Detaljmotivering

1. Lag om ändring av 12 kap. i fängelselagen

12 kap. Brevväxling och telefonsamtal

1 §. Brevväxling och granskning av brev.

  Enligt den gällande 1 mom. tredje meningen får brev och andra postförsändelser öppnas, om det i enskilda fall finns grundad anledning att misstänka att försändelsen innehåller förbjudna ämnen eller föremål enligt 9 kap. 1 § 1 eller 2 mom. Enligt den föreslagna ändringen får brev och andra postförsändelser i sådana fall inte bara öppnas, utan också granskas utan att läsas.

I enlighet med vad grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande är det fråga om en precisering av den gällande lydelsen. Bestämmelsen är emellertid inte bra formulerad, eftersom den inte uttryckligen nämner att det är förbjudet att läsa ett förtroligt meddelande som ingår i postförsändelsen. Lagutskottet har således ändrat ordalydelsen.

Enligt inkommen utredning har frasen "i enskilda fall", till skillnad från vad utskottet ursprungligen avsåg, i tillämpningspraxis tolkats som om bara enskilda postförsändelser avsågs och inte exempelvis orsaker som beror på mottagaren. Utskottet vill förtydliga avsikten med bestämmelsen och föreslår att den nämnda frasen ska utgå. Då kan den "grundade anledningen" gälla bland annat själva försändelsen, dess mottagare, mottagarens uppförande i fängelset eller erfarenheter av avsändarens tidigare beteende. Utskottet betonar ändå att tillämpningen av bestämmelsen även i fortsättningen kräver att det finns ett konkret skäl av ovan nämnda slag som beslutet att öppna och granska försändelsen stöder sig på.

Som fjärde mening i momentet föreslår regeringen en bestämmelse enligt vilken ett brev eller någon annan postförsändelse får öppnas "för granskning av föremålet", om formen eller storleken på brevet är sådan att man kan sluta sig till att det också innehåller någonting annat än ett förtroligt meddelande. I fråga om förfarandet hänvisas till 16 kap. 2 §.

Grundlagsutskottet har i sitt utlåtande påpekat att ett postpaket som innehåller gods inte i sig bör betraktas som ett förtroligt meddelande på det sätt som avses i grundlagen och att den föreslagna bestämmelsen i skenet av det ställningstagandet inte är problematisk med avseende på grundlagen. Utskottet anser ändå att det är korrekt att avsikten med åtgärden — i stället för granskning av föremålet — bestäms vara att utreda om postförsändelsen innehåller förbjudna ämnen eller föremål. Lagutskottet föreslår att ordalydelsen ändras i enlighet med detta.

Vidare anser grundlagsutskottet i sitt utlåtande att den föreslagna bestämmelsen bör preciseras genom att införa ett uttryckligt förbud mot att läsa ett förtroligt meddelande som eventuellt finns i postförsändelsen. Lagutskottet föreslår att bestämmelsen ändras i enlighet med det.

Till följd av grundlagsutskottets påpekanden har lagutskottet också granskat hänvisningen till 16 kap. 2 §. Den bestämmelsen gäller granskning av fångarnas bostadsrum och deras egendom på fängelseområdet. Lagutskottet anser att man också på bestämmelsenivå klart bör skilja mellan granskningen av postförsändelser och denna typ av åtgärder. Utskottet har strukit hänvisningen.

I 2 mom. föreslås en helt ny bestämmelse. Den gäller bara slutna fängelser och de brev som kommer dit. Enligt förslaget får man alltid öppna och granska men inte läsa innehållet i brev och andra postförsändelser som fångar på dessa anstalter får.

Eftersom bestämmelsen ger möjlighet att öppna alla postförsändelser som faller inom dess räckvidd anser grundlagsutskottet att den är mycket omfattande. Å andra sidan påpekar grundlagsutskottet att säkerheten för personer i slutna anstalter utgör en sådan vägande och godtagbar tilläggsorsak att det är motiverat att effektivt försöka förhindra att förbjudna ämnen och föremål kommer in i dessa anstalter. Med tanke på detta anser utskottet att det är sakligt att den föreslagna bestämmelsen avgränsas så att den endast gäller försändelser till fängelset. Grundlagsutskottet påpekar också att det inte föreslås något uttryckligt omnämnande av syftet med att öppna och granska dessa försändelser. Därför föreslår lagutskottet att bestämmelsen kompletteras så att en försändelse får öppnas för granskning av om den innehåller i paragrafen avsedda förbjudna föremål eller ämnen.

Som 3 mom. föreslås den gällande lagens 2 mom. utan ändringar.

Lagutskottet anser att den inre systematiken i den föreslagna paragrafen förblir oklar. Enligt förslaget ska 1 mom. innehålla bestämmelser både om granskning av försändelser utan att öppna dem och om rätten att öppna försändelser. Den bestämmelse som i praktiken kommer att tillämpas mest, dvs. bestämmelsen om öppnande av försändelser till slutna fängelser, ska emellertid enligt förslaget utgöra ett särskilt 2 mom.

I syfte att göra paragrafen mer överskådlig föreslår lagutskottet att 1 mom. ska innehålla den grundläggande bestämmelsen om fångars rätt till korrespondens och en bestämmelse om i vilket syfte försändelser får granskas utan att öppna dem. Sedan föreslår utskottet att 2 mom. ska innehålla samtliga bestämmelser om rätten att öppna försändelser. Dessutom föreslår utskottet en förenkling som går ut på att bestämmelserna om undersökning av föremål i försändelserna slås ihop.

Utskottet har också ändrat paragrafrubriken så att den bättre motsvarar innehållet.

Brev som öppnats för granskning ges till fången återförslutna. Detta framgår av 39 § 2 mom. i statsrådets förordning om fängelse (). Utskottet har noterat att det inte framgår hur brevet ska förslutas. Det anser att justitieministeriet bör överväga att se över bestämmelsen i detta avseende. Detsamma gäller 11 § 2 mom. i statsrådets förordning om häktning ().

2 §. Läsning och kopiering av brev.

Enligt det gällande 1 mom. får brev, andra postförsändelser eller meddelanden till eller från fångar läsas, om det i ett enskilt fall av grundad anledning är nödvändigt för att förhindra eller utreda ett brott, avvärja en fara som hotar anstaltsordningen eller trygga fångens eller någon annans säkerhet. Regeringen föreslår komplettering av momentet så att grundad anledning ska ha samband med fångens brottsliga bakgrund, uppförande under fängelsetiden eller med avsändaren.

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att tröskeln för att läsa ett förtroligt meddelande även i den föreslagna formuleringen är hög och att åtgärdens stränghet är proportionerlig. Utskottet anser att förslaget inte utgör något problem med avseende på grundlagen.

Lagutskottet anser att den föreslagna bestämmelsen är ändamålsenlig med tanke på fängelsernas funktion och tillstyrker därför förslaget. Utskottet noterar ändå att man inte bland de föreslagna attributen på grundad anledning nämner orsaker som har samband med själva försändelsen. I praktiken är det ändå möjligt att den grundade misstanke som avses kan bero på själva försändelsen när det gäller brev från fången, såsom mottagarens person och dennes tidigare verksamhet. Lagutskottet föreslår således att momentet också nämner orsaker som har samband med postförsändelsen.

Utskottet har också preciserat momentets formuleringar. Eftersom det föreslagna momentet inte bara gäller brev, utan också andra postförsändelser och meddelanden, har utskottet ändrat paragrafrubriken.

4 §. Brevväxling med ombud. (Ny)

Utskottet föreslår att 2 mom. preciseras så att granskningen genomförs utan att meddelandet i försändelsen läses. Eftersom 1 § 2 mom. i samma kapitel föreslås bli 1 § 3 mom. måste också hänvisningen i 4 § ändras.

8 §. Brevväxling och telefonsamtal på säkerhetsavdelningar. (Ny)

I 1 mom. anges förutsättningarna för rätten att läsa brev och andra försändelser till och från fångar på säkerhetsavdelningar. Av de anledningar som lagutskottet framförde i samband med att fängelselagen stiftades (se LaUB 10/2005 rd, s. 11/II) uppfylls villkoren för att läsa meddelanden lättare på säkerhetsavdelningar än när det gäller fångar på vanliga avdelningar. Den uppräkning av orsaker till att läsa ett meddelande som finns i momentet är för närvarande densamma som 2 § 1 mom., som det ändå föreslås ändringar i ovan. Motsvarande ändring måste göras i detta moment för att rätten att läsa meddelanden på säkerhetsavdelningar inte relativt sett ska krympa på grund av den föreslagna ändringen i 2 §. Dessutom måste formuleringen "i ett enskilt fall" på samma sätt som i 2 § utgå ur den gällande bestämmelsen, eftersom den gett upphov till tolkningsproblem.

För tydlighets skull har utskottet i slutet av momentet lagt till hänvisningar till 10 och 11 §, som gäller förfarande och beslutanderätt.

11 §. Beslutanderätt.

I 1 mom. finns bestämmelser om vem som får besluta att ett brev eller någon annan postförsändelse ska granskas. Enligt förslaget ska momentet ändras så att rätten att besluta om granskning och läsning av en försändelse överförs från en tjänsteman i chefsuppgifter inom övervakningen till en tjänsteman i styrnings- eller övervakningsuppgifter, dvs. till en hierarkiskt lägre nivå. När det gäller brev till slutna fängelser föreslår regeringen ändå att beslutet att öppna brev alltjämt ska fattas av en tjänsteman i chefsuppgifter inom övervakningen.

Lagutskottet finner det motiverat att beslutet kan fattas på lägre nivå — granskningen kan ske snabbare och mer smidigt. Emellertid anser utskottet att propositionen inte anger skäl för att man trots denna grundprincip fortsatt ska hålla fast vid chefsnivå när det gäller rätten att fatta beslut om att öppna brev till slutna fängelser. Eftersom det inte föreligger någon rätt att ta del av innehållet i ett förtroligt meddelande när en försändelse öppnas och dess innehåll granskas fölreslår lagutskottet att beslutet även i de aktuella fallen kan fattas av en tjänsteman med styrnings- eller övervakningsuppgifter.

Utskottet har samtidigt ändrat ordalydelsen i början av bestämmelsen i enlighet med formuleringen i 1 § 2 mom.

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att det inte föreslås några begränsningar i lagen beträffande vilka tjänstemän som har rätt att läsa meddelanden. Enligt utskottets mening vore det ändå viktigt med tanke på skyddet för förtroliga meddelanden att endast vissa, för uppgiften utsedda tjänstemän berättigas att läsa sådana meddelanden i fängelser.

Lagutskottet anser att den begränsning som grundlagsutskottet föreslår är motiverad. Enligt det gällande 11 § 2 mom. beslutar en säkerhetsansvarig om läsning, kvarhållande och kopiering av brev, andra postförsändelser eller meddelanden. Den gällande regleringen är olämplig enligt lagutskottets bedömning, och därför bör ändringar göras när det gäller vilka tjänstemän som får läsa meddelanden. Den nya avgränsningen bör ändå göras flexibelt, dvs. så att en tillräckligt stor krets utför uppgiften i förhållande till vad som krävs i praktiken, men samtidigt så att så få som möjligt per fängelse har denna rätt. Med tanke på övervakningen är det dessutom motiverat att man hela tiden vet vem som rent konkret ansvarar för sådan verksamhet. Enligt inkommen utredning är det tjänstemän med chefsuppgifter inom övervakningen som är bäst lämpade för denna uppgift, om man ser på utbildningen. Den som läser ett meddelande kan också komma att bli tvungen att besluta om meddelandet ska kopieras eller om försändelsen eller meddelandet ska kvarhållas, och därför måste rätten att fatta beslut i dessa frågor ges samma personer som har rätt att läsa meddelanden. Utskottet anser att utnämningen av dessa personer lämpligen kan skötas av den tjänsteman på fängelset som ansvarar för säkerheten. Självfallet kan det samtidigt finnas flera personer som har rätt att läsa meddelanden.

Med hänvisning till det ovan anförda föreslår lagutskottet att 2 mom. ändras så att meddelanden i brev och andra postförsändelser samt andra meddelanden får läsas och beslut om kopiering samt om kvarhållande av försändelser eller meddelanden fattas av en säkerhetsansvarig tjänsteman eller en av denne för uppgiften särskilt förordnad tjänsteman i chefsuppgifter inom övervakningen. Enligt den föreslagna bestämmelsen får meddelandet också läsas av en tjänsteman inom Fångvårdsverket som enligt 15 § 2 mom. i lagen om behandling av personuppgifter vid verkställighet av straff () är berättigad att behandla uppgifter i säkerhetsregistret. Detta behövs för fängelsernas praktiska arbete, eftersom dessa personer på grund av sina uppgifter har möjlighet att observera saker som annars skulle vara svårt att utläsa ur meddelanden.

11 a §. Tystnadsplikt och förbud mot utnyttjande. (Ny)

Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande att det finns skäl att under den fortsatta behandlingen av saken dryfta om regleringen av sekretessbestämmelserna gällande de tjänstemän i fängelser som hanterar förtroliga meddelande är tidsenlig. Enligt uppgift grundar sig tystnadsplikten för tjänstemän som arbetar i fängelser i dagens läge närmast på lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet (). Eftersom brev, andra försändelser och meddelanden till och från fångar inte kan anses ingå i den lagens tillämpningsområde är det i dagens läge oklart hur omfattande tystnadsplikt de tjänstemän som behandlar dem har och vilken den rättsliga grunden för tystnadsplikten är.

Lagutskottet föreslår därför en ny paragraf till lagen med bestämmelser om tystnadsplikt för de tjänstemän som övervakar fångarnas korrespondens på grundval av det aktuella kapitlet. Paragrafens 1 mom. innefattar både förbud mot att obehörigen röja det man får veta i ett sådant uppdrag och förbud mot att utnyttja sådan information till egen nytta eller så att man gagnar eller skadar någon annan. Det förstnämnda förbudet gäller uttryckligen bara obehörigt röjande av information och hindrar t.ex. inte någon från att göra en sådan anmälan som avses i 19 kap. 2 § till polisen, någon annan förundersökningsmyndighet eller åklagaren. Tystnadsplikten och förbudet mot utnyttjande gäller också efter det att tjänstemannen slutat hos myndigheten eller om personen i fråga av någon annan anledning inte längre sköter uppdraget.

Materiellt gäller tystnadsplikten enligt bestämmelsen både meddelandets faktiska innehåll och identifieringsuppgifterna avseende dem som kommunicerar. Detta beror på att grundlagsutskottet i sin praxis ansett att också de sistnämnda omfattas av sekretess i fråga om konfidentiella meddelanden, om än inte till dess kärnområde (se t.ex. GrUU 23/2006 rd GrUU 16/2004 rd GrUU 10/2004 rd och GrUU 9/2004 rd). Bestämmelsen innefattar samtliga i det aktuella kapitlet avsedda kommunikationssätten.

I syfte att undvika tolkningsproblem föreslår utskottet att 2 mom. ska innehålla en särskild bestämmelse om lämnande av uppgifter. Utöver vad som föreskrivs i någon annan lag får de uppgifter som avses i 1 mom. lämnas också till tjänstemän som nödvändigt behöver uppgifterna för uppgifter enligt fängelselagen. Uppgifterna kan behövas exempelvis för upprätthållande av säkerheten på anstalten eller när det gäller att flytta fångar.

Ingressen.

Lagens ingress måste ändras till följd av de ovan föreslagna ändringarna i 4, 8 och 11 § och till följd av den föreslagna nya 11 a §.

2. Lag om ändring av 8 kap. i häktningslagen

8 kap. Brevväxling och telefonsamtal

1 §. Brevväxling och granskning av brev.

  Lagutskottet föreslår att momentindelningen i paragrafen förtydligas så att bestämmelsen om granskning av brev och andra postförsändelser utan att dessa öppnas ska finnas i paragrafens 2 mom. och att de bestämmelser som berättigar till öppnande i paragrafens 3 mom.

I 3 mom. föreslås en bestämmelse enligt vilken ett brev eller en annan postförsändelse till en häktad får öppnas och dess innehåll granskas utan att ett eventuellt meddelande i försändelsen läses. Bestämmelsens tillämpningsområde är inte begränsad till slutna anstalter på det sätt som 12 kap. 3 § i fängelselagen. Detta är en följd av 2 kap. 1 § 2 mom. i häktningslagen enligt vilket häktningsfångar inte kan placeras i öppna anstalter. Bestämmelsens tillämpningsområde begränsas endast så att rätten att öppna och granska endast gäller försändelser som kommer till en häktad men inte som den häktade vill sända.

Även om bestämmelsens tillämpningsområde är omfattande förordar lagutskottet denna komplettering. Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att myndigheterna kan ha godtagbara skäl att misstänka att vilken som helst försändelse som inkommer till ett slutet fängelse kan innehålla förbjudna ämnen eller föremål oberoende exempelvis av försändelsens form, mottagaren eller avsändaren. Utan en allmän bestämmelse på det sätt som nu föreslås föreligger det en fara att framför allt personer som tillbringar en lång tid i häktet i verkligheten börjar utnyttjas som bulvaner för försändelser till s.k. fängelsefångar, vilket innebär att den granskningsrätt som föreslås i fängelselagen skulle kunna kringgås.

Lagutskottet uppmärksammar emellertid att en sådan allmän bestämmelse som gäller brev och andra postförsändelser till häktade delvis gör den andra och tredje meningen i paragrafens 2 mom., såsom det framgår av propositionen, överflödiga. Lagutskottet föreslår därför att den allmänna bestämmelsen om rätten att öppna försändelser till häktade placeras i 3 mom. enligt utskottets momentindelning. Bestämmelsen skulle vara momentets första mening medan resten av momentet begränsas så att det endast gäller brev och postförsändelser från häktade. Utskottet föreslår samtidigt att momentets ordalydelse ändras så att det motsvarar 12 kap. 1 § 2 mom. i lagförslag 1.

2 §. Läsning och kopiering av brev.

  Utskottet föreslår att i paragrafens 1 mom. görs motsvarande ändringar som i 12 kap. 2 § 1 mom. i lagförslag 1.

4 §. Brevväxling med ombud. (Ny)

Utskottet föreslår att i paragrafens 2 mom. görs motsvarande ändringar som i 12 kap. 4 § 2 mom. i lagförslag 1.

9 §. Beslutanderätt.

Utskottet föreslår att i paragrafen görs samma ändringar som i 12 kap. 11 § 1 och 2 mom. i lagförslag 1.

9 a §. Tystnadsplikt och förbud mot utnyttjande. (Ny)

Med hänvisning till det som anförs i samband med 12 kap. 11 a § i lagförslag 1 föreslår utskottet att lagen kompletteras med en ny paragraf om tystnadsplikt och förbud mot utnyttjande.

Ingressen.

Till följd av de ändringar som utskottet föreslår i 4 och 9 § samt förslaget till ny 9 a § måste lagförslagets ingress justeras.

3. Lag om ändring av 6 kap. i lagen om behandlingen av personer i förvar hos polisen (Nytt lagförslag)

6 kap. Brevväxling och telefonsamtal

1 §. Brevväxling och granskning av brev.

  Utskottet föreslår att i paragrafen görs samma ändringar som i 8 kap. 1 § i lagförslag 2.

2 §. Läsning av brev.

Utskottet föreslår att motsvarande ändringar görs i paragrafen som i 8 kap. 2 § 1 mom. i lagförslag 2.

4 §. Brevväxling med ombud.

Utskottet föreslår att i paragrafens 2 mom. görs motsvarande ändringar som i 8 kap. 4 § 2 mom. i lagförslag 2.

8 §. Beslutanderätt och beslutsförfarande.

  Utskottet föreslår att formuleringen i paragrafens 1 mom. ändras så att den motsvarar den ändring som föreslås i 8 kap. 9 § 1 mom. i lagförslag 2.

Med hänvisning till det som anförs ovan i samband med 12 kap. 11 § i lagförslag 1 föreslår utskottet att paragrafens 2 mom. kompletteras med en bestämmelse enligt vilket berättigade att läsa meddelanden är endast chefen för förvaringslokalen eller en anhållningsberättigad tjänsteman som särskilt förordnats för sådana uppgifter. Det är fråga om ett permanent förordnande för uppgifterna. Enligt lagutskottets mening kan kretsen av tjänstemän som är berättigade att läsa meddelanden på detta sätt lämpligt begränsas såsom grundlagsutskottet önskade i sitt utlåtande.

8 a §. Tystnadsplikt och förbud mot utnyttjande. (Ny)

Alla de tjänstemän som sköter uppgifter som avses i denna lag är anställda hos polisen. Deras tystnadsplikt grundar sig på 43 § i polislagen (). I denna paragrafs 1 mom. hänvisas till 17 § i statstjänstemannalagen (). I denna bestämmelse hänvisas till lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet samt till annan lagstiftning. Det finns med andra ord samma behov att precisera tystnadspliktens innehåll som när det gäller 12 kap. 11 a § i lagförslag 1.

När det gäller polisens personal finns det ett uttryckligt förbud i 43 § 2 mom. i polislagen mot att utnyttja uppgifter. Förbudet är emellertid begränsat endast till omständigheter som hänför sig till en annan persons integritet och ett ytterligare villkor är att uppgifterna kunde vålla personen i fråga skada eller förfång om de röjs. Förbudet mot utnyttjande i polislagen är därmed något snävare än det förbud som nu föreslås i lagförslag 1 och 2. Enligt lagutskottets uppfattning är det inte motiverat att bredden av förbudet mot utnyttjande av uppgifter som en tjänsteman fått kännedom om exempelvis i samband med granskning av brevväxling är beroende av om den häktade när uppgifterna har kommit till tjänstemannens kännedom varit placerad i en straffanstalt eller om han eller hon med stöd av 2 kap. 1 § 3 mom. i häktningslagen varit placerad i en av polisens förvaringslokaler.

Lagutskottet föreslår att också denna lag kompletteras med en särskild bestämmelse om tystnadsplikt om och förbud mot utnyttjande av uppgifter som en tjänsteman fått kännedom om i samband med övervakningen av brevväxling och telefonsamtal. Utskottet påpekar samtidigt att också denna tystnadsplikt endast förbjuder olovligt röjande av uppgifter vilket innebär att uppgifter som tjänstemannen fått kännedom om i en granskningsuppgift fortsättningsvis kan överlämnas exempelvis i fall som avses i 43 § 4 mom. i polislagen.

I paragrafens 2 mom. föreslår utskottet bestämmelser som motsvarar förslaget till 12 kap. 11 a § i lagförslag 1 och 8 kap. 9 a § i lagförslag 2. Enligt detta förslag får utöver vad som föreskrivs i någon annan lag uppgifter som avses i 1 mom. lämnas ut till en tjänsteman som oundgängligen behöver dem för att sköta sina åligganden. Utskottet föreslår dessutom för tydlighetens skull att uppgifter också får överlåtas när det är nödvändigt för att genomföra en åtgärd med stöd av samma kapitel. En sådan bestämmelse gör det bland annat möjligt att uppgifter om ett meddelande som lästs med stöd av 2 § kan föras vidare om det nödvändigtvis behövs för att förhindra ett brott eller skydda en tredje persons säkerhet.