Motivering

Hög tid att se över målen för områdesanvändningen

Förslaget till en revidering av de rikstäckande målen för områdesanvändningen är motiverat och går i helt rätt riktning. Det utgör en bra plattform för statsrådets beslut.

Det är hög tid att målen ses över. De gällande målen godkändes så sent som 2000, men under den relativt korta tid som förflutit sedan dess har vi ställts inför helt nya utmaningar och krav när det gäller områdesanvändning och planläggning. Särskilt bekämpningen av klimatförändringarna och anpassningen till dem kräver en effektivare styrning av områdesanvändningen i landet. Energisparande och utnyttjande av förnybara energikällor samt riktlinjer för ett stomnät för transporter och stora infrastrukturprojekt har också hög prioritet i översynen.

Inom områdesanvändningen måste man hitta utvägar som hjälper att bekämpa klimatförändringarna, tillgodose de åtstramade internationella kraven på utsläppsminskning och uppfylla målet att höja andelen förnybara energikällor. Samhällsstrukturen får inte splittras mer utan måste på ett eller annat sätt göras enhetligare för att utsläppet av växthusgaser ska fås att minska. Trafiken står för en femtedel av utsläppen, en mängd som samhällsstrukturen har en stor andel i. En splittrad samhällsstruktur leder till ökad personbilstrafik och sämre villkor för kollektivtrafiken och därmed till större växthusutsläpp.

Översynen kan bidra till att växthusutsläppen minskar, menar utskottet. De stora klimatpolitiska besluten tas utifrån den långsiktiga klimat- och energistrategi som kommer att föreläggas riksdagen hösten 2008. Strategin bygger på målen i EU:s klimat- och energipaket att andelen förnybara energi ska höjas till 38 procent och andelen biodrivmedel till 10 procent. Enligt kommissionens förslag ska Finland före 2020 minska utsläppen från sektorer utanför utsläppshandeln med 16 procent mot 2005.Målet skärps ytterligare, om ett heltäckande internationellt avtal fås till stånd efter Kyotoprotokollet. Rekommendationen är att de finländska utsläppen ska minska med 60—80 procent före 2050. Om målen uppfylls, kan också de åtgärder inom sektorer utanför utsläppshandeln som behövs för att stävja klimatförändringar bära frukt. Måluppfyllelsen hjälper med andra ord till att göra samhällsstrukturen mer sammanhållen, motverkar ökningen av personbilstrafiken och stöder kollektivtrafik, cykling och gång. Översynen främjar också energisparande och utnyttjande av förnybara energikällor samt anpassningen till extrema väderfenomen och översvämningsrisker till följd av klimatförändringen.

Översynen koncentrerar sig förutom på klimatförändringen också på de specifika målen för Helsingforsregionen. Med tanke på att närapå en fjärdedel av befolkningen bor i Helsingforsregionen får det givetvis stora konsekvenser för utvecklingen i hela landet vilka lösningar man väljer för områdesanvändningen där. Samhällsstrukturen är i högsta grad oenhetlig, eftersom de höga boendekostnaderna tvingat människor som prefererar större boendeutrymme att flytta allt längre bort från arbetsplatser och service. Det stora problemet är därför hur behoven och önskemålen visavi boende ska kunna beaktas och boendemiljön göras trivsammare och funktionellare samtidigt som samhällsstrukturen behöver komprimeras och trafiksystemen utvecklas.

Vilken funktion och genomslagskraft har målen för områdesanvändningen?

Regeringen godkände de rikstäckande målen för områdesanvändningen i november 2000. Miljöförvaltningen bedömer att målen i det stora hela fungerat som lagen avsett och att de varit ett bra styrinstrument. Den generella uppfattningen är att de påverkat planläggningen särskilt på landskapsnivå. På kommunnivå har planläggningsmålen haft desto större genomslag ju större kommunen och ju mer omfattande planen varit. Men det har inte gjorts någon rikstäckande undersökning av vilka effekter målen haft på planernas innehåll. Ansvaret för att målen blir beaktade och genomförda vilar primärt på kommunerna och landskapsförbunden. Också den staliga miljöförvaltningen, som styr planläggningen, spelar en viktig roll när det gäller att ge målen genomslag.

Utskottet har diskuterat om målen haft tillräckliga styreffekter. Särskilt bekämpningen av klimatförändringar kräver att tillväxten i växthusgasutsläpp stoppas och fås att minska relativt snabbt. Samhällsstrukturen glesas ut i synnerhet i randområdena kring växande stadsregioner med ökade trafikvolymer som följd. De rikstäckande målen kan var ett viktigt redskap för att främja en hållbar region- och samhällsstruktur. Men de behöver få bättre genomslagskraft för att den allt mer utglesade samhällsstrukturen ska kunna komprimeras.

I syfte att ge målen större genomslagskraft har man preciserat formuleringarna och gjort målen mer bindande. Utgångspunkten har varit att rättsverkningarna fortfarande ska vara desamma. Därmed konkretiserar målen lagens krav på planernas innehåll i ett rikstäckande perspektiv utan att ändra de rättsliga grundkrav som gäller för planeringen.

Utskottet menar att det är bra att målen ändras för att få större genomslag. I och med att målen är beskrivna i ord kan man genom skrivningen påverkar deras styreffekt. De kan vara indispositiva (man måste se till att ett mål nås) eller flexibla (man bör om möjligt beakta). Att de är indelade i allmänna och särskilda mål har betydelse för hur konkreta styreffekterna blir. De allmänna målen gäller för planer på landskapsnivå och annan planering inom landskapen, generalplaner och verksamhet som bedrivs av statliga myndigheter, men inte för detaljplaner. De särskilda målen gäller för all planläggning, förutsatt att det inte sägs ut att de gäller bara en viss form av planer (merparten avser endast planläggning på landskapsnivå).

Utskottet konstaterar att kommunerna har en stark position i det finländska planesystemet. Det är kommunen som gör upp och antar general- och detaljplaner. Likaså är det kommunen som behandlar och godkänner stranddetaljplaner. Landskapsplanerna antas och godkänns av landskapsförbunden. I vilken mån de riksomfattande målen för områdesanvändning konkretiseras varierar från fall till fall beroende på omständigheterna och om målen behöver samordnas med andra mål. Den avgörande faktorn är kommunens eller landskapsförbundets befogenhet att besluta hur ett rikstäckande mål ska genomföras i de alternativ som är förenliga med målet. Planeringen av områdesanvändningen är en övergripande, intressesamordnande verksamhet där man tar reda på de operativa behoven och anpassar dem till kraven från miljön. Det borgar för att olika miljöaspekter blir tillräckligt väl beaktade i en tidig planläggningsfas, innan beslut fattas om enskilda projekt och innan förfaranden enligt speciallagar inleds. Att målen är allmänt utformade står i samklang med denna infallsvinkel.

Mot bakgrund av principerna för planesystemet och områdesanvändningsmålens styrande och samordnande roll har målen en viktig funktion, men de räcker inte till för att lösa alla problem med områdesanvändningen på riksplanet. Detta bör man hålla i minnet när man utvecklar målen. Man bör ta med sådana viktiga mål som omfattas av styrsystemen i markanvändnings- och bygglagen och som alltså kräver nationell styrning, men undvika att ställa upp för många och detaljerade mål. De materiella kraven på planerna täcker in de viktigaste målen för områdesanvändningen, och följaktligen bör de endast kompletteras med mål som genuint kräver en rikstäckande infallsvinkel vad kostnadseffektivitetsaspekten än förutsätter. Men samtidigt behövs det tillräckligt exakta och styrande villkor för att driva på riksviktiga intressen.

Alldeles som namnet säger utgör de generella målen för områdesanvändningen en mycket löst formulerad plattform för planering. För att de rikstäckande målen ska uppnås måste de samordnas med lokala eller andra rikstäckande mål. De rikstäckande målen tillåter normalt flera alternativa lösningar, och därför bör man omsorgsfullt motivera hur motsättningar överbryggats. Möjligheten att väga in och driva målen varierar från fall till fall och ökar ju större prövningsrätt respektive speciallag ger myndigheten. Målen bör å andra sidan inte bli ett styrinstrument som överlappar speciallagstiftningen och inte heller upprepa begränsningar som följer av sådan lagstiftning. För att nå målen behöver man samordna olika behov; särskilt i den kommunala planläggningen är det viktigt att i besluten ta hänsyn till lokala förhållanden.

Måluppföljning och andra styrinstrument

Det lär inte ha förekommit några större problem med tillämpningen av de rikstäckande målen för områdesanvändningen. Främst har det gällt fall som normalt förekommer vid planering av områdesanvändning, dvs. samordning av målen. Miljöministeriet publicerade 2003 handledningen Tillämpning av de riksomfattande målen för områdesanvändingen i samband med planläggningenMarkanvändnings- och bygglagen 2000. Handledning 9. Edita Publishing Ab. Helsingfors 2003.. Den har gjort tolkningen enhetligare och bidragit till att målen blir bättre genomförda i planläggningen. Dessutom håller miljöministeriet och jord- och skogsbruksministeriet på med att ta fram en handledning om planläggningen på landskapsnivå i relation till jord- och skogsbrukslagstiftningen som är tänkt för det praktiska planläggningsarbetet. Sådana gemensamma handledningar är av stor nytta i det praktiska livet och därför bör man satsa mer på den här typen av arbete. Utskottet pekar på hur angeläget det är med tillräcklig utbildning och handledning för administrationen. Såväl landskapsförbunden som kommunerna spelar en viktig roll för att områdesanvändningsmålen ska nås och därför behövs konkret handledning.

För en integrerad samhällsstuktur behöver de rikstäckande målen kompletteras med andra effektiva styrmedel, framhåller utskottet. De behöriga ministerierna bör tillsammans titta på hela den till buds stående instrumentarsenalen och bedöma om den är adekvat och om styrningen kan göras effektivare. När vi har resultat från kommun- och servicestrukturreformen är det läge att bedöma vilket behov och vilka möjligheter det finns att främja en hållbar region- och samhällsstruktur med de verktyg markanvändings- och bygglagen erbjuder, inom ramen för kommun- och servicestrukturreformen eller med helt nya instrument, såsom skattestyrning eller andra ekonomiska styrinstrument. Ambitionen att utveckla samhällsstrukturen på föreslaget sätt genom uppdatering av de rikstäckande områdesanvändingsmålen är helt motiverad.

Det är viktigt att man även i fortsättningen med jämna mellanrum tittar på hur de rikstäckande målen tillämpas, menar utskottet. Beslutsfattandet i kommunerna har en framträdande roll i tillämpningen av målen, men ju fler de globala problemen blir, desto mer samarbete behövs det över kommun- och landskapsgränser. Också planläggare och myndigheter kommer att behöva samarbeta och dela upp arbetet mellan sig, särskilt när målen förutsätter utredningar i anknytning till dels kartläggningen av områden där fara för översvämning föreligger och av risker, dels utnyttjande av vindkraft. På planläggningsfronten bör miljöförvaltningen vinnlägga sig om att styra och handleda för att de reviderade målen ska få genomslag.

Vissa specifika förslag till översyn

När det gäller detaljerna i översynsförslaget vill utskottet lyfta fram särskilt följande.

Åtgärderna för att bekämpa klimatförändringar kan också vara ekonomiskt försvarbara, understryker utskottet. Ändringar som bidrar till nya stadscentrum och andra tätortscentrum, till polycentricitet och centrumnätverk samt till bättre trafikförbindelser gagnar också näringslivet och främjar därmed en ekonomisk tillväxt. I målet för en fungerande regionstruktur läggs det vikt vid hur områdesanvändningen förhåller sig till näringspolitiken, likaså i målen för en enhetlig samhällsstruktur, som bl.a. avser att förbättra näringslivets villkor genom att tillräckliga etableringsmöjligheter ska anvisas för näringsverksamhet inom ramen för den befintliga samhällsstrukturen (mål 10).

Utskottet framhåller att de åtgärder som ska leda till en enhetligare samhällsstruktur i rätt stor utsträckning tillgodoser de nya behoven hos äldre befolkningen. Som exempel kan nämnas målet att utveckla samhällsstrukturen så att tjänster finns att tillgå för de mest skilda befolkningsgrupper och att behovet av personbilar blir så litet som möjligt, särskilt i stadsregioner (mål 9). Här vill utskottet alldeles särskilt peka på att man måste få behovet av personbilstrafik att minska och se till att servicenätet och tjänsterna är tillgängliga också till fots och med cykel eller kollektivtrafik (mål 16). När områdesanvändningen planeras får nya, större områden för bostäder, arbetsplatser och servicefunktioner inte förläggas utanför den befintliga samhällsstrukturen, och stora detaljhandelsenheter ska placeras så att de stöder samhällsstrukturen. Undantag ska få göras bara om det är förenligt med en hållbar utveckling att ett område tas i bruk (mål 17).

En samordning av trafiksystemen och områdesanvändningen för att minska miljöbelastningen är ett angeläget miljöpolitiskt mål som gagnar såväl bebyggelsen som näringslivet. De mål som handlar om att säkerställa och utveckla järnvägsförbindelserna är särskilt viktiga på sikt (mål 48), menar utskottet.

En enhetligare samhällsstruktur i synnerhet i stadsregioner gör att den kommunala servicen utnyttjas effektivare, vilket i sin tur får positiva effekter för kommunekonomin. Energisparande minskar energikostnaderna för trafik och boende. Om man vill skapa en hållbar samhällsstruktur, är det ytterst viktigt att genom styrning påverka hur nya områden värms upp. Ett angeläget mål ur klimatpolitisk synvinkel är följaktligen att främja energisparande inom områdesanvändningen och göra det lättare att använda förnybara energikällor och fjärrvärme (mål 27).

Men måluppfyllelsen kan också leda till ökade kostnader. Beredskapen för t.ex. allt frekventare stormar, störtregn och översvämningar i tätorter (mål 22) kan ställa sig dyr. Men det är trots allt ofta billigare att förebygga än att reparera skador. Därför är det angeläget att försöka förebygga risken för översvämning genom att inte tillåta nybyggande inom översvämningskänsliga områden. Undantag ska få göras bara om man med behovs- och konsekvensutredningar kan visa att översvämningsrisken kan hanteras och att byggandet är förenligt med en hållbar utveckling (mål 21).

Målen gällande naturtillgångar betonar vikten av att bevara tysta områden (mål 31). Utskottet menar att detta är en synnerligen viktig ändring, som bör sättas i relation till trafikinfrastrukturen. I Finland är det nämligen trafiken som står för den största bullerexponeringen (ca 90 %). Bullerbekämpningen bör alltså vara en av de faktorer som vid sidan av klimatförändringen ska ägnas den största uppmärksamheten.

Att uppnå och upprätthålla en god vattenstatus är också det ett befogat mål (mål 33). För att kommande generationer ska ha tillgång till rent vatten måste vattenvården och grundvattenskyddet ägnas uppmärksamhet också i områdesanvändningen. De vattenvårdsplaner som avses i ramdirektivet om vattenvård måste absolut kopplas till planläggningen.

I fråga om stenmaterialresurser gäller målet att man i landskapslaneringen ska fästa vikt vid de stenmaterialresurser som kan utnyttjas och vid förbrukningen av dem samt vid behovet av förbrukning på lång sikt. Områden ska anvisas för stentäkt utifrån en bedömning av dels områdets natur- och landskapsvärde, dels områdets lämplighet med tanke på vatten- och stenmaterialförsörjningen (mål 40). Det är ett steg i rätt riktning att i landskapsplaneringen ta hänsyn till förbrukningen av stenämnen på sikt, men det räcker inte till som mål, menar utskottet. Även med tanke på grundvattentillgångarna är det värdefullt att geologiska avlagringar bevaras, och därför är det skäl att understryka att man i landskapsplaneringen bör anpassa produktionsbehovet efter skyddsbehovet.

För energiförsörjningens vidkommande gäller översynen hur vindkraftverk ska placeras och torvtäkt och myrskydd samordnas.

De särskilda målen för utbyggnad av vindkraft innebär att områdesanvändningen i landskapsplanen ska tillåta etablering av vindkraftverk (mål 54). De rikstäckande målen utgår från centraliserade lösningar och en samordning av vindkraftsbyggande med andra områdesanvändningsbehov. Förutom att de specifika målen för utbyggnad av vindkraft ska beaktas, ska vikt också läggas vid andra rikstäckande mål för områdesanvändningen, t.ex. målet att nationellt betydelsefulla värden inom kulturarvet och naturarvet ska bevaras. Utskottet konstaterar att vindkraftsbyggandet kommer att behöva styras alldeles extra när den vindatlas som just nu håller på att uppdateras kommer med ny information om vindförhållandena och stimulerar till utbyggnad av vindkraft inte bara vid kusten utan också i inlandet.

Enligt målet om att samordna torvtäkt och myrskydd ska för torvtäkt i första hand reserveras myrar som redan är utdikade eller där man inte längre kan tala om naturtillstånd och uppodlade kärr som inte längre odlas (mål 42). På grund av växthusutsläppen från torvbränning är det klimatpolitiskt motiverat att göra målet mer rigoröst och exaktare, eftersom nya forskningsrön visar att användningen av torv för energiproduktion med nuvarande metoder ger upphov till ungefär lika stora utsläpp av växthusgaser som stenkol, om torvtäkten huvudsakligen sker på utdikade myrarForskningsprogrammet Turpeen ja turvemaiden käytön kasvihuonevaikutukset Suomessa, MMM 11/2007 och Boreal Environment Research 12:211—223.. Men de rikstäckande målen för områdesanvändningen tar som sagt inte upp energipolitiska frågor eller hur den hithörande ekonomin ska lösas; de är relevanta för energiprojekt i och med att de anger kraven på områdesanvändningen, men de tar inte ställning till hur projekten ska genomföras. Det är alltså i klimat- och energistrategin som man bör dra upp de nationella riktlinjerna för torvanvändningen, inbegripet en hållbar utvinning och aspekter på självförsörjning och försörjningsberedskap.

Enligt målet för naturresurser ska bördiga och enhetliga åkrar inte utan särskilt skäl tas i bruk för tätortsfunktioner. Inte heller ska värdefulla och vidsträckta skogsområden spjälkas upp till följd av annan områdesanvändning (mål 43). Även om det inte föreslås några ändringar i detta mål, vill utskottet peka på den nya tyngd målet fått i och med den kraftiga globala prisstegringen på livsmedel och på att målet eventuellt kommer att behöva ses över. Det kan bli oväntat viktigt att ha kvar bördiga åkrar i framtiden.

Det är befogat med särskilda mål för Helsingforsregionen, eftersom den hyser närapå en fjärdedel av landets befolkning, och folkmängden väntas öka ytterligare, i bästa fall med 300 000 personer fram till 2025. Samhällsstrukturen är splittrad särskilt i kranskommunerna och en betydande andel av bostäderna uppförs på icke-planlagd mark. Tanken är att regionen ska bli ett internationellt konkurrenskraftigt huvudcentrum för landet, och därför behövs det förutsättningar för ett adekvat och allsidigt byggande av bostäder och arbetsplatser, för ett fungerande trafiksystem och för en god livsmiljö (mål 58). Målen som gynnar kollektivtrafik och särskilt spårtrafik samt överlag ett trafiksystem som bromsar upp klimatförändringen (mål 59—63) är bra, menar utskottet. Men också i områdesplaneringen för Helsingforsregionen bör man avsätta tillräckligt stora attraktiva områden för rekreation och naturskydd och se till att kulturmiljön, kulturlandskapet och byggnadsarvet inte går förlorade.