Allmän motivering

Allmänt

Syftet med propositionen är att nationellt genomföra rådets rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på brottmålsdomar avseende fängelse eller andra frihetsberövande åtgärder (nedan rambeslutet om överföring av dömda personer) och rådets rambeslut om tillämpning av principen om ömsesidigt erkännande på domar och övervakningsbeslut i syfte att övervaka alternativa påföljder och övervakningsåtgärder (nedan rambeslutet om alternativa påföljder och övervakningsåtgärder). Rambesluten gör att proceduren blir lättare och snabbare för en person som dömts i en medlemsstat att avtjäna straffet i den medlemsstat där han eller hon är medborgare i och bor. Tanken är att underlätta de dömdas sociala anpassning och anpassning till samhället efter frigivningen.

EU-staterna samarbetar redan nu kring överföringen av dömda personer. Samarbetet grundar sig på Europarådets konvention och tilläggsprotokollet till den och är enligt dem fakultativ. Däremot kan samarbete kring alternativa påföljder och övervakningsåtgärder bara bedrivas mellan de nordiska länderna i dagsläget. Av rambesluten följer att samarbetet mellan medlemsstaterna breddas och blir mer förpliktande.

Utskottet ser det som angeläget och motiverat att så många finländare som möjligt som dömts i någon annan medlemsstat ska få sitta av straffet i Finland och att så många medborgare från andra medlemsstater som möjligt kan avtjäna sitt straff i sin hemstat. Av allt att döma skulle fler dömda överföras från Finland till andra medlemsstater än vice versa. De utländska fångarnas andel har ökat kraftigt på 2000-talet och trenden förefaller hålla i sig. Det vore bra att i större omfattning försöka överföra dömda till sin hemstat också när det handlar om tredjeland. Ett villkor är givetvis att man i det internationella samarbetet ser till att fängelserna är förenliga med internationella människorättsstandarder.

Sammantaget sett anser utskottet propositionen vara behövlig och angelägen och tillstyrker lagförslagen, men med anmärkningarna och ändringsförslagen nedan.

Genomförandemetoden

Regeringen föreslår att rambesluten genomförs med en s.k. blandad genomförandelag där det föreskrivs att de bestämmelser i rambesluten som hör till området för lagstiftning ska iakttas som lag och där det också ingår bestämmelser som preciserar rambeslutens innehåll i sak. Utskottet påpekade i sitt betänkande om rambeslutet om en europeisk bevisinhämtningsorder (LaUB 7/2010 rd — RP 268/2009 rd) att rådets rambeslut om straffrättsligt samarbete har genomförts med olika metoder hos oss under de senaste åren. Rambeslutet om en europeisk arresteringsorder och överlämnande mellan medlemsstaterna (2002/584/RIF) genomfördes med en substanslag medan rambeslutet om bötesstraff (2005/214/RIF) respektive konfiskation (2006/783/RIF) genomfördes med blandade genomförandelagar. Utskottet ansåg att detta tillvägagångssätt ställer stora krav på lagtillämparen som tvingas tillämpa genomförandelagen och rambeslutet parallellt. Å andra sidan befriar en genomförandelag med materiella bestämmelser inte lagtillämparen från att sätta sig in i rambeslutet, eftersom EU-domstolens rättspraxis bygger på att den nationella rätten ska tolkas mot bakgrund av texten och syftet i rambeslutet.

Grundlagsutskottet har godkänt en blandad genomförandeteknik (GrUU 50/2006 rd och GrUU 23/2007 rd), förutsatt bl.a. att bestämmelserna i rambeslutet är detaljerade och exakta och att regelverket som helhet uppfyller de allmänna kraven på exakta och noga avgränsade bestämmelser om de grundläggande fri- och rättigheterna. Samtidigt har grundlagutskottet poängterat att det i normala fall är mer motiverat med tanke på de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna och god lagskrivning att genomföra rambeslut genom materiella bestämmelser i den nationella lagstiftningen.

Lagutskottet menar att argumenten i propositionen för en blandad genomförandemetod är fullgoda men vidhåller sin åsikt i LaUB 7/2010 rd att den blandade genomförandemetoden bör tillgripas endast efter moget övervägande. Justitieministeriet uppges vara i färd med att bereda tre rambeslut om straffrättsligt samarbete som aktualiserar frågan om genomförandemetod. I och med Lissabonfördraget regleras EU-samarbetet på straffrättens område genom direktiv. Hur de ska genomföras blir ett senare problem.

Vägran att verkställa en påföljd

Rambeslutet bygger på principen om ömsesidigt erkännande, som ansetts utgöra hörnstenen i det straffrättsliga samarbetet i unionen. Principen utgår från att medlemsstaterna har förtroende för varandras rättssystem och verkställer beslut som fattats i någon annan medlemsstat. En stat kan vägra erkänna och verkställa ett beslut som fattats i en annan medlemsstat endast av skäl som anges i rambesluten.

Bland skälen nämns inte uttrycklingen att principen om rättvis rättegång har åsidosatts. Men såväl ingressen som artiklarna i rambesluten betonar de grundläggande rättigheterna. Enligt rambeslutet om överföring av dömda personer respekterar rambeslutet de grundläggande rättigheter och iakttar de principer som erkänns genom artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen och som återspeglas i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, särskilt i kapitel VI. Rambeslutet hindrar inte någon medlemsstat från att tillämpa sina konstitutionella regler om bl.a. prövning i laga ordning (skäl 13 och 14). Skyldigheten att respektera de grundläggande rättigheterna nämns också på artikelnivå (artikel 3.4). I rambeslutet sägs det också att ingenting i rambeslutet bör tolkas som ett förbud att vägra verkställa ett beslut, om påföljden har utdömts t.ex. på grundval av personens kön eller ras (skäl 13). Motsvarande skäl ingår i rambeslutet om alternativa påföljder och övervakningsåtgärder. Mot den bakgrunden är det enligt utskottet helt klart att en medlemsstat kan vägra verkställa en annan medlemsstats beslut med motiveringen att de grundläggande rätttigheterna och rätten till en rättvis rättegång inte respekterats, låt vara att detta skäl till vägran inte nämns i rambesluten.

I unionen har rättsläget beträffande de grundläggande och mänskliga rättigheterna förändrats såtillvida att stadgan om de grundläggande rätttigheterna blivit en del av fördragen i och med Lissabonfördraget och är bindande för medlemsstaterna redan genom den regleringen. Medlemsstaterna har med andra ord genom Lissabonfördraget gjort en starkare utfästelse att respektera de grundläggande och mänskliga rättigheterna. Dessutom har man i EU under de senaste åren varit sysselsatt med att ta fram straffprocessuella minimiregler som alla medlemsstater ska följa. Med de här åtgärderna vill man få bukt med situationer där en medlemsstat tvingas neka till samarbete med en annan t.ex. för att en rättvis rättegång inte kan tillhandahållas. Den pågående utvecklingen minskar enligt utskottets mening behovet att ta in explicita hänvisningar till grundläggande rättigheter och rättvis rättegång i enskilda instrument. Av propositionsmotiven framgår det dessutom att de aktuella instrumenten ger särskild anledning att inte ta in sådana hänvisningar i genomförandelagarna.

Enkelt och snabbt förfarande

Rambeslutet om överföring av dömda personer gör överföringen enklare och snabbare i många hänseenden. För att förenkla överföringsvillkoren kräver rambeslutet också att den behöriga myndigheten i den verkställande staten så snart som möjligt ska besluta om den ska erkänna domen och verkställa påföljden. Om något skäl för uppskjutande inte finns, ska det slutliga beslutet fattas inom 90 dagar från mottagandet av domen och intyget (60 dagar i rambeslutet om alternativa påföljder och övervakningsåtgärder). Även om tidsfristerna hade kunnat vara kortare för Finlands del, är de en förbättring jämfört med nuläget. I värsta fall lär det kunna ta mer än ett halvt år att få ett beslut från t.ex. Estland.

Också i det nationella genomförandet kan man bidra till ett enklare och snabbare förfarande. Det är sannolikt att förfarandet blir snabbare när Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet tar över besluten om överföring från justitieministeriet, eftersom centralförvaltningsenheten också annars har huvudansvaret för verkställigheten av fängelsestraff.

Med hänvisning till inkommen utredning gör utskottet emellertid den bedömningen att överföringar kommer att ske bara när det gäller tämligen långa fängelsestraff. Det beror på att tidsspannet mellan en lagakraftvunnen dom och ett lagakraftvunnet beslut om överföring kan vara flera år. Därför att de viktigt att titta på hur vi på det nationella planet kunde underlätta och snabba upp överföringen av fångar. Utskottet menar är förfarandet kunde bli något snabbare, om Brottspåföljdsmyndighetens centralförvaltningsenhet kunde börja bereda överföringen av en fånge innan domen vunnit laga kraft. Men den möjligheten behöver man inte lagstifta om i samband med den aktuella propositionen, utan den kan sanktioneras genom regler på lägre nivå än lagnivå. Det som trots allt har den största effekten är den totala rättegångstiden: kortare rättegångar leder sannolikt till att fler fångar kan överföras till sin hemstat snabbare. Rättegången drar fortfarande alltför långt ut på tiden i vissa brottmål. Utskottet har i många sammanhang påpekat det angelägna i att få problemet under kontroll (bl.a. LaUU 13/2010 rd, LaUU 28/2009 rd och LaUU 19/2009 rd).

Ett fungerande samarbete kring överföring av dömda personer kräver också utbyte av brottsregisteruppgifter mellan medlemsstaterna. På den punkten bidrar rådets rambeslut om organisationen av medlemsstaternas utbyte av uppgifter ur kriminalregistret och uppgifternas innehåll (2009/315/RIF) till en ljusning i situationen. Beredningen av det nationella genomförandet av rambeslutet har enligt uppgift kommit igång.