar med kommissionen om att avgöra aktuella klagomål.Av ovan relaterade orsaker har förvaltningsutskottet gått in för att tillstyrka övergångstiderna i propositionen. Som det konstaterades ovan behövs det i synnerhet inom social- och hälsovården men också inom andra förvaltningsområden en genomgång av behovet av att se över lagstiftningen i anslutning till bolagiseringsskyldigheten. Enligt propositionsmotiveringen bör lagstiftningen ses över under övergångsperioden, så att kommunen i fråga om de tjänster där det finns särskild grund för kommunal produktion av tjänster ska kunna tillhandahålla tjänsterna, trots att uppgiften kan vara förenad med konkurrensneutralitetsproblem. Förvaltningsutskottet anser att behovet av att se över lagstiftningen bör bedömas snarast möjligt, och på grundval av det ska behövliga lagstiftningsåtgärder vidtas utan dröjsmål.