Motivering

Allmänt

Den demokratipolitiska redogörelse som riksdagen fått för behandling är den första i sitt slag. Redogörelsen innehåller statsrådets bedömning av tillståndet för demokratin i Finland och av behovet av utveckling på detta fält samt en rapportering av vilka åtgärder som hittills vidtagits. Statsrådet drar i redogörelsen upp riktlinjerna för demokratipolitiken och lägger fram förslag till åtgärder. Statsrådet har låtit ta fram en mängd material som underlag för redogörelsen.

Grundlagsutskottet ser det som ytterst viktigt att det förs en bred debatt om demokratins tillstånd och hur demokratin kan utvecklas i Finland. Den demokratipolitiska redogörelsen utgör en lämplig utgångspunkt för diskussionerna om utvecklingsbehoven och vad vi måste göra för att stärka demokratin. Det är viktigt att statsrådet också i fortsättningen ger riksdagen demokratipolitiska redogörelser, så att riksdagen regelbundet kan diskutera demokratipolitikens omfattningt och utveckling.

Enligt 14 § 4 mom. i grundlagen ska det allmänna främja den enskildes möjligheter att delta i samhällelig verksamhet och påverka beslut som gäller honom eller henne själv. Bestämmelsen preciserar inte hur det allmänna ska uppfylla sin skyldighet att främja deltagandet och påverkningsmöjligheterna. Enligt motiven till bestämmelsen (RP 309/1993 rd, s 66/I) kan sådana medel vara till exempel utveckling av den lagstiftning som gäller olika system för deltagande, och individens påverkningsmöjligheter kan realiseras till exempel i form av fri medborgarverksamhet eller genom uttryckliga mekanismer för detta ändamål, t.ex. medborgarinitiativ. I motiven understryks att bestämmelsen tillsammans med 6 § 3 mom. förutsätter att också barnets möjlighet att inverka på frågor som gäller den egna personen tryggas på motsvarande sätt.

Demokratins tillstånd i Finland

Allmänt

Enligt redogörelsen placerar sig Finland i internationella jämförelser genomgående bland de främsta demokratierna i världen. Finlands styrka är ett stabilt politiskt system och en öppen, okorrumperad förvaltning. I synnerhet under de senaste decennierna har det parlamentariska inslaget i det politiska systemet stärkts och medborgarnas möjligheter till delaktighet på lika villkor förbättrats.

Framtidsutskottet menar i sitt utlåtande att redogörelsen har en snäv uppfattning av begreppet demokrati. I utlåtandet framhålls att demokratin kan ha många nivåer (global, europeisk, nationell, regional, landskapsanknuten eller lokal), den kan utsträcka sig till olika typer av institutioner (staten, kommunerna, förvaltningen, organisationer, arbetsmarknaden, företag, ämbetsverk och inrättningar, skolor, universitet, husbolag och familjer) och demokratin kan ha såväl politiskt som socialt och ekonomiskt innehåll. I utlåtandet konstateras att det finns ett växande demokratiunderskott bland annat i den globala demokratin, i EU-demokratin, i demokratin på mellannivå, i demokratin i företag och ämbetsverk, i demokratin i skolor och läroinrättningar och i den ekonomiska demokratin.

Med hänvisning till framtidsutskottets utlåtande ser grundlagsutskottet det som viktigt att demokratipolitikens tillämpningsområde vidgas och understryker att demokratin måste granskas med avseende på alla samhällsinstitutioner och förvaltningsnivåer.

Särskild vikt bör enligt utskottet fästas vid tillståndet för den regionala demokratin, landskapsdemokratin och den lokala demokratin, där det håller på att ske stora förändringar bland annat genom omläggningen av social- och hälsovården samt kommunstrukturen. Det är enligt utskottet viktigt att reformerna stärker den representativa demokratin och säkerställer att kommuninvånarna och serviceanvändarna får verklig möjlighet att påverka.

Europeiska unionens beslutsprocesser har förblivit oklara för många, liksom även finländarnas möjligheter att till exempel via riksdagen påverka unionens beslut. EU:s beslutsförfarande får ofta alltför lite uppmärksamhet också i skolorna. Utskottet ser det som viktigt att det i grund- och fortsättningsutbildningen av lärare fästs särskild uppmärksamhet vid att höja lärarnas sakkunskap i fråga om EU:s beslutsprocesser, möjligheterna att påverka EU-beslut och EU-lagstiftningens och andra internationella normers verkningar för det finländska samhället.

Att höja valdeltagandet och bekämpa den ökande ojämlikheten i fråga om delaktighet

I redogörelsen sägs att det sjunkande valdeltagandet och den ökande ojämlikheten i fråga om delaktighet kan betraktas som de största utmaningarna för den finländska demokratin. I en jämförelse mellan OECD-länderna har valdeltagandet i allmänna val i Finland redan länge legat under genomsnittet. Valdeltagandet varierar mycket mellan olika sociala grupper och åldrar. Valdeltagandet och deltagandet i partiverksamhet är betydligt mindre frekvent i de lägre socialgrupperna och bland unga än i andra befolkningsgrupper. Även invandrarna är fortfarande klart underrepresenterade både som kandidater och förtroendevalda.

Skillnaden i valdeltagande mellan Finland och Sverige är redan större än 15 procentenheter. I Finland röstade 70,5 procent av de röstberättigade i riksdagsvalet 2011. Vid riksdagsvalet i Sverige hösten 2014 var valdeltagandet 85,8 procent, vilket är 1,25 procentenheter högre än i riksdagsvalet 2010. Deltagandet i riksdagsvalet har i Sverige ökat kontinuerligt sedan 2002. Valdeltagandet i höstens val var det högsta sedan 1994. I Finland har valdeltagandet inte varit över 80 procent sedan riksdagsvalet 1983, dvs. över 30 år sedan. I kommunalvalet 2012 var valdeltagandet i hela landet 58,2 procent och i valet till Europaparlamentet 2014 41 procent.

Redogörelsen tar fasta på några möjliga orsaker till att valdeltagandet i Finland är lägre än i de andra nordiska länderna. Bland de faktorer som kan spela in nämns valtrötthet på grund av alltför täta val, den dolda röstspärren i små valkretsar, det sjunkande medlemsantalet i partierna, svårigheten att rekrytera kandidater och svårigheterna att nå ut med valinformation till de mindre aktiva grupperna.

Riktlinjerna 3—8 i redogörelsen syftar till att öka valdeltagandet bland annat genom fortsatt beredning av partisekreterarkommitténs förslag om att utveckla valcykeln, utredning av möjligheterna att införa röstning per brev och på nätet, ökning av antalet vallokaler och förbättring av deras tillgänglighet samt genom ökad valinformation till unga och grupper med låg delaktighet.

Utskottet vill särskilt peka på att valdeltagandet i mycket hög grad beror på utbildningsnivå och social ställning. I en studie om riksdagsvalet 2011 som gjordes i Helsingfors konstateras att skillnaden i valdeltagande i olika röstningsområden som mest var 32,5 procentenheter (Svedängen 88,1 % och Jakobacka A 55,6 %). I valet 2007 var skillnaden ännu större (35,6 procentenheter). Områden med högt valdeltagande hade i genomsnitt fler invånare med högre utbildning, högre inkomster och lägre arbetslöshet. Områden med lågt valdeltagande hade tvärtom färre med högre utbildning, lägre genomsnittsinkomst och högre arbetslöshet. Alla bostadsområden (13 distrikt) som i valet 2011 nådde över 80 procents valdeltagande hade år 2009 över 41 procent med högre utbildning. Medelinkomsten var minst 29 000 euro och arbetslösheten högst 7,1 procent. I Jakobacka hade 11,4 procent av invånarna högre utbildning 2009. Medelinkomsten var 19 000 euro och arbetslösheten 15,5 procent. (Tyyne Hakkarainen: Eduskuntavaalit Helsingissä 2011, Forskningsrapporter 2011:3)

Utskottet ser det låga valdeltagandet och ojämlikheten i fråga om delaktighet som ett allvarligt problem som hotar legitimiteten i den finländska demokratin. Utskottet stöder förslaget i riktlinje 3 om att i samband med riksdagsvalet 2015 genomföra en undersökning om valdeltagandet. Därigenom inhämtas forskningsdata till stöd för kommande åtgärder. Med tanke på utvecklingen av demokratipolitiken vore det viktigt med regelbundna, registerbaserade studier om såväl kommunalval som riksomfattande val och EU-val. Statistikcentralens valstatistik behövs också framgent och det är skäl att ekonomiskt säkerställa att centralen kan ta fram denna statistik också i ekonomiskt ansträngda tider. Utskottet betonar att forskningen är viktig bland annat för att utröna varför klyftan mellan deltagande och icke deltagande befolkningsgrupper är så mycket större i Finland än i de andra nordiska länderna och varför politiken hos oss upplevs som mer komplicerad och svårare att få grepp om.

De åtgärder som föreslås i redogörelsen räcker inte till för att höja valdeltagandet och minska ojämlikheten i fråga om delaktighet. För att denna trend ska brytas krävs ett fördomsfritt och djärvt nytänk och effektiva insatser. Målet måste vara att jämna ut skillnaderna i deltagande mellan olika befolkningsgrupper och höja valdeltagandet till samma nivå som i de andra nordiska länderna.

Hinder för demokratin

Utskottet menar att det finns åtskilliga orsaker till att den finländska representativa demokratin befinner sig i kris. En del av orsakerna ligger djupt i det finländska samhällets och valsystemets strukturer, medan andra har att göra med de metoder och procedurer som utvecklats inom politiken.

Partierna i Finland har — till skillnad från till exempel Sverige — inte haft för vana att inför val bilda klara partigrupperingar, förhandla om gemensamma mål för regeringsprogrammet och under valkampanjen erbjuda väljarna klara regeringsalternativ och politiska program. Det är alltså mycket svårt för den finländske väljaren att få en bild av vilken slags politik han eller hon ger sitt stöd.

De senaste decennierna har det efter valen bildats starka majoritetsregeringar som till följd av det splittrade partifältet varit tämligen heterogena. Det har i regeringarna ingått partier som gått till val med mycket varierande och ibland till och med helt motsatta mål och löften. Regeringsprogrammen har därför varit minutiöst formulerade, vilket framhävt betydelsen hos det bakgrundsmaterial som producerats av förvaltningen och intresseorganisationerna bakom partierna. De detaljerade regeringsprogrammen har begränsat regeringarnas arbete och delvis också hindrat en öppen debatt och omvärdering av målen såväl i regeringen som riksdagen. Att regeringsprogrammet följs till punkt och pricka trots förändringar i omvärlden har till och med kunnat leda till att det lagts fram åtskilliga propositioner som också i regeringskretsar ansetts oändamålsenliga men godkänts av riksdagens majoritet av hänsyn till sämjan i regeringen.

Konstitutionen har under de senaste decennierna utvecklats; statsrådet har fått mer makt och statsministern har en än mer central roll samtidigt som presidentens maktbefogenheter har reducerats. De förändrade maktförhållandena har likväl inte påverkat hur statsministern utses och republikens president väljs. Presidenten väljs fortfarande genom direkt folkval, medan en partiledare kan bli statsminister mitt under pågående valperiod på grundval av en omröstning vid partistämman.

Till särdragen i det finska systemet hör trepartsberedningen av vissa lagar och arbetsmarknadsorganisationernas stora inflytande inte bara i frågor som direkt anknyter till arbetslivet utan också i vissa andra centrala politiska beslut gällande allt från statsbudgeten till lagreformer inom olika sektorer, däribland pensionssystemet. Kompromisser som tagits fram genom trepartsberedning bör prövas noggrant under den egentliga lagberedningen och i riksdagsbehandlingen, så att viktiga frågor inte avgörs genom externa diktat och så att riksdagens och hela det politiska beslutssystemets status inte degraderas i medborgarnas ögon.

Valsystemet i Finland.

Den regionala representativiteten tillgodoses tämligen väl i det finländska valsystemet, men systemet i sin nuvarande form är inte särskilt proportionellt och skillnaden mellan olika valkretsar i fråga om den s.k. dolda röstspärren har ökat sedan 1970-talet i och med att storleksskillnaderna mellan kretsarna har vuxit. Problemen i samband med proportionaliteten och den dolda röstspärren har varit uppenbara i flera decennier, men partierna har inte kunnat nå tillräckligt samförstånd om hur de på bästa sätt bör åtgärdas. I mars 2013 godkändes dock en ändring av vallagen enligt vilken nuvarande Kymmene valkrets och Södra Savolax valkrets slås samman till en ny Sydöstra Finlands valkrets, medan Norra Savolax valkrets och Norra Karelens valkrets ombildas till Savolax-Karelens valkrets. Den nya kretsindelningen ska tillämpas första gången vid riksdagsvalet 2015.

Enligt förarbetena till grundlagen är utgångspunkten en sådan valkretsindelning som betraktad som en helhet uppfyller proportionalitetskravet i grundlagen och garanterar att valsystemet fungerar på enahanda sätt i hela landet. Vidare ska valkretsindelningen trygga den politiska proportionaliteten och den regionala proportionaliteten (RP 1/1998 rd, s. 82—83).

Också grundlagsutskottet har åtskilliga gånger uppmärksammat detta. År 1998 förutsatte riksdagen utifrån ett grundlagsutskottets förslag till uttalande två gånger (GrUB 5/1998 rd, GrUB 10/1998 rd) att regeringen utreder proportionalitetsproblemen vid riksdagsval och vid behov bereder sådana ändringar i vallagstiftningen som dels stärker proportionaliteten, dels förhindrar en splittring av det politiska fältet (RSv 89/1998 rd och RSv 262/1998 rd). Utskottet har också betonat att det är viktigt att både den politiska och den regionala proportionaliteten genomförs vid riksdagsval. En bättre genomförd proportionalitet kan bidra till att förbättra politikens trovärdighet och öka medborgarnas intresse för valen (GrUB 5/1998 rd, se även GrUB 10/1998 rd och GrUB 11/2010 rd).

Enligt undersökningar inverkar antalet ledamotsplatser i valkretsen på partiernas kandidatuppställning och på väljarbeteendet. Enligt riksdagsvalsundersökningen 2007 ställer färre partier upp i små valkretsar än i stora valkretsar, samtidigt som valaktiviteten är lägre i de små valkretsarna. Det förekommer också mer taktisk röstning i små valkretsar; man röstar på ett parti och en kandidat som förmodas ha goda möjligheter att bli invald. I små valkretsar finns det fler partier som inte får ett enda mandat, medan de stora partiernas andel av platserna är mycket större än deras andel av rösterna. Det betyder att proportionaliteten är svagare också till denna del.

En faktor som möjligen kan bidra till sänkt väljaraktivitet är det finländska valsystemets fokusering på kandidaten och det faktum att väljaren själv tvingas utse en lämplig kandidat. Det högre valdeltagandet i de övriga nordiska länderna har förklarats bland annat med att väljarna ställs inför klara alternativ och partilistor, och alltså inte nödvändigtvis behöver ta ställning för någon särskild kandidat utan bara väljer parti.

Utskottet menar att man i Finland kunde utreda möjligheterna att komplettera systemet med personval. Ett alternativ kunde vara ett slags blandmodell där väljaren kan rösta på antingen person eller parti, men där partiorganen inte ställer upp kandidaterna i någon rangordning, utan de kandidater som får flest personliga röster blir invalda precis som i dag. En röst på partiet påverkar därmed bara listans och partiets totala röstetal, men inte kandidaternas inbördes ställning. Ett system av detta slag kunde bättre än dagens system lyfta fram partierna och skillnaderna mellan dem. Det kunde också understryka att man i väsentlig grad kan påverka samhällsutvecklingen genom att i val förändra partiernas mandatantal, också i det fall att man röstar på person.

Valreklamen har ständigt blivit allt viktigare och samtidigt allt dyrare. Kandidaterna måste själva finansiera mer av kampanjkostnaderna än tidigare, vilket gör det svårare att värva kandidater samtidigt som det blir svårare för andra än välbärgade att bli invalda. Trots att problemen är kända har till exempel förslaget att begränsa valbudgeten ännu inte lett till resultat.

Det politiska språket

Utskottet vill också fästa uppmärksamhet vid det politiska språket och massmedias nyhetsförmedling på det politiska området. Det är viktigt med en saklig debatt som vädrar många olika åsiktsriktningar och att man i debatten använder begrepp som förstås av så många som möjligt. Utskottet menar att det politiska språket kan göra människor främmande för politiken, i det fall att man använder begrepp som är främmande för allmänheten och om man talar på ett sätt som gör det svårt för lyssnaren att gestalta budskapets innehåll.

Inför ett val borde fokus ligga på sakfrågor och på maktbefogenheterna hos det organ valet gäller. Det vore enligt utskottet bra om också massmedia strävade efter att lyfta fram de grundläggande skillnaderna mellan partierna i stället för att skapa en bild av att alla partier driver samma slags politik. Att låta bli att rösta kan framstå som ett lockande alternativ om väljaren får uppfattningen att det inte spelar någon roll vilket parti man röstar på därför att alla ändå är lika.

Enligt 7 § 2 mom. 1 punkten i lagen om Rundradion Ab () ska den programverksamhet som bedrivs i allmännyttigt syfte särskilt stödja demokratin och enskildas möjlighet att påverka, genom att tillhandahålla ett mångsidigt utbud av fakta, åsikter och diskussioner samt en möjlighet till växelverkan. Utskottet vill understryka vikten av detta uppdrag för den programverksamhet som bedrivs i allmännyttigt syfte och betonar Rundradions ansvar och betydelse särskilt för produktionen av insiktsfulla och sakliga valprogram samt för förmedlingen av mångsidig, analytisk och opartisk information om samhälleliga och politiska frågor.

Ansvaret för att lyfta fram skillnaderna mellan partierna och deras linjer kan dock inte ligga enbart eller ens i huvudsak hos massmedia. Partierna måste själva i sin kommunikation och valreklam lyfta fram sina mål och riktlinjer och de programmatiska eller ideologiska värderingar som ligger till grund för partiets alternativ. Utskottet konstaterar samtidigt att det känner oro över den negativa inställning till politik och politiker som bland annat yttrar sig i form av hattal och hot och kan leda till att enskilda avstår från att kandidera eller drar sig tillbaka från politiken.

Demokratifostran och stärkande av medborgarkompetensen

Utskottet framhåller att demokratifostran måste utvecklas och få större utrymme om vi vill stärka demokratin, höja väljaraktiviteten och minska ojämlikheten i fråga om delaktighet. Kulturutskottet har i sitt utlåtande gett en god och heltäckande bild av nuläget för demokratifostran och behovet av förbättringar inom området. Grundlagsutskottet omfattar kulturutskottets åsikter och utvecklingsförslag och understöder ett snabbt genomförande av förslagen.

Utskottet vill fästa uppmärksamhet vid att många finländare upplever att de har bristande medborgarkompetens. Även om kännedomen och kunskaperna om politik ligger på en internationellt sett hög nivå är finländarnas förtroende för den egna medborgarkompetensen svag.

Under tidigare decennier lärde man sig ofta mötesteknik och hur man kan påverka till exempel i ungdomsföreningar och lantmannagillen, i arbetarföreningar och hobbyorganisationer och anknytande studiecirklar. Antalet kommuner var stort och de hade många förtroendeuppdrag som gav erfarenhet av hur man påverkar i kommunala ärenden. I takt med att de kommunala förtroendeuppgifterna minskat har också dessa möjligheter att inhämta erfarenhet begränsats. På grund av de samhälleliga förändringarna utgör den fria medborgarverksamheten och de kommunala förtroendeuppdragen i allt mindre grad källor för de kunskaper och färdigheter som krävs för att man ska kunna påverka i samhället. Denna utveckling understryker ytterligare behovet av demokratifostran i skolan.

Grundlagsutskottet fäster särskilt uppmärksamhet vid vikten av praktisk erfarenhet och övning. Metoder, rutiner och regler för demokratisk och samhällelig påverkan lär man sig bäst genom att öva in dem i praktiska, vardagliga situationer. Det är viktigt att barn och unga får tillfälle att i den utsträckning deras mognadsutveckling tillåter påverka beslut som rör dem själva och deras miljö, t.ex. när det gäller hem, dagis, skola och fritidssysselsättningar, och att de därigenom får positiva upplevelser som uppmuntrar dem att också i fortsättningen delta aktivt i olika sammanhang. Det väsentliga är att inflytandet är genuint och gäller riktiga beslut som betyder något för barnen och de unga. Utskottet betonar att det är frågan om ett kontinuum, och att de unga måste ha faktiska påverkningsmöjligheter också när de blir vuxna. Var och en måste ha möjlighet att påverka i boendegemenskapen och på jobbet. Också seniorer måste ges inflytande när det gäller till exempel kultur-, motions-, hälso- och socialtjänster.

Kulturutskottet fäster i sitt utlåtande uppmärksamhet vid det låga valdeltagandet och delaktigheten bland studerande inom den grundläggande yrkesutbildningen och konstaterar att redogörelsen inte föreslår några särskilda åtgärder för yrkesutbildningens del. Grundlagsutskottet instämmer i kulturutskottets ståndpunkt att det är viktigt att utveckla demokratifostran i yrkesläroanstalterna och efterlyser snabba och effektiva åtgärder för att förbättra demokratifostran bland unga i yrkesutbildning.

Utskottet menar att till exempel representanterna för partierna och de politiska ungdomsorganisationerna, riksdagsledamöterna, EU-parlamentets finländska ledamöter och kommunfullmäktige bör få bättre möjligheter att besöka läroinrättningarna för att diskutera aktuella samhällsfrågor med de unga och berätta om hur viktigt det är att delta i samhällslivet. Det är självklart viktigt att arrangemangen för detta är rättvisa och opartiska och respekterar de olika sidornas ståndpunkter.