Detaljmotivering

1. Lag om ändring av 2 kap. 7 och 10 § i strafflagen

Att avsätta domare

Om en tjänsteman, alltså även en domare, eller någon annan person som avses i paragrafen döms för uppsåtligt brott till fängelse för kortare tid än två år, kan han eller hon enligt det gällande 2 mom. i 2 kap. 10 § i strafflagen samtidigt dömas till avsättning, om brottet visar att han eller hon är uppenbart olämplig som tjänsteman eller för att sköta ett offentligt uppdrag.

Regeringen föreslår i propositionen att möjligheten till avsättning efter prövning ska utvidgas för domarnas del så att en domare på yrkande av åklagaren ska kunna dömas till avsättning från domartjänst också då han eller hon döms till minst 60 dagsböter för ett uppsåtligt brott. Ett ytterligare villkor är att brottets art, att brottet sker upprepat eller någon annan omständighet kring brottet visar att personen är uppenbart olämplig som domare.

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande om propositionen (GrUU 36/2008 rd) att den föreslagna avgränsningen är omotiverad i sak. Dessutom innebär förslaget att domare i fortsättningen kan avsättas lättare än andra tjänstemän. Enligt 3 § 3 mom. i grundlagen utövas den dömande makten av oberoende domstolar. Det som i sin tur garanterar en domares oberoende är att han eller hon enligt 103 § i grundlagen inte får förklaras förlustig sin tjänst på annat sätt än genom dom av domstol. Bestämmelsens syfte är att värna domstolarnas oberoende (RP 1/1998 rd, s. 160/II).

Som grundlagsutskottet ser det krävs det synnerligen tungt vägande samhälleliga skäl för att urholka domarnas rätt att kvarstå i tjänsten. I propositionen nämns inga sådana praktiska problem som skulle motivera att möjligheten att avsätta just domare utvidgas till brott som allmänt bestraffas med böter. Dessutom tycker grundlagsutskottet att den föreslagna gränsen 60 dagsböter är ganska slumpmässig. Därför menar utskottet att det krävs en lagstiftningsordning enligt 73 § i grundlagen för att lagförslag 1 ska kunna godkännas.

Med hänsyn till grundlagsutskottets utlåtande och synpunkterna där anser lagutskottet det motiverat att riksdagen förkastar lagförslag 1.

2. Lag om ändring av statstjänstemannalagen

Varning till domare

Enligt den gällande statstjänstemannalagen 45 § gäller bestämmelserna i lagens 24 § om skriftlig varning inte domare. Domare kan dock redan nu ges en muntlig eller skriftlig anmärkning, som är en lindrigare åtgärd än en varning.

Regeringen föreslår en sådan ändring i statstjänstemannalagen att det blir möjligt att ge en domare skriftlig varning. Enligt propositionen ska domstolens chefsdomare kunna ge en domare en skriftlig varning om denne bryter mot eller åsidosätter sin tjänsteplikt. Den som fått varningen får yrka rättelse av beslutet hos tjänstemannanämnden och tjänstemannanämndens beslut får överklagas genom besvär till högsta förvaltningsdomstolen.

En skriftlig varning enligt statstjänstemannalagen kan främst betraktas som en arbetsledningsåtgärd. Statstjänstemannalagen saknar i nuläget disciplinära bestämmelser (RP 291/1993 rd).

Skriftlig varning sågs bland de utfrågade sakkunniga som ett arbetsledningsinstrument för den domare som är chef för ämbetsverket. Exempelvis kommer enheterna att bli större till följd av tingsrättsreformen och det behövs ledningsstödjande metoder för att värna rutinerna och välbefinnandet på arbetsplatserna. På denna punkt behandlas domare och övriga tjänstemän på domstolarna för närvarade inte lika. Bedömningen är att varning rätt sällan kommer att aktualiseras, men vetskapen om att varning kan utdelas tros ha en preventiv verkan.

Men skriftlig varning ansågs också utgöra ett problem med tanke på domarnas oavhängighet. Det är inte heller särskilt lätt att utdela varning när arbetsklimatet är inflammerat. Det finns också de som anser att varning egentligen inte behövs för den interna styrningen vid en domstol. Däremot framhölls det att det behövs tillräckligt med personal och positiva lednings- och påverkansmetoder för att förbättra kvaliteten och effektiviteten i domstolsverksamheten.

Enligt grundlagsutskottet är argumentet för skriftlig varning, att det ger domstolens chefsdomare en bredare möjlighet att svara för domstolens resultat, inte helt oproblematiskt. Å andra sidan garanterar t.ex. 21 § i grundlagen var och en rätt att få sin sak behandlad utan ogrundat dröjsmål av en domstol, vilket talar för en bestämmelse som den föreslagna. Därför är en sådan bestämmelse i och för sig möjlig, menar grundlagsutskottet.

Med den argumentationen anser lagutskottet skriftlig varning vara ett nyttigt arbetsledningsinstrument också på den arbetsplats som en domstol utgör. Möjligheten att ge en domare varning är ett tillskott till den instrumentarsenal som ämbetsverkets ledning förfogar över för att säkerställa att domstolen fungerar som den ska. Propositionen bidrar sålunda till att öka det allmänna förtroendet för domstolar. Men divergerande åsikter om lagtolkning får inte ge upphov till varning, utan en sådan får ges bara om någon bryter mot eller åsidosätter sin tjänsteplikt, poängterar utskottet.

Enligt 14 § 1 mom. i statstjänstemannalagen ska en tjänsteman utföra sina uppgifter på behörigt sätt och utan dröjsmål. Han eller hon ska också iaktta bestämmelserna om arbetsledning och övervakning. I 2 mom. står det att en tjänsteman ska uppträda så som hans ställning och uppgifter förutsätter. De här bestämmelserna gäller också domare.

En tjänsteman kan med stöd av statstjänstemannalagens 14 § 2 mom. och 24 § ges en varning också då han utanför sitt tjänsteuppdrag bryter mot de uppträdandenormer som hans eller hennes tjänsteställning inbegriper. Utgångspunkten är trots allt att tjänstemannalagen primärt reglerar hur tjänstemän ska förfara i tjänsteförhållande. I praktiken har det ansetts att kravet på ett lämpligt uppträdande för tjänstemän sträcker sig utanför tjänsteutövningen främst när det gäller förtroende- eller aktningskrävande poster. På sådana poster sitter t.ex. poliser, militärer och de högsta tjänstemännen inom statsförvaltningen.

Utövning av domsmakt är betydande utövning av offentlig makt. Domarnas prestigefyllda och ansvarsfulla position förutsätter att de uppträder på ett för deras rang lämpligt sätt också utanför tjänsteutövningen. Människornas förtroende för domstolarna påverkas av hur domarna uppträder utanför jobbet. Om en domare t.ex. gör sig skyldig till uppsåtligt brott i sitt privatliv, kan detta ge grund för skriftlig varning även om straffet för gärningen är lindrigt. Också olämpligt uppträdande på allmän plats kan motivera en skriftlig varning.

I 46 § 3 mom. i lagförslaget finns domstolsspecifika bestämmelser om varning. Utskottet konstaterar att i 3 mom. 1 punkten bör förutom tingsdomare också nämnas jordrättsingenjör, som enligt lagen om utnämning av domare () är en domartjänst. En jordrättsingenjör ges alltså en varning av tingsrättens lagman. Dessutom föreslår utskottet vissa små lagtekniska korrigeringar.

Utskottet föreslår för tydlighetens skull att 46 § 3 mom. avskiljs till en ny 46 a § och därmed att 46 § 4 mom. i propositionen blir 3 mom.

Överklagande av beslut om skriftlig varning

Grundlagsutskottet uppmärksammar i sitt utlåtande att ett rättelseyrkande med anledning av en varning primärt ska göras hos tjänstemannanämnden. Med hänsyn framför allt till domarnas oberoende är det enligt utskottet ett problem, om rättsinstansen ligger utanför domstolsväsendet. Därför är det nödvändigt att en varning till en domare ska kunna överklagas inom den berörda domstolslinjen. Att lagförslaget justeras på denna punkt är ett villkor för att det ska kunna behandlas i vanlig lagstiftningsordning, menar grundlagsutskottet.

Lagutskottet föreslår därför i lagen en ny 53 a § om överklagande av beslut om skriftlig varning till en domare. Enligt paragrafen överklagas beslutet genom besvär. Ändringssökandet sker inom domstolslinjen. Beslut av lagmannen i en tingsrätt får överklagas till hovrätten. Beslut av presidenten i en hovrätt eller vid arbetsdomstolen får överklagas till högsta domstolen. När beslutet fattats av en överdomare vid en förvaltningsdomstol, marknadsdomstolen eller försäkringsdomstolen är högsta förvaltningsdomstolen fullföljdsinstans. Beslut av presidenten i högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen överklagas till respektive domstol och överklagandet behandlas i plenum.

I 2 mom. i den nya paragrafen föreskrivs om överklagandeförfarandet. Enligt bestämmelsen ska överklagandet inom 30 dagar från delfåendet av beslutet ges in till den domstols kansli där domaren är anställd. Domstolen ska omedelbart till fullföljdsdomstolen skicka överklagandet med bilagor, en kopia av det överklagade beslutet och ett utlåtande med anledning av överklagandet från den domare som gett varningen. Utskottet vill för tydlighetens skull påpeka att den dom genom vilken hovrätten avgjort ett överklagande som gäller en varning som getts av lagmannen i en tingsrätt får överklagas genom ansökan om besvärstillstånd.

Enligt 3 mom. ska domstolen behandla överklagandet som ett rättskipningsärende. När ärendet behandlas ska den som överklagar och den domare som fattat beslutet ges tillfälle att bli hörda och i förekommande fall lägga fram bevis och annan information.

Som en följd av att utskottet föreslagit att överklagandet av en varning till en domare ska ske genom besvär, bör i lagförslag 2 ändringarna i 49 och 50 § gällande tjänstemannanämnden och 2 mom. i ikraftträdandebestämmelsen strykas.

Av samma anledning bör också de föreslagna bestämmelserna i 53 § 2 mom. om behandlingen av ett rättelseyrkande i ett beslut om varning strykas. När det gäller varning föreslår utskottet att 53 § 2 mom. ändras som följer: "...gett någon annan tjänsteman än en domare en varning...". Bestämmelsen uttrycker då att det finns särskilda bestämmelser för varning till domare.

Statstjänstemannalagens 58 § lyder i sin nuvarande form på följande sätt: "Ändring i andra beslut än sådana som anges i 52, 53, 54 och 56 § samt 57 § 1 mom. som gäller en tjänsteman och som en myndighet eller tjänstemannanämnd givit med stöd av denna lag får inte sökas genom besvär." Paragrafen bör kompletteras med hänvisningar till de ovan föreslagna 46 a och 53 a §.

Entledigande av en domare utan ansökan

I 46 § 1 och 2 mom. i statstjänstemannalagen ingår bestämmelser om entledigande av domare. I 2 mom. föreskrivs det om entledigande av en domare utan ansökan. En domare är skyldig att avgå från sin statliga anställning, om han eller hon på grund av sjukdom, lyte eller kroppsskada förlorat sin arbetsförmåga. Om domaren inte då avgår, ska den domstol vid vilken han eller hon ska åtalas för brott i tjänsten utan ansökan entlediga honom eller henne. En medlem av eller presidenten i högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen entledigas dock av respektive domstol.

Enligt propositionens förslag till 46 § 2 mom. ska en domare vid en allmän domstol eller arbetsdomstolen eller en föredragande vid högsta förvaltningsdomstolen entledigas av den domstol där han eller hon ska åtalas för brott i tjänsten. En domare vid en förvaltningsdomstol, marknadsdomstolen eller försäkringsdomstolen entledigas av högsta förvaltningsdomstolen. Dessutom föreslås i momentet bestämmelser om hur ärendet ska behandlas i respektive domstol. Bestämmelserna om en medlem av eller presidenten i högsta domstolen eller högsta förvaltningsdomstolen föreslås förbli oförändrade. I 54 § 2 mom. föreslås det också en bestämmelse om överklagande av ett entledigandebeslut av en hovrätt.

Grundlagsutskottet har ingenting att anmärka på i fråga om de föreslagna bestämmelserna om entledigande av en domare utan ansökan (GrUU 36/2008 rd).

Lagförslagets 46 § 2 mom. innehåller en uttrycklig bestämmelse om vilken domstol som ska entlediga en föredragande vid högsta förvaltningsdomstolen. För föredragande vid högsta domstolen finns ingen sådan bestämmelse. Lagutskottet konstaterar att tjänsterna som föredragande vid högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen inte är domartjänster enligt lagen om utnämning av domare. Däremot står det i statstjänstemannalagens 48 § att vad som i statstjänstemannalagen bestäms om domartjänster och domare gäller även föredragandetjänster och föredragande vid högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen. Föredragande vid högsta domstolen och högsta förvaltningsdomstolen har enligt lagen samma rätt att kvarstå i tjänsten som domare. Följaktligen är det motiverat att de hör till personkretsen i 46 § 2 mom. Men för tydlighetens och konsekvensens skull bör också föredragande vid högsta domstolen nämnas i bestämmelsen, menar utskottet.

En föredragande vid högsta domstolen entledigas av Helsingfors hovrätt, som är forum i tjänstebrottmål när det gäller dessa föredragande. Regeringen anger inget skäl till varför det är Helsingfors hovrätt, alltså forumet för tjänstebrott, som ska entlediga en föredragande vid högsta domstolen, när den föreslår att det ska vara högsta förvaltningsdomstolens sak att entlediga domare i förvaltningsrätt. Det rationella vore enligt utskottet att också entledigandet av föredragande vid högsta förvaltningsdomstolen behandlas av en förvaltningsdomstol. Eftersom det som framgår ovan är Helsingfors hovrätt som entledigar föredragande vid högsta domstolen, vore det enligt utskottet logiskt att det är Helsingfors förvaltningsdomstol som entledigar föredragande vid högsta förvaltningsdomstolen. Lösningen ligger i linje med huvudregeln för entledigande på ansökan, dvs. att entledigandeärendet behandlas av en annan domstol än den där personen i fråga arbetar. Överklagandet kan då också ske inom domstolslinjen.

I avsnittet om propositionens förhållande till grundlagen och lagstiftningsordning framhåller regeringen att förslaget om att ärendet vid den entledigande domstolen ska behandlas i rättskipningsordning beror på att man genom att entlediga domaren ingriper i domares grundlagsfästa rätt att kvarstå i tjänsten. Enligt det föreslagna 46 § 2 mom. ska de entledigande allmänna domstolarna behandla ärendena som rättskipningsärenden och förvaltningsdomstolarna som förvaltningsprocessärenden. Men utskottet tycker det räcker med att föreskriva att de entledigande domstolarna ska behandla ärendena som rättskipningsärenden. Bestämmelsen får då en skrivning som motsvarar den föreslagna bestämmelsen i 3 mom. i den nya 53 a § om behandlingsordningen för varning till domare. Utskottet föreslår också vissa ändringar i strukturen i 2 mom.

Regeringen föreslår ett nytt 2 mom. i 54 § enligt vilket ett hovrättsbeslut som avses i 46 § 2 mom. och som innebär att en domare entledigats får överklagas genom besvär till högsta domstolen. Förslaget har sin upprinnelse i högsta domstolens prejudikat 2004:110. Enligt prejudikatet avser besvärsförbudet i 58 § i statstjänstemannalagen inte entledigande av en domare utan ansökan och att ändring i hovrättens beslut ska sökas hos högsta domstolen. Den föreslagna bestämmelsen är alltså behövlig. Men den måste ses över lagtekniskt. Dessutm bör den andra meningen i nämnda 2 mom. om beslutets verkställbarhet ändras i linje med den formulering som normalt används för att reglera situationer som denna.

Utskottet föreslår ovan att föredragande vid högsta förvaltningsdomstolen ska entledigas av Helsingfors förvaltningsdomstol. Följaktligen behövs det en motsvarande bestämmelse om hur ett beslut av Helsingfors förvaltningsdomstol överklagas.

För lagsystematikens skull anser utskottet det motiverat att bestämmelserna om överklagande av beslut om entledigande utan ansökan lyfts ut ur 54 § 2 mom. och in i en ny 54 a § och att en hänvisning till denna paragraf läggs till i 58 §.

Särbestämmelserna om domare behöver utvecklas

Under de tio senaste åren har en lång rad arbetsgrupper och kommittéer i sin rapportering tagit upp frågan om ändring av bestämmelserna om domaransvar. Utskottet vill fästa uppmärksamheten vid att propositionen om domares ansvar är behäftad med många brister trots att beredningstiden varit lång. Grundlagsutskottet har haft allvarliga anmärkningar att komma med. De föreslagna bestämmelserna har krävt lagtekniska ändringar på många punkter. Men lagutskottet anser trots allt med motiveringen ovan att bestämmelserna om varning till domare och om entledigande utan ansökan behöver ses över och att detta kan ske nu men med de ovan föreslagna ändringarna.

Utskottet konstaterar att särbestämmelserna om domare i statstjänstemannalagen med tiden blivit komplicerade och svårtolkade. I samband med den aktuella propositionen har också t.ex. statstjänstemannalagens överklagandeförfaranden diskuterats när det gäller åtgärder som påverkar domares rätt att kvarstå i tjänsten.

Utskottet anser att alla de tjänstemannarättsliga bestämmelser som gäller domarnas grundlagsfästa särposition behöver gås igenom noggrant. I det sammanhanget bör man undersöka om det går att sammanföra särbestämmelserna om domare i en egen lag. Dessutom bör man titta på vilken relevans bestämmelserna har för andra som deltar i behandlingen av ett ärende i domstol och som i sitt uppdrag har domares rätt att kvarstå i sin tjänst. Alla dessa frågor kan tas upp t.ex. i justitieministeriets arbetsgrupp för utveckling av lagstiftningen om domstolarnas organisation.

3. Lag om ändring av 17 och 20 § i tingsrättslagen (Nytt lagförslag)

Tingsrättslagens (581/1993) 20 § har bestämmelser om forum i tjänstebrottsmål som gäller domare. Lagutskottet föreslår i samband med lagförslag 2 om ändring av statstjänstemannalagen att i lagen intas en separat bestämmelse om behörighet i ärenden som gäller varning. I denna bestämmelse finns ingen hänvisning till tjänstebrottsforum. Utskottet föreslår för tydlighetens skull att 20 § 1 mom. i tingsrättslagen kompletteras med en hänvisningsbestämmelse om behörig fullföljdsdomstol i ärenden som gäller skriftlig varning. Utskottet föreslår ett nytt 3. lagförslag om detta.

I detta sammanhang föreslår lagutskottet en lagteknisk korrigering om notariers rätt att förrätta vigsel i 17 § 1 mom. i tingsrättslagen. Enligt ikraftträdandebestämmelsen ska det nämnda lagrummet tillämpas fr.o.m. den 1 januari 2009.

Lagstiftningsordning

Av grundlagsutskottets utlåtande framgår det att lagförslag 1 bör behandlas enligt 73 § i grundlagen och att lagförslag 2 kan behandlas i vanligt lagstiftningsordning, om grundlagsutskottets konstitutionella anmärkningar om överklagande av en varning till en domare beaktas på behörigt sätt.

Lagutskottet föreslår att lagförslag 1 förkastas. I lagförslag 2 har utskottet beaktat grundlagsutskottets konstitutionella anmärkningar och följaktligen kan det lagförslaget behandlas i vanlig lagstiftningsordning.