Allmän motivering

Allmänt

Enligt propositionen ska Forststyrelsen fortfarande vara ett affärsverk av samma typ som i dagsläget. Forststyrelsen ska bedriva affärsverksamhet inom ramen för de lagstadgade samhälleliga förpliktelserna och ha hand om de föreskrivna offentliga förvaltningsuppgifterna. Utskottet påpekar att Forststyrelsen har en tredjedel av rikets markområden i sin besittning. Redan det är orsak nog att vid sidan av de affärsekonomiska kraven ställa samhälleliga förväntningar på Forststyrelsens användning av markområdena. Merparten av markområdena finns i norra och östra Finland, vilket gör att Forststyrelsens verksamhet har en mycket stor regional betydelse.

I likhet med miljöutskottet anser jord- och skogsbruksutskottet att erfarenheten hittills visar att det ur ett samhällsperspektiv gått bra att kombinera uppgifterna. Överlappande kostnader har kunnat undvikas och dessutom har andra samverkansvinster uppnåtts. Vidare utgör förfarandet en fungerande grundval för en sammanjämkning av kraven för ekologisk, ekonomisk och social kulturell hållbarhet. När de ekonomiska villkoren för verksamheten finns kvar får Forststyrelsen samtidigt bättre möjligheter att hantera de obligatoriska samhällsuppgifterna.

På grund av kraven på större öppenhet och de konkurrensrättsliga reglerna görs det nu en tydligare operativ och finansiell skillnad mellan offentliga förvaltningsuppgifter och affärsverksamhet. Enligt propositionen ska de offentliga förvaltningsuppgifterna nu finansieras genom statsbudgeten samtidigt som de nuvarande korssubventionerna avvecklas. Anslagen i statsbudgeten kommer att öka med ungefär 17 miljoner euro om året i och med att det belopp som Forststyrelsen redovisar till staten ökar lika mycket. En organisatorisk åtskillnad betyder att de offentliga förvaltningsuppgifterna koncentreras till en fristående enhet där naturtjänstdirektören är chef.

I Forststyrelsens generella samhälleliga förpliktelser ingår bl.a. hållbar vård och användning av naturresurser, inbegripet skydd och ändamålsenlig ökning av den biologiska mångfalden, tryggande av förutsättningarna för utövande av samekultur, beredskap att sköta sina uppgifter också under exceptionella förhållanden och uppgifter som gäller förebyggande och bekämpande av skogsbränder. För att Forststyrelsens samhälleliga förpliktelser ska kunna beaktas på behörigt sätt måste förpliktelserna särskilt lyftas fram i resultatstyrningen och annan egalstyrning samt i planeringen av verksamheten. Planeringen är tänkt att vara participatorisk planering av naturresurserna, där det ingår omfattande samråd för medborgare och intressenter. I propositionen betonas vikten av att skapa en systematisk dialog och ett konstruktivt samarbete med intressenter, myndigheter och företag samt med organiserade grupper och varför inte med enskilda medborgare.

De samhälleliga aspekterna på användningen av de markområden som är i Forststyrelsens besittning inbegriper också den lokala befolkningens hävdvunna och lagfästa rätt att utnyttja statsägd mark som förvaltas av Forststyrelsen framför allt till rennäring och andra traditionella näringar. En särskild position intar i detta sammanhang bestämmelserna i jaktlagen om fri jakträtt på statsägd mark. Enligt utskottet är det angeläget att propositionen inte ruckar på lokalbefolkningens rättigheter på denna punkt. Lagen om Forststyrelsen ska vara en så kallad förvaltningslag som föreskriver på vilket sätt områden som Forststyrelsen har i sin besittning ska förvaltas och hur Forststyrelsen i övrigt ska ordna handläggningen av ärenden. Lagen avgör inte äganderätten till de markområden som Forststyrelsen i dagsläget besitter och reglerar inte övriga rätttigheter som gäller områdena.

Dessa samhälleliga förpliktelser har en begränsande effekt på Forststyrelsens affärsdrivande verksamhet. Det krävs ett visst mått av samordning och insyn om företagsekonomisk verksamhet och samhälleliga förpliktelser ska kunna samsas inom en och samma organisation. Kravet på insyn och öppenhet ökar av att de samhälleliga förpliktelserna måste vägas in i målen för Forststyrelsen. Enligt motiven till propositionen avser lagförslaget att ge Forststyrelsen förutsättningar att klara av sina uppgifter på ett hållbart och effektivt sätt med tanke på vad som är ändamålsenligt i ett samhällsperspektiv.

När Forststyrelsen ska arbeta hållbart och ge resultat blir ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet mycket viktiga element. I likhet med regeringen anser utskottet det viktigt att Forststyrelsens verksamheter planeras och sammanjämkas för att hållbarhetsmålet ska nås. Det innebär att kraven på ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet måste integreras enligt den bästa tillgängliga kunskapen. Forststyrelsen tillämpar redan nu naturresursplanering och den kommer att spela en framträdande roll för sammanlänkningen av målen.

Även om Forststyrelsen är ett affärsverk och de statliga områden som den har i sin besittning måste användas på ett ekonomiskt ändamålsenligt sätt får de ekonomiska aspekterna som ovan sägs inte vara den enda styrande principen i verksamheten. Ovan framgår också att det ingår i ett samhälleligt helhetsintresse att Forststyrelsen dels bedriver lönsam affärsverksamhet, dels att övriga samhälleliga behov som hör ihop med områdena i Forststyrelsens besittning beaktas på behörigt sätt. Därmed måste de samhälleliga förpliktelserna vägas in redan när resultatmålen för Forststyrelsen läggs upp. Resultatmålen får inte ställas så högt att de samhälleliga förpliktelserna kommer i riskzonen.

Utskottet påpekar dessutom att Forststyrelsen inte får utnyttja sin position på ett sätt som snedvrider konkurrensen inom någon sektor. Det är dessutom inte nödvändigt att Forststyrelsen utövar affärsverksamhet inom alla sina ansvarsområden. Tvärtom kan det vara lämpligt att inom en del sektorer bara vara med och skapa förutsättningar för utomstående företagande.

De lokala rättigheterna på särskilda grunder och hänsyn till renskötseln

Vid utfrågningen av de sakkunniga lyftes den lokala befolkningens hävdvunna rättigheter fram, likaså fastigheternas rättigheter att utnyttja Forststyrelsens markområden för fiske, jakt och traditionella näringar. Utskottet påpekar ännu en gång att den föreslagna lagen bara är tänkt att ha bestämmelser om hur de markområden som är i Forststyrelsens besittning ska förvaltas och hur Forststyrelsen i övrigt internt ordnar handläggningen av ärenden. Lagen avgör således inte äganderätten till de områden som i dagsläget är i Forststyrelsens besittning och föreskriver inte heller om övriga rättigheter som gäller områdena. Också framöver måste Forststyrelsen i sin verksamhet ta hänsyn till alla rättigheter som vårt rättssystem bejakar. Dessutom påpekar utskottet att lagförslaget skiljer sig från lagarna om nationalparker i det hänseendet att den inte, i motsats till nationalparkslagarna, har explicita bestämmelser om begränsningar i användningen av områdena. Följaktligen tar lagen inte ställning till hur de aktuella rättigheterna ska utövas.

I 4 § 2 mom. ingår bestämmelser om Forststyrelsens samhälleliga förpliktelser på samernas hembygdsområde och renskötselområde. Vården, användningen och skyddet av naturresurser i Forststyrelsens besittning inom samernas hembygdsområde, som anges i sametingslagen, ska enligt propositionen samordnas så att samerna som urfolk har möjlighet att bevara och utveckla sin kultur enligt sin grundlagsfästa rätt. I samernas kultur skall även rätten att utöva traditionella näringar som renskötsel, jakt och fiske anses ingå. I propositionen föreslås förpliktelsen bli flyttad från förordningen om Forststyrelsen till lagen om Forststyrelsen. Med hänvisning till motiven påpekar också utskottet att bestämmelsen inte innebär att rätten att utöva de ovan nämnda traditionella näringarna inte bara gäller samerna med hänsyn till att rättigheterna redan länge har varit en del av alla lokala invånares liv i norra Finland. Status quo ändras således inte av bestämmelsen. I sak innebär en lagbestämmelse om samernas rätt att utöva sin kultur bara att en gällande bestämmelse i förordningen flyttas över till den anknytande lagen, där den helt naturligt hör hemma eftersom samerna är en minoritet som finns inskriven i grundlagen.

Utskottet påpekar vidare att de rättsliga frågorna kring renskötsel regleras i renskötsellagen. Lagförslaget har en informativ bestämmelse om skyldigheten att beakta förpliktelserna i renskötsellagen. De materiella bestämmelserna om renskötsel ska också framöver ingå i renskötsellagen och inte i lagen om Forststyrelsen, som företrädesvis innehåller administrativa bestämmelser, anser utskottet. Att lagförslaget ändå har en bestämmelse om skyldigheten att beakta förpliktelserna i renskötsellagen understryker att resultatmålen för Forststyrelsen måste ses över i förekommande fall.

I norra Finland har kommuninvånarna fri jakträtt på statsägd mark som är i Forststyrelsens besittning. Bestämmelserna ingår i 8 § i jaktlagen (615/1993). Motiven till paragrafen finns inskrivna i utskottets betänkande (JsUB 7/1993 rd — RP 300/1992 rd) om jaktlagen. Rättigheterna tillgodoses bl.a. genom att Vilt- och fiskeriforskningsinstitutet årligen gör en bedömning av hur rättigheterna påverkar viltstammarnas hållbarhet. Uppgifter om de lokala invånarnas jakt och byten är av största vikt för besluten om kvoter. Informationen är i vissa fall bristfällig och samarbetet måste förbättras. Forststyrelsen säljer jaktlicenser utifrån Vilt- och fiskeriforskningsinstitutets bedömningar. Enligt utskottet är det viktigt att förfarandet inte ändras.

De senaste tio åren har Forststyrelsen lagt upp fördelningen av vanliga jakt-, fiske- och terrängtrafiktillstånd mer kundorienterat. Enskilda medborgare får rätt att jaga och fiska samt rätt att köra med snöskoter på invanda och utstakade snöskoterspår enligt lika villkor. Alla jakttillstånd och en del av fisketillstånden beviljas inom ramen för en prövad kvot och alla jakttillstånd och en del av fisketillstånden är förenade med en kvot för bytet. Kvoterna läggs fast i samarbete med vilt- och fiskeriforskningsinstitutet och viltvårdsmyndigheterna. De som säljer tillstånd kan inte ändra villkoren eller kvoterna, utan de bestäms alltid av Forststyrelsen för olika typer av tillstånd redan innan försäljningen inleds.

Enligt information till utskottet säljs och marknadsförs tillstånd i dagsläget utifrån kundernas önskemål också via internet, telefonförsäljning på ett rikstäckande servicenummer, genom Forststyrelsens naturcentra och via utomstående distributionsnät med ungefär 300 återförsäljare, bl.a. jakt- och sportaffärer, servicestationer och turistföretag. Enligt vad utskottet har erfarit är tillstånd för handredskapsfiske i utflyktsområden de mest typiska tillstånden som ges ut via de flexibla distributionskanalerna. Ett specifikt tillstånd har ett fast pris, gäller en viss tid, är förenat med en kvot för bytet och är villkorat bl.a. vad gäller tillåtna redskap och antalet redskap. I dagsläget beviljas cirka 70 procent av fisketillstånden genom utomstående försäljningsställen och via internet. Särskilt i östra och norra Lappland säljs en stor del av jakttillstånden genom turistföretagen. Turistföretagen har fått försäljningstillstånd med strikta företagsspecifika kvoter. Samtliga tillstånd är förenade med entydiga och klara kvoter för bytet. Alla företag och organisationer som säljer tillstånd är noga utvalda för att uppdraget ska kunna skötas på behörigt sätt. Det är viktigt att försäljningen också framöver kan ordnas flexibelt och för kundernas bästa samt med hänsyn till turistföretagens behov, framhåller jord- och skogsbruksutskottet.

Utskottet noterar att grundlagsutskottet i sitt ena utlåtande (GrUU 47/2004 rd) kräver att övergångsbestämmelsen (23 § 5 mom.) stryks och att detta innebär att Forststyrelsens fördelning av jakt-, fiske- och terrängtrafiktillstånd måste uppfylla alla krav på myndighetsverksamhet redan när lagen träder i kraft. Tanken är att tillstånd ska kunna beviljas med så små friktioner som möjligt direkt efter årsskiftet. Därmed måste kvoterna fastställas så snart lagen träder i kraft. Utskottet anser det viktigt att förberedelserna för kvoterna och delegeringsbesluten sätts in med en gång för att tillstånd ska kunna beviljas utan avbrott när den nya lagen träder i kraft.

Skyldigheten att planera Forststyrelsens verksamhet

I 4 § 1 mom. föreskrivs att Forststyrelsen i tillräcklig grad ska beakta skyddet och en ändamålsenlig ökning av den biologiska mångfalden tillsammans med de övriga mål som uppställts för vården, användningen och skyddandet av skogarna och andra naturresurser samt att detta ska vara en väsentlig del av den hållbara vården och användningen av naturresurserna. Dessutom är Forststyrelsen skyldig att ta hänsyn till de krav som användningen av naturen för rekreation samt främjandet av sysselsättningen ställer.

Med hänvisning till inkommen information påpekar utskottet att det redan nu tillämpas interaktiv resursanvändning på de områden som Forststyrelsen besitter. Alla väsentliga intressenter har möjligheter att delta i planeringen. Med hänvisning till det ovanstående och motiven i propositionen påpekar utskottet att Forststyrelsens förpliktelser måste utvärderas regelbundet som ett led i resultatstyrningen och annan ägarstyrning mellan ministerierna och Forststyrelsen. Detta är viktigt för samordningen av Forststyrelsens affärsverksamhet och andra uppdrag å ena sidan och de samhälleliga förpliktelserna å andra sidan. Forststyrelsen måste internt ta hänsyn till förpliktelserna i sin övergripande planering av verksamheten. Då måste intressenter och medborgare ges möjlighet att i så stor utsträckning som möjligt delta i planeringen. Detta gäller också utöver att handläggningen av planeringen och förpliktelserna måste uppfylla de lagstadgade kraven på förhandling och samråd. Det är viktigt att jord- och skogsbruksministeriet inom ramen för sin ägarstyrning följer upp hur planeringsverksamheten utfaller och med särskild tonvikt på utvecklingsbehoven bevakar att förpliktelserna samordnas i så stor utsträckning som möjligt utifrån olika parters synpunkter. Därtill framhåller utskottet vikten av att förfarandet är flexibelt.

Skyddet eller en ändamålsenlig ökning av den biologiska mångfalden inom Forststyrelsens områden kan genomföras inom ramen för bestämmelsen om skydd av den biologiska mångfalden, en uppgift som föreslås ingå i Forststyrelsens samhälleliga förpliktelser. Då omfattas områdena av det grundkapital som ingår i avkastningskravet, men målen för skyddet av den biologiska mångfalden begränsar samtidigt den företagsekonomiska verksamheten. Det basala planeringsarbetet för förfarandet måste genomföras inom ramen för en interaktiv naturresursplanering. Samtidigt är det angeläget att ministeriet och Forststyrelsen väger in användningsrestriktionerna och andra viktiga aspekter i resultatstyrningen.

Enligt uppgifter till utskottet blir kommunerna och renbeteslagen redan nu hörda inom ramen för Forststyrelsens naturresursplanering. Därmed får de generell information om målen för och planeringen av Forststyrelsens markanvändning. Forststyrelsen har redan nu ingått avtal och kommer också framöver att ingå avtal med renbeteslagen om gemensam användning av markområden. Därmed kan Forststyrelsen samordna sina funktioner.

Konkurrensrättslig oklanderlighet

Enligt propositionen ska Forststyrelsen vara underställd lagen om statens affärsverk. Därmed omfattas Forststyrelsen av konkurrenslagstiftningen. I propositionen understryker regeringen vikten av att Forststyrelsen kan vara neutral i konkurrensrättsligt hänseende. Ett exempel på detta är att affärsverksamheten och de offentliga förvaltningsuppgifterna måste vara tydligt åtskilda i lagen både operativt och finansiellt. Också i detta sammanhang vill utskottet peka på de allmänna samhälleliga förpliktelserna som finns inskrivna i 4 § och som måste vägas in när resultatmålen för Forststyrelsen läggs upp. Förpliktelserna baserar sig direkt på lag. Detta ställer särskilda krav på uppföljnings- och redovisningsmekanismerna för bedömningen av vilka effekter förpliktelserna har. Samtidigt lyfts resultatstyrningen och annan administrativ styrning fram i verksamheten. Forststyrelsens affärsekonomiska verksamhet måste vara öppen och i alla lägen uppfylla de konkurrensrättsliga kraven.

I motiven till propositionen sägs att det med avseende på konkurrensneutraliteten är viktigt att Forststyrelsen med sin viktigaste affärsverksamhet, inkomsterna från skogsbruket, inte driver olönsam affärsverksamhet som begränsar annat företagande. Om det av samhällspolitiska skäl är viktigt att ha kvar olönsam affärsverksamhet bör det kunna göras öppet och med hjälp av ett anslag i statsbudgeten, understryker utskottet.

De sakkunniga påpekade att det måste ses till att Forststyrelsen är oklanderligt i konkurrensrättsligt hänseende i relation till övriga aktörer. En viktig punkt i sammanhanget är att det görs en bedömning av om en viss affärsverksamhet lämpar sig för ett statligt verk av den typ som Forststyrelsen representerar inom branscher där det redan finns ett fungerande konkurrensutsatt tjänsteutbud. Lagen kan dock inte ha ingående bestämmelser om vilka branscher Forststyrelsen får etablera sig inom. Det är den operativa ledningen, verkställande direktören och styrelsen, som ska besluta om sådana frågor inom ramen för bestämmelsen om affärsverksamheten och i samarbete med det resultatstyrande ministeriet. Vid utfrågningen av de sakkunniga kom det fram att funktionerna inom vissa branscher kan behöva bolagiseras. Bolagisering av affärsverksamheter ingår inte i den föreslagna lagen, utan kriterierna finns inskrivna i lagen om statens affärsverk. Enligt 3 § i lagen om statens affärsverk får ett affärsverk ha dotterbolag. Frågor som gäller dotterbolag och är av ett betydande ekonomiskt intresse eller i övrigt betydande måste (3 § 2 mom.) föreläggas statsrådet. Utskottet påpekar att regeringen aktivt måste bevaka hur Forststyrelsens konkurrensrättsliga situation utvecklas och i förekommande fall förelägga riksdagen lagstiftningsändringar som garanterar konkurrensneutralitet.

Särskilda frågor

Forststyrelsen och skogsläroverken har ingått temporära avtal om skogar för undervisningsändamål. Enligt avtalen får läroanstalterna ta hand om inkomsterna från virkesförsäljningen men svarar i stället för skogsvårdskostnaderna och andra utgifter. Skogarna har en sammanlagd areal om cirka 20 000 hektar. Avtalen är temporära och kan gälla upp till 25 år. Utskottet har uppmärksamgjorts på att den gällande besittningen av skogar för undervisningsändamål inte är förenlig med propositionen eftersom regeringen föreslår att korssubventioner avvecklas. Jord- och skogsbruksministeriet och undervisningsministeriet kommer att förhandla om avtalen i vår. Utskottet förutsätter att regeringen i budgetpropositionen avsätter tilläggsanslag för högskolorna och/eller läroanstalterna om det är nödvändigt för att högskolorna och/eller läroanstalterna fortfarande ska få besitta skogar på statlig mark för undervisnings- och/eller forskningsändamål (Utskottets förslag till uttalande).

I 11 § i den kompletterande propositionen föreskrivs att det bestäms särskilt genom lag om jakt- och fiskeövervakningen. Med stöd av polislagen (493/1995) och förundersökningslagen (449/1987) har inrikesministeriet gett Forststyrelsens jakt- och fiskeövervakare begränsade befogenheter som styr deras arbete. Utskottet understryker att jakt- och fiskeövervakarna utför ett viktigt arbete och att det är angeläget att de tjänstemän vid Forststyrelsen som med stöd av polislagen och förundersökningslagen har fått vissa begränsade befogenheter av inrikesministeriet får fortsätta att arbeta med nuvarande rätttigheter och skyldigheter tills det utfärdas bestämmelser om jakt- och fiskeövervakning i enlighet med 11 § i kompletteringspropositionen och bestämmelserna har trätt i kraft.

I sitt utlåtande (GrUU 47/2004 rd) säger grundlagsutskottet att överklagandebestämmelserna i 13 § i kompletteringspropositionen innehåller allt väsentligt. Till exempel beslut om kvoter som avses i 9 § 2 mom. får överklagas genom besvär hos den behöriga förvaltningsdomstolen på det sätt som förvaltningsprocesslagen föreskriver. Av motiven till lagförslaget framgår det emellertid inte vem som är behörig att överklaga beslut om kvoter, påpekar grundlagsutskottet. Jord- och skogsbruksutskottet bör ta ställning till om det behövs särskilda bestämmelser om vem som har rätt att överklaga och i så fall hur, anser grundlagsutskottet. Jord- och skogsbruksutskottet påpekar att 13 § 2 mom. föreskriver att beslut om kvoter får överklagas genom besvär hos den behöriga förvaltningsdomstolen på det sätt som förvaltningsprocesslagen föreskriver (586/1996). Enligt 6 § i förvaltningsprocesslagen är det således den som beslutet avser eller vars rätt, skyldighet eller fördel direkt påverkas av beslutet som har rätt att anföra besvär. Alla de som har en särskild rätt och rätten påverkas av ett beslut om kvoter får anföra besvär. I sista hand är det högsta förvaltningsdomstolen som avgör vem som får anföra besvär. Med hänvisning till detta anser utskottet att överklagandebestämmelserna inte behöver kompletteras.

I 8 § 3 mom. i kompletteringsförslaget föreskrivs att de offentliga förvaltningsuppgifter som gäller jakt och fiske (vildmarksärenden) handläggs av vildmarkschefen som finns inom enheten för offentliga förvaltningsuppgifter. I 9 § 1 mom. ges vildmarkschefen rätt att avgöra tillståndsärenden som anknyter till jakt och fiske. Utskottet påpekar att de tillståndsärenden som avses i 9 § dels inbegriper tillstånd för jakt och fiske, dels rätt att ingå arrendeavtal om fiske- och jakträtt.

Med hänvisning till propositionen och övrig utredning finner utskottet förslagen nödvändiga och lämpliga. Utskottet tillstyrker lagförslagen, men med följande anmärkningar och ändringsförslag.