Motivering

Mottagande av personer som får tillfälligt skydd

Allmänt.

Huvudsyftet med propositionen är att komplettera lagen om främjande av invandrares integration samt mottagande av asylsökande med bestämmelser om mottagande av personer som behöver internationellt tillfälligt skydd. När lagen stiftades lämnade utskottet ett utlåtande om propositionen (GrUU 20/1998 rd).

Enligt propositionen skall arbetskrafts- och näringscentralerna samt kommunrna lägga upp en beredskapsplan för mottagande av ett stort antal människor. Det inrättas flyktingslussar och förläggningar för mottagande av personer som anländer till Finland. En kommun som har upprättat en beredskapsplan eller en kommun inom vars område det med beaktande av de rådande förhållandena för övrigt är motiverat att placera anlända personer är ansvarig för att en flyktingsluss eller en förläggning inrättas. Till en början får personer i behov av tillfälligt skydd nödvändig försörjning och omsorg på flyktingslussen. Denna första fas pågår från några dagar till en vecka. Därefter inkvarteras personerna på en förläggning. Tiden på förläggningen uppgår i medeltal till två år. Under den tiden kan personer med tillfälligt skydd förpliktas att delta i individuellt avpassad sysselsättningsfrämjande verksamhet med risk för sänkt försörjning om de inte deltar. Efter tiden på förläggningen fattas beslut om permanent uppehållstillstånd eller återsändning till hem- eller utreselandet.

"Person som får tillfälligt skydd" som lagbegrepp.

Ett centralt begrepp i lagförslaget är mottagande av person som får tillfälligt skydd. Det är en brist att begreppet inte anknyter till utlänningslagen på samma sätt som mottagande av asylsökande i 3 § 2 mom. i den gällande lagen. Utan en direkt koppling är begreppet diffust och hänger så att säga i luften. Samtidigt med den föreliggande propositionen behandlar riksdagen ett förslag till lag om ändring av utlänningslagen (RP 23/2001 rd) som gäller tillfälligt skydd. Utskottet har lämnat utlåtande (GrUU 17/2001 rd) om propositionen.

För tydlighetens skull är det enligt grundlagsutskottet ytterst nödvändigt att kopplingen till utlänningslagen skrivs ut. Skrivningen kan till exempel bygga på 3 § 3 mom. i den gällande lagen och få följande lydelse i 3 § 2 mom.: "Mottagandet av personer som får tillfälligt skydd omfattar personer som på grundval av 30 § utlänningslagen (378/1991) har sökt asyl i Finland till dess att de har beviljats uppehållstillstånd eller ärendet om avlägsnande av dem ur landet har avgjorts genom ett lagakraftvunnet beslut och verkställts. Enligt 34 d § i samma lag omfattar mottagandet av personer som får tillfälligt skydd personer som får tillfälligt skydd i Finland (utesl.) till dess att de har beviljats uppehållstillstånd av permanent karaktär eller ärendet om avlägsnande av dem ur landet har avgjorts och beslutet verkställts."

Mottagande på flyktingsluss.

Mottagandet av personer som får tillfälligt skydd betyder att de får inkvartering på förläggning med anknytande service eller på en flyktingsluss. Mottagandet på flyktingsluss ordnas bara i exceptionella fall och skall i vilket fall som helst vara kortvarigt. Brådskande mottagande i det första skedet på en sluss kommer enligt lagförslaget i fråga "i situationer av massflykt då ett stort antal människor reser in i Finland". Mottagandet på flyktingsluss pågår tills personen kan flyttas till en förläggning eller avlägsnar sig från Finland.

Utskottet har noterat att 19 b § kopplar ihop mottagande på flyktingsluss med massflykt, ett begrepp som av naturliga skäl är mycket diffust. Det diffusa i begreppet får i detta sammanhang en konstitutionell betydelse eftersom förslaget inte anger direkt på vilka grunder personer som anländer till Finland placeras på förläggning respektive flyktingsluss och eftersom de skiljer sig avsevärt från varandra också när det gäller de grundläggande fri- och rättigheterna. Det måste exakt framgå närmast av 19 b § enligt vilka kriterier personerna placeras på respektive ställen för att lagförslaget skall få behandlas i vanlig lagstiftningsordning, påpekar grundlagsutskottet.

Bestämmelserna om definitioner och tillämpningsområde ger vid handen att det först och främst handlar om att det anländer en stor grupp människor till Finland som omfattas av mottagandet av personer som skall få tillfälligt skydd. Dessutom framgår det indirekt av hänvisningen i 19 § 2 mom. att också mottagandet av asylsökande kan ordnas på flyktingslussar. Detta faktum noteras inte särskilt i detaljmotiveringen.

På det hela taget anser utskottet det vara på sin plats att utgå från att det till Finland kan anlända dels en så stor grupp andra asylsökande att förläggningarna inte har kapacitet att ta emot dem. De nödvändiga bestämmelserna kan ingå i 19 § 2 mom. och 19 b §. Det är då onödigt att i en generell bestämmelse som 19 § 2 mom. hänvisa till särbestämmelserna i 19 b § som regeringen gör.

Med en mer övergripande bestämmelse kan 19 § 2 mom. få följande lydelse: "Inkvarteringen av personer som avses i 1 mom. arrangeras på förläggningar (utesl.)." Dessutom kan 19 b § 1 mom. formuleras enligt följande: "Om ett så stort antal personer som avses i 3 § 2 mom. reser in i Finland att de inte kan placeras på förläggningarna ordnas brådskande mottagande i det första skedet på flyktingslussarna." Om 19 b § ändras på detta sätt kan lagförslaget på denna punkt behandlas i vanlig lagstiftningsordning.

Innehållet i mottagande på flyktingsluss.

Enligt 19 b § 2 mom. tillhandahåller flyktingslussarna den oundgängliga omsorg och de nyttigheter för försörjningen som personer som får tillfälligt skydd behöver i det första skedet. Enligt motiveringen till propositionen är försörjningen och omsorgen en naturaförmån på flyktingslussen. Stöd i form av pengar ges därför ut bara i undantagsfall. Förslaget måste bedömas utifrån 19 § 1 mom. grundlagen. Lagrummet föreskriver att alla som inte förmår skaffa sig den trygghet som behövs för ett människovärdigt liv har rätt till oundgänglig försörjning och omsorg.

Grundlagsutskottet har tidigare ansett att utkomststödet i praktiken kan betraktas som en garanti för den försörjning och omsorg som enligt 19 § 1 mom. grundlagen krävs för ett människovärdigt liv i den mån stödet ges ut i pengar (GrUU 31/1997 rd, s. 2, andra spalten). Regeringen utgår i propositionen från att försörjning och omsorg inom ramen för brådskande mottagande i det första skedet ges ut i någon annan form än utkomststöd i pengar. I konstitutionellt hänseende finns det i och för sig inget att anmärka mot detta, särskilt inte om de exceptionella förhållandena på flyktingslussarna beaktas. Men bestämmelserna gäller viktiga frågor inom ramen för de grundläggande fri- och rättigheterna, och dessa frågor skall enligt principen i de allmänna lärorna om de grundläggande fri- och rättigheterna regleras genom lag. Den föreslagna bestämmelsen är inexakt i detta hänseende. Den bör få en lika exakt skrivning som bestämmelsen om förläggningar i 19 §. Det grundlagsfästa minimikravet är att 19 b § 2 mom. föreskriver att personerna på flyktingslussarna får nyttigheter för sin oundgängliga försörjning.

Tiden på flyktingsluss.

Att personer med tillfälligt skydd får sin försörjning uteslutande i form av nyttigheter, till exempel mat och kläder, betyder åtminstone i princip att deras valfrihet när det gäller fundamentala saker i livet är mindre än om de hade fått utkomststöd i pengar. Detta är ett potentiellt problem med avseende på bestämmelserna om jämlikhet och diskrimineringsförbudet i 6 § grundlagen. Men sett i ett grundlagsperspektiv kan bestämmelsen tillåtas eftersom tiden på flyktingsluss är kort och inte är tänkt att vara längre än från några dagar till en vecka. Tiden på flyktingsluss begränsas inte i själva lagförslaget. Med hänsyn till diverse faktorer är denna lösning enligt utskottets uppfattning gångbar eftersom det helt uppenbart inte finns någon betydligt bättre utväg.

Det kan emellertid vara på sin plats att understryka att ju längre tiden på flyktingsluss är desto viktigare kan begränsningarna bli i denna form av mottagande som är avsedd att vara ett undantag. Utskottet finner det möjligt att en utdragen vistelse på flyktingsluss i något skede kan bli en fråga om vistelsen är laglig med avseende på rätten i 19 § 1 mom. och även andra grundläggande fri- och rättigheter i grundlagen. I 19 § 1 mom. grundlagen föreskrivs om en subjektiv rätt. Den enskilde kan direkt åberopa denna direkt tillämpliga grundlagsbestämmelse (GrUU 31/1997 rd, s. 2, andra spalten). Också lagförslaget har ett instrument för att aktualisera denna grundlagsfråga eftersom 22 § gäller utkomststöd och generellt föreskriver om rätten för asylsökande och personer som får tillfälligt skydd att anhålla om utkomststöd. I 24 § finns bestämmelser om att ärenden som gäller utkomststöd får hänskjutas till domstol.

Kommunala flyktingslussar och förläggningar

Kommunernas nya uppgift.

När människor vid en massflykt anländer till Finland skall det inrättas ett tillräckligt antal flyktingslussar och förläggningar. I 6 a § 2 mom. sägs att det hör till kommunerna att inrätta flyktingslussar och förläggningar. Enligt den gällande lagen är förläggningarna främst att betrakta som statliga organ, även om kommunerna kan ta på sig ansvaret att ta emot asylsökande. I detta hänseende innebär lagförslaget att kommunerna får en ny lagstadgad uppgift. Därför måste förslaget bedömas med avseende på 121 § 2 mom. grundlagen.

Skyldigheten att inrätta flyktingslussar och förläggningar finns i och för sig inskriven tillräckligt tydligt i lag genom formuleringen i 6 a § 2 mom. Skyldigheten gäller dels kommuner som har upprättat en beredskapsplan, dels kommuner som utses genom förordning av statsrådet och som på grund av de rådande förhållandena är lämpliga för placering av personer som anlänt till Finland. Att ansvaret för att fullfölja en lagstadgad uppgift bara åläggs vissa kommuner är enligt utskottets uppfattning acceptabelt med avseende på kravet att nya uppgifter för kommunerna måste grunda sig på lag.

I 6 a § 2 mom. sägs ingenting om att kommunerna är skyldiga att ordna med verksamhet på eller drift av flyktingslussarna eller förläggningarna. Av motiveringen till propositionen (s. 27, andra spalten) förefaller avsikten vara att kommunerna inte bara skall inrätta flyktingslussar eller förläggningar utan också driva dem. På grund av 121 § 2 mom. grundlagen måste en sådan skyldighet skrivas in direkt i lag.

Kostnadsansvar.

I samband med reformen av de grundläggande fri- och rättigheterna inskärptes det att kommunerna måste få faktiska möjligheter att klara av de nya uppgifter som de får genom reformen (RP 309/1993 rd, s. 28, första spalten, och GrUB 25/1994 rd, s. 3, andra spalten). Samma utgångspunkt kan anses ingå i 121 § grundlagen som gäller kommunal självstyrelse. Som särbestämmelse är 6 a § 3 mom. i lagförslaget förenlig med 4 § i den gällande lagen eftersom det föreskriver att kostnaderna för att inrätta och driva förläggningar betalas av statsmedel.

Att döma av motiveringen till propositionen (s. 24, första spalten) är det statsrådet som genom förordning och inom ramen för statsbudgeten beslutar om ersättning för kostnaderna. Motiveringen förmedlar den uppfattningen att staten ensidigt beslutar vilka kostnader och till vilket belopp kommunerna får ersättning för i sitt nya åtagande. Detta stämmer inte överens med den entydiga formuleringen i lagförslaget eller med principen om kostnadsmotsvarighet, som har att göra med nya uppgifter som åläggs kommunerna med stöd av 121 § grundlagen.

Flyktingslussarnas och förläggningarnas beslutanderätt.

Kommunernas flyktingslussar och förläggningar är inte kommunala organ i den mening som 17 § kommunallagen avser. Av 22 § 3 mom. i lagförslaget framgår det att förläggningarna fattar tillämpningsbeslut på kommunens vägnar. Överlag har flyktingslussarna och förläggningarna stora befogenheter visavi den enskildes villkor, framför allt när det gäller mottagandeservicen.

Enligt 121 § 2 mom. grundlagen utfärdas bestämmelser om de allmänna grunderna för kommunernas förvaltning genom lag. Det är primärt kommunallagen som är en sådan lag. Det går i och för sig att ordna det kommunala beslutsfattandet genom en särlag, också när det är fråga om avsteg från de grundläggande bestämmelserna i kommunallagen. Speciallagstiftningen måste dock uppfylla vissa fundamentala krav. I det aktuella fallet är det inte godtagbart att utelämna bestämmelser om flyktingslussarnas och förläggningarnas ställning, personalen och behörighetskraven för de anställda eller bestämmelser om flyktingslussarnas och förläggningarnas förhållande till det kommunala beslutsfattandet och de kommunala organen. Med avseende på självstyrelsen är det lämpligt att beslutsfattandet påförs kommunerna. Då anges formen för beslutsfattandet och beslutsfattarna enligt kommunallagen och i överensstämmelse med kommunernas egna beslut. Flyktingslussarna och förläggningarna har direkta och kraftfulla befogenheter visavi de grundläggande fri- och rättigheterna, vilket i hög grad talar för de normala beslutsmekanismerna.

Andra omständigheter

124 § grundlagen.

Både flyktingslussarna och förläggningarna kan ha staten, en kommun, en samkommun, ett annat offentligrättsligt samfund och en privat sammanslutning eller stiftelse som huvudman. Flyktingslussarna och förläggningarna har entydigt offentliga förvaltningsuppdrag, till exempel att bevilja återflyttningsbidrag och utkomststöd och att själva ordna med mottagandet. Därför är bestämmelserna av betydelse med avseende på 124 § grundlagen i den mån andra än myndigheter har hand om förvaltningsuppgifterna. För att förvaltningsuppgifter skall kunna anförtros andra än myndigheter kräver grundlagen att det behövs för en ändamålsenlig skötsel av uppgifterna och att det inte äventyrar de grundläggande fri- och rättigheterna, rättssäkerheten eller andra krav på god förvaltning.

Sett i det perspektivet är det viktigt att 45 § i lagförslaget föreskriver att en privat sammanslutning skall iaktta lagen om förvaltningsförfarande och lagen om delgivning i förvaltningsärenden, när den behandlar förvaltningsärenden som avses i den aktuella lagen. Beträffande utkomststödet bör det noteras att 24 § i den gällande lagen har bestämmelser om ändringssökande i en förläggningsbeslut om utkomststöd som stämmer överens med grundlagen och att förvaltningsdomstolen på grundval av 23 § är behörig att på ansökan av förläggningen besluta att stödet återkrävs. Däremot har 8 a § om återflyttningsbidrag inga liknande specialbestämmelser om överklagande och återkrav.

Vid en bedömning av de felande bestämmelserna om ändringssökande med avseende på 21 § 1 mom. och analogt också 124 § grundlagen är det i konstitutionellt hänseende viktigt att notera att återflyttningsbidraget är en behovsprövad förmån som kan beviljas inom ramen för anslagen i statsbudgeten. På grund av detta faktum är det konstitutionellt sett inget direkt problem att paragrafen saknar bestämmelser om ändringssökande. Med avseende på innehållet i paragrafen kan det dock vara på sin plats att återflyttningsbidraget kopplas ihop med en likadan bestämmelse om ändringssökande som 24 § har om beslut angående utkomststöd.

Enligt 8 a § 2 mom. kan en kommun eller en förläggning, också en förläggning med en privat sammanslutning som huvudman, besluta att utbetalningen av återflyttningsbidraget avbryts eller att ett utbetalt bidrag återkrävs. Denna befogenhet innebär enligt utskottets uppfattning en betydande utövning av offentlig makt i den mening som 124 § grundlagen föreskriver. Enligt grundlagen kan bara myndigheter utöva offentlig makt i betydande grad, befogenheten kan inte föras över på privata. Därför måste lagförslaget ändras på denna punkt för att det skall kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Utskottet föreslår att befogenheten i 8 a § 2 mom. (och det anknytande 3 mom.) åläggs förvaltningsdomstolen på samma sätt som 23 § föreskriver om återkrav av utkomststöd.

Utskottet påpekar att 8 a § 1 mom. föreskriver att återflyttningsbidraget beviljas av kommunen eller förläggningen. Redan med avseende på det allmänna kravet på exakthet är det nödvändigt att lagen entydigt anger vem som är behörig att fatta beslut. I detta fall kräver 124 § grundlagen att det i lagen fastställs i vilket fall en privat förläggning har beslutande rätt.

Lagförslagets 6 § 2 mom.

Enligt förslaget skall arbetskrafts- och näringscentralerna bland annat planera och styra mottagandet av asylsökande och personer som får tillfälligt skydd. Med avseende på den kommunala självstyrelsen är det värt att uppmärksamma att denna typ av uppgifter för statliga myndigheter inte får vara förenade med nya förpliktelser för kommunerna. Så kan till exempel styrningen på sin höjd gälla tekniska omständigheter kring mottagandet.

Lagförslagets 19 a §.

Paragrafen gäller rätten till hälsovård för personer som får tillfälligt skydd. Förslaget kan leda till den e contrario-konklusionen att asylsökande som omfattas av mottagande inte alls har denna rätt. I konstitutionellt hänseende är detta rättsläge ohållbart, framför allt med avseende på jämlikhetsprincipen och 19 § 1 mom. grundlagen. Frågan kräver en rättelse genom att lagen får bestämmelser om vilken rätt till hälsovård asylsökande har.

Lägre utkomststöd.

Av lagsystematiska skäl gäller rätten enligt 22 § 4 mom. i den gällande lagen och lagen om utkomststöd att sänka grunddelen till utkomststödet också personer som får tillfälligt skydd så länge de bor på förläggning. Denna effekt spelar ingen roll i konstitutionellt hänseende i detta fall eftersom den gällande lagen på denna punkt stämmer överens med grundlagsutskottets tidigare synpunkter (GrUU 20/1998 rd, s. 2—3).

Lagförslagets 25 §.

Utan någon förklaring har regeringen utelämnat hänvisningen i den gällande lagen till 45—52 § utlänningslagen. I propositionen nämns det visserligen att det bestäms särskilt genom lag om behandlingen av personer som tagits i förvar. Utskottet menar att hänvisningen av tydlighetsskäl bör stå kvar tills de planerade specialbestämmelserna införs.

Lagstiftningen om social trygghet.

Enligt motiveringen till propositionen (s. 7—8) baserar sig rätten till social- och hälsovård och annan social trygghet huvudsakligen på bosättning. När en person anses vara bosatt i Finland bestäms i fråga om vissa sociala trygghetsförmåner som verkställs av folkpensionsanstalten utifrån lagen om tillämpning av lagstiftningen om bosättnigsbaserad social trygghet (nedan tillämpningslagen) och beträffande social- och hälsovård eller annan social trygghet med stöd av lagen om hemkommun. I motiveringen sägs bland annat följande: "I ljuset av såväl lagen om hemkommun som tillämpningslagen verkar det som om en person som får tillfälligt skydd kan anses vara bosatt i Finland på det sätt som avses i [dessa lagar], om personen beviljas uppehållstilstånd för ett år och har för avsikt att stadigvarande bosätta sig här." Om det anses lämpligt att utesluta personer som får tillfälligt skydd från den bosättningsbaserade sociala tryggheten, låter sig detta bäst göras genom ändringar i dessa två lagar, fastslås dessutom i motiveringen.

Enligt 3 § 3 mom. i tillämpningslagen anses den som söker i asyl i Finland "inte enligt denna lag vara bosatt i Finland under den tid då han vistas här utan att hans asylansökan eller utvisningsärende avgjorts genom lagakraftvunnet beslut". Enligt den anknytande propositionen (RP 287/1993 rd, s. 11) anses en asylsökande vara bosatt i Finland om han beviljas ett permanent eller tidsbegränsat uppehållstillstånd för minst ett år. Då anses han omfattas av lagstiftningen om social trygghet från den dag då uppehållstillståndet beviljades. Syftet med lagstiftningen är att personer som omfattas av mottagande av asylsökande inte skall anses vara bosatta i Finland i den mening som lagstiftningen om social trygghet avser innan deras uppehållstillstånd har avgjorts.

I ett förslag till lag om ändring av utlänningslagen som anknyter till denna proposition kan en utlänning som är i behov av tillfälligt skydd få uppehållstillstånd av tillfällig karaktär för högst ett år i sänder. Grundlagsutskottet anmodar därför förvaltningsutskottet att ta ställning till om 3 § 3 mom. i tillämpningslagen bör kompletteras med bestämmelser om utlänningar som får tillfälligt skydd, till exempel med hänvisning till uppehållstillståndets tillfälliga karaktär.