Motivering

Revisionsverkets verksamhet och resultat

I Statens revisionsverks berättelse till riksdagen om sin verksamhet för finansåret 2009 framförs på resultaten av revisionerna baserade slutsatser angående statsfinansernas och förvaltningens tillstånd ur riksdagens synvinkel samt sammanfattande information om de från riksdagens synpunkt viktigaste observationerna vid revisionerna ävensom observationer av hur de ställningstaganden som riksdagen framfört med anledning av revisionsutskottets betänkanden har beaktats. Dessutom innehåller berättelsen en översikt av verkets verksamhet och dess effekter under finansåret 2009.

Statens revisionsverk är en del av den grundlagsenliga ordning som verkställer och tryggar riksdagens finansiella makt. Revisionsverkets uppgift är att för riksdagen, statsrådet och den underställda förvaltningen ta fram objektiva, tidsenliga och för riksdagens och regeringens statsfinansiella beslutsfattande och tillsyn nyttiga och tillförlitliga tillsyns- och revisionsdata. Verkets tillsyns- och revisionsverksamhet tar fasta på hur statsfinanserna skötts, om budgeten iakttagits och om statsfinanserna och statens verksamhet handhafts på ett ändamålsenligt sätt. Revisionsverkets verksamhet täcker omkring en fjärdedel av Finlands BNP.

Revisionsverket fullgör sitt i grundlagen föreskrivna externa revisionsuppdrag genom redovisningsrevision och annan laglighetsövervakning samt genom effektivitetsrevision och revision som kombinerar olika revisionsmetoder så att skötseln av statsfinanserna blir reviderad i enlighet med god revisionssed.

Utgångspunkten för allokeringen av revisionsresurserna är de behov av revision som framkommit vid riskanalys. Redovisningsrevisionen reviderar årligen statsbokslutet samt bokslutsinformationen om ekonomi och resultat vid statens samtliga bokföringsenheter och en del särskilt fastställda ämbetsverk som resultatstyrs av ministerierna. Föremål för revision är också de fonder utanför statsbudgeten som revisionsverket har ålagts att revidera. Finansåret 2009 berördes av 116 redovisningsrevisioner.

Effektivitetsrevisionerna bestäms utifrån en analys av verksamhetsmiljön och resultaten av förvaltningsområdesvisa riskanalyser. I revisionsplanen beaktas bredden för temana så att förvaltningsområdena blir granskade under strategiperioden i den omfattning deras ekonomiska betydelse och risk förutsätter. De enskilda revisionerna riktas mot olika delar i verksamhetens resultatkedja på basis av riskanalys. Den föreliggande berättelsen omfattar 17 revisioner och 12 efterrevisioner.

Laglighetsgranskning utförs som en del av den reguljära revisionen och som granskning av särskilt definierade temahelheter. När temana fastställs bedöms behovet av granskning utgående från den risk som är förenad både med det enskilda temat och med skötseln av statsfinanserna som helhet.

Revisionsverkets utgifter var 2009 totalt 13,84 miljoner euro (2008 12,72 milj. I). Av utgifterna var ca 80 % personalutgifter. I slutet av 2009 hade verket 150 anställda. Medelåldern bland de anställda var 47,4 år och kvinnornas andel var 39,6 %. Den för revisions- och sakkunnigverksamhet använda arbetstidens andel av den effektiva arbetstiden, exklusive avlönad frånvaro, var vid revisionsverket 60,2 % (2008 59,7 %) och kostnaderna för den var 830 euro per presterad arbetsdag (2008 735 euro och 2007 683 euro).

Revisionsutskottet menar att Statens revisionsverk lyckats bra i sin ambition att stödja riksdagens kontrollmakt och ta fram nyttiga och tillförlitliga revisionsdata för riksdagen. Utskottet finner det bra att verket har utvecklat sin verksamhet i flera olika avseenden. Revisionsverksamheten har utvecklats bl.a. genom att laglighetsgranskningen enligt ISSAI-standarderna har koncentrerats till verksamhetsenheten för redovisningsrevision och genom att man ännu mera betonat effektivitetsaspekten hos effektivitetsrevisionen. Resursallokeringen bygger nu klarare än förr på riskanalyser. Under redovisningsåret har verket också satsat på att utveckla personalens kunnande och på att ha kontroll över kunnandet vid verket. I genomsnitt 12,9 arbetsdagar per årsverke användes för att utveckla personalens kunnande.

Enligt resultaten av den enkät som arbetshälsan som genomfördes i november 2009 kommer verket till övervägande del nära referensmaterialets medelvärde. När det gäller arbetsklimatet stannade resultaten under referensmaterialets medelvärde.

Med en mindre total arbetstidsmängd än tidigare har revisionsverket åstadkommit prestationer inom revisions- och sakkunnigverksamhet som både vad volymen och kvaliteten beträffar ligger på samma nivå som året innan. Med beaktande av den arbetsinsats som krävts därför att revisionsverket 2009 fick i uppgift att övervaka valfinansieringen har antalet prestationer vid revisionsverket varit större än året innan. Revisionsutskottet har i olika sammanhang betonat att verket måste tryggas tillräckliga resurser samt att tillsynen över valfinansieringen inte får försvåra verkets förutsättningar att sköta sitt grundlagsfästa uppdrag att stå för den högsta externa revisionen av statsfinanserna (bl.a. ReUB 7/2010 rd — B 16/2010 rd, ReUU 2/2010 rd — RP 6/2010 rd och ReUB 3/2009 rd — B 8/2010 rd). Utskottet finner det oroväckande att verket nu har varit tvunget att nyinrikta revisionsverksamheten så att t.ex. revisionen av ägarstyrningen och fonderna utanför statsbudgeten inte är lika heltäckande som tidigare.

Revisionsutskottet förutsätter att revisionsverkets resurser för att sköta nya och växande uppdrag tryggas.

Iakttagande av budgetbestämmelserna

Vid revisionerna för finansåret 2009 konstaterades hos 34 räkenskapsverk och tre andra ämbetsverk sådana felaktiga förfaranden som ensamma eller tillsammans med andra felaktiga förfaranden ansågs strida så pass mot budgeten eller de centrala bestämmelserna om den att ett specificerat negativt ställningstagande till deras lagenlighet intogs i revisionsberättelsen. Antalet negativa ställningstaganden till lagenligheten har under 2007—2009 minskat från 54 till 37.

Flest negativa ställningstaganden till lagenligheten gällde brister som konstaterades i ordnandet av resultatredovisningen och presentationen av den avgiftsbelagda verksamhetens årsresultat. Revisionsverket fäste dessutom uppmärksamhet vid allvarliga brister i ordnandet och skötseln av bokföringen, på basis av vilka det i tre revisionsberättelser konstaterades att ämbetsverkets bokföring inte hade skötts i enlighet med sådan god bokföringssed som förutsätts i 14 § i lagen om statsbudgeten.

En betydande del av de negativa ställningstagandena till lagligheten gällde felaktig användning av anslag i budgeten. Sådana anmärkningar gavs i 11 revisionsberättelser. Vid revisionerna 2009 framgick att anslaget hade överskridits under tre moment. Antalet anslagsöverskridningar har ökat något för 2008 förekom överskridningar under två moment. År 2007 överskreds inga anslag. De övriga anmärkningarna i denna grupp gällde bl.a. fel förknippade med anslagets användningsändamål. Felaktigheter i anslutning till användningen av fullmakten och brister i fullmaktsuppföljningen ledde till ett negativt ställningstagande till lagenligheten i revisionsberättelsen för fyra ämbetsverk.

Även om överskridningar sällan uppdagats vid verkets revisioner, anser revisionsutskottet att situationen är oroväckande och felen allvarliga. Vid de överskridningar som uppdagats i revisionerna under de senaste åren har det varit fråga om brott mot bestämmelser och riksdagens beslut om budgeten. En anslagsöverskridning innebär också ett förfarande som strider mot grundlagen. Bestämmelser om anslagens egenskaper finns i grundlagen och i lagen om statsbudgeten. Bestämmelser om villkoren för överskridning av förslagsanslag finns åter i förordningen om statsbudgeten.

Revisionsutskottet förutsätter att regeringen vidtar åtgärder så att budgeten och bestämmelserna om den iakttas noggrannare än nu.

Riksdagens ställningstagande till skattestöd

I enlighet med revisionsutskottets betänkande (ReUB 2/2007 rd — B 14/2007 rd) har riksdagen förutsatt att regeringen kommer med en utredning om skattestöd och i den redovisar grunderna för regeringens skattepolitik, särskilt neutralitetsprincipen i beskattningen och behandlingen av skattestöden i ram- och budgetproceduren samt att regeringen rapporterar sina åtgärder till riksdagen i statens bokslutsberättelse. Slutrapporten Verotuet Suomessa 2009 har utkommit hösten 2010 i Statens ekonomiska forskningscentrals publikationsserie (VATT Valmisteluraportit 5/2010).

Utredningen om skattestöd är en kartläggning av skattestöden som omfattar hela skattelagstiftningen. I den ingår också de skattestöd som kanaliserats via skatter som saknats i de tidigare rapporterna, dvs. punkt-, överlåtelse-, fastighets-, arvs- och gåvobeskattningen samt socialförsäkringsavgifterna. Samtidigt har grunderna för de skattestöd som rapporterats tidigare uppdaterats. Över hälften av skattestöden utgjordes av skattestöd inom inkomstbeskattningen. I den skattelagstiftning som var i kraft 2009 noterades sammanlagt 201 skattestöd, varav 40 % noterades i de nya typer av skatter som granskades. Med skattestöd avses en avvikelse från den normala grundläggande beskattningsstrukturen. År 2009 var det sammanlagda beloppet av skattestöden minst 17,6 miljarder euro. I relation till BNP uppgick skattestöden till 10 % och i relation till skatteinkomsterna 23 %. Inom personbeskattningen var de största skattestöden skattefriheten för bostadsinkomster (2 000 milj. euro), förvärvsinkomstavdraget inom kommunalbeskattningen (1 410 milj. euro), avdraget för arbetstagarnas lagstadgade pensionsförsäkringsavgift (1 300 milj. euro), arbetsinkomstavdraget (1 210 milj. euro) samt skattefriheten för försäljningsvinsten av egen bostad (1 200 milj. euro). Inom näringsbeskattningen var det viktigaste skattestödet det som förorsakas av avskrivningar på lösa anläggningstillgångar (486 milj. euro). Inom mervärdesbeskattningen var de största skattestöden de sänkta skattesatserna för livsmedel (510 milj. euro), läkemedel (399 milj. euro) och motionstjänster (99 milj. euro). Inom punktbeskattningen uppstod mest skattestöd genom att dieselbränsle beskattas lägre än normen (883 milj. euro). Inom överlåtelsebeskattningen bestod det största skattestödet i skattefriheten för överlåtelse av värdepapper som är föremål för offentlig handel (2 000 milj. euro).

Utskottet anser att resultaten av utredningen om skattestöden klart förbättrar beredskapen att bedöma effekten av skattestöden. Utskottet menar också att framöver måste man utöver att beräkna värdet av skattestödena i euro också analysera hur de påverkar beteendet. Redan innan skattestöd tas i bruk bör det i samband med lagberedningen analyseras huruvida de mål som satts för skattestödet kan uppnås och de viktigaste skattestöden måste övervakas i efterhand så effekten av dem kan verifieras. Samtidigt måste det bedömas om direkt stöd är ett ändamålsenligare alternativ än skattestöd.

I sin årsberättelse har revisionsverket fäst uppmärksamhet vid att antalet skattestöd och värdet av dem har börjat öka. Utskottet finner det oroväckande att eurobeloppet av skattestöden ökar, för på detta sätt försvagas skatteunderlaget och förutsättningarna för att reducera hållbarhetsunderskottet i statsfinanserna försämras. Samtidigt ger man också avkall på beskattningens neutralitetsprincip. Övervakningen och rapporteringen i fråga om skattestöden har skett utanför statens budgetproposition. Utskottet anser att förfarandet väsentligt har försvagat sambandet mellan skattestöden och riksdagens budgetbehandling.

Utskottet anser att de preciserade kalkylerna beträffande skattestödens värde nu ger ett betydligt bättre faktaunderlag för beredningen av skatte- och stödpolitiken. Utskottet betonar att i framtiden måste rapporteringen om skattestöden uppdateras varje år och samtidigt måste ambitionen vara att ytterligare utveckla beräkningsmetoderna. Utskottet påpekar också att rapporten fortfarande innehåller rätt många sådana skattestöd vilkas värde i pengar inte har gått att beräkna. Dessutom måste man börja följa hur skattestöden inverkar på konsumenternas och företagens beteende. Dessutom måste man visa hur skattestöden fördelar sig mellan de skattskyldiga. Exempelvis i den skattepolitiska litteraturen har det kritiskt påpekats att en del av skattestöden blir desto större ju större skattepliktiga förvärvsinkomster den skattskyldige har; och att personer med de lägsta inkomsterna inte har någon nytta alls av vissa skattestöd. Det är också viktigt att bedöma hur olika skattestöd påverkar marknadspriserna och marknadens funktion.

Revisionsutskottet har redan tidigare sagt att skattestöden måste bli föremål för samma slags bedömning och övervakning som direkta stöd som beviljas via budgeten. Samtidigt måste man kritiskt se efter att skattestöd inte används för att kringgå rambesluten för statsfinanserna. Detta framhävs av att det ofta är fråga om en utgiftspost som kan jämställas med ett anslag när skattestöd används.

Revisionsutskottet förutsätter att rapporteringen om skattestöden även i fortsättningen är tidsenlig och att beräkningsmetoderna utvecklas. Framöver är det också mycket viktigt att se efter vem som i själva verket berörs av skattestöden. I rapporteringen om skattestöden borde man dessutom försöka uppmärksamma hur skattestöden påverkar beteendet. Skattestöden måste börja omfattas av övervakning och kontroll på samma sätt som anslag som beviljas via budgeten.

Lönsamhetskalkyler för trafikledsinvesteringar

Statens revisionsverk har under de senaste åren gjort flera revisioner som har hänfört sig till underhållet av de vägar, banor och vattenleder som staten ansvarar för (revisionsberättelserna 126/2006, 259/2008 och 182/2009). Senast har en revision av motiveringarna till genomförandet av trafikledsprojekt slutförts 2010 (revisionsberättelse 211/2010). Huvudfrågan vid revisionen var vilken information som finns till stöd för projektbeslut som gäller trafikledshållningen och hur väl denna information stödjer planeringen av trafikledshållningen som helhet. Resultatet av revisionen var att det finns olika slags information till stöd för projektbesluten inom trafikledshållningen, men informationen är delvis bristfällig och det finns stort utrymme för förbättringar vad gäller tillförlitligheten. I sin nuvarande form stöder denna information närmast beslut om att förverkliga enskilda trafikledsprojekt, men den ger inte en tillräcklig bas för utvärdering av och beslut om mera omfattande verksamhetshelheter och verksamhetslinjer inom trafikledshållningen.

Lönsamhetskalkylen för ett enskilt trafikledsprojekt omfattar nyttokostnadsberäkningar samt en sensibilitetsanalys. I nyttokostnadsberäkningen jämförs byggnads- och underhållskostnaderna för trafikledshållningen med den nytta som projektet genererar. I beräkningarna beaktas tids-, olycks-, fordons-, buller- och utsläppskostnader som nytta. Trafikprognosen har en central inverkan på resultaten. Sensibilitetsanalyser görs med avseende på trafikprognosen och andra osäkerhetsfaktorer. Det finns också faktorer som inte ingår i kalkylerna men som annars beaktas när beslut fattas om att genomföra projektet. Sådana faktorer är t.ex. regionala och sociala konsekvenser. Nyttokostnadsrelationstalet har varit den vanligaste uppgiften för att beskriva ett projekts nödvändighet eller lönsamhet.

Vid revisionen iakttogs flera brister i nyttokostnadsberäkningarna för trafikledsprojekt. Beräkningarna hade beställts från konsulter som inte hade sparat beräkningarna som gällde väg- och järnvägsprojekt så att de senare skulle ha varit lätta att få fram och granska. I fråga om farledsprojekt hade dokumenteringen däremot skötts bättre. Oavhängigheten och korrektheten i fråga om konsulternas nyttokostnadsberäkningar hade inte övervakats utan man hade bara litat på att kalkylerna var bra. Projektens nyttokostnadsberäkningar hade inte alltid uppdaterats när projektens innehåll eller kostnadsförslag hade ändrats, varför det var svårt att jämföra beräkningarna för och slutresultaten av olika faser i en del projekt vilkas benämning varit oförändrad. Utvecklingsbehov iakttogs när det gällde bedömningen av projektens effekter, eftersom effekterna hade bedömts i fråga om endast få av de granskade projekten. Dessutom har just inga trafikledsprojekt utvärderats i efterhand, eftersom man inte vid något trafikledsverk systematiskt följt hur trafikledsprojektens nyttokostnadsberäkningar har realiserats eller hur träffsäkra de har varit, endast några enstaka granskningar har gjorts.

För närvarande granskas inte olika trafikformer och projekt som gäller dem i tillräckligt hög grad parallellt vid beslutsfattandet, även om det är svårt att jämföra väg-, järnvägs- och farledsprojekt sinsemellan utgående från dagens kunskap. Ur trafiksystemets perspektiv och för att planera trafikledshållningen som en helhet vore det viktig att utveckla lönsamhetsberäkningen och bedömningen av effekterna som ett samfällt arbete mellan trafikformerna.

För att finansiera trafikinvesteringar har man vid sidan av budgetfinansiering använt bl.a. livscykelmodellen och en modell med tillfällig finansiering. I de senaste årens trafikledsprojektprogram har man planerat att genomföra flera trafikledsprojekt med finansiering utanför statsbudgeten, så att de utgifter som projekten åsamkar staten skjuts på framtiden genom olika avtalsarrangemang. Detta innebär olika risker, som att den statliga finansieringen och nyallokeringen av resurser minskar. En risk är också att de belopp som staten på förhand förbinder sig att betala tillbaka inte ligger på förnuftig nivå i förhållande till den prognostiserade samhällsutvecklingen och statens betalningsförmåga. Enligt utskottets åsikt är det inte heller klart hur en spridning av dessa förfaranden harmoniserar med grundlagen och Europeiska unionens bestämmelser bl.a. i syfte att trygga riksdagens budgetmakt.

De förbindelser avseende livscykelprojekt som hänför sig till tiden efter 2011 uppgår för närvarande till 1,9 miljarder euro. Enligt en grov uppskattning består denna förbindelse av investeringar på ca 800 miljoner euro, investeringsfinansieringskostnader på ca 800 miljoner euro och långsiktiga skötselkostnader på ca 300 miljoner euro.

Trafikinvesteringar har normalt budgeterats som fullmakter och förslagsanslag, så att när beslut fattas om ett projekt ges en fullmakt för det och ett årligt förslagsanslag beviljas enligt hur projektet framskrider. Eftersom det är fråga om ett förslagsanslag kan den oanvända andelen av anslaget inte överföras till följande år utan den måste budgeteras på nytt. Anslaget påverkar också ramarna för statsfinanserna. Av de årliga förslagsanslagen för projekt 2006—2009 blev 58,4 miljoner euro oanvända. Dessa anslag måste budgeteras på nytt de följande åren. I budgetpropositionen för 2011 har budgeteringen reviderats genom att man infört ett nytt moment 31.10.77, under vilket alla trafikledsprojekt har budgeterats. Det är fråga om ett treårigt reservationsanslag, vilket gör användningen av finansieringen över olika år smidigare.

Revisionsutskottet förutsätter att de brister som framkommit i nyttokostnadsberäkningarna för trafikledsprojekt rättas till så att riksdagen får tillförlitligare och högklassigare information som grund för sitt beslutsfattande.

Utskottet fäster särskild uppmärksamhet vid vikten av att övervakningssystemen fås i skick: utvärdering av projekten i efterhand är ett viktigt kontrollinstrument, eftersom det förutsätter att de som gjort upp planerna svarar på om de lönsamhetskalkyler som presenterats tidigare har realiserats och vad eventuella avvikelser beror på.

När det gäller finansieringen av trafikledsprojekt har revisionsutskottet redan tidigare sagt att dess linje är att budgetfinansiering bör även i framtiden vara den huvudsakliga finansieringsformen för trafikinvesteringar. Budgetfinansieringen av trafikinvesteringar bör utvecklas så att investerings- och driftsutgifterna särskiljs från varandra. När det gäller andra finansieringsmodeller konstaterar utskottet att deras användning förutsätter kritisk prövning av varje enskilt fall och att de risker som är förenade med finansieringsmodellerna beaktas.

Revisionsutskottet är oroat över att riksdagens faktiska budgetmakt har inskränkts i samband med beslut om trafikledsinvesteringar.

Statens produktivitetsprogram

Enligt regeringens rambeslut för 2011 - 2014 genomförs produktivitetsprogrammet på det sätt som bestämts tidigare så att statens behov av arbetskraft kan minskas med 9 645 årsverken före 2011 och dessutom med 4 800 årsverken före 2015.

Enligt Statistikcentralens senaste produktivitetsstatistik försämrades de statliga ämbetsverkens och inrättningarnas statistik 2009 jämfört med föregående år. År 2009 sjönk statens totalproduktivitet klart (2 %) och även arbetets produktivitet sjönk för första gången efter (0,2 %). Revisionsverket har tidigare framfört (ReUB 5/2009 rd—B 15/2009 rd) att totalproduktiviteten måste uppmärksammas i större utsträckning såväl i statens produktivitetsprogram som överlag i åtgärderna för förbättra den offentliga verksamhetens effektivitet och genomslag.

I Statens revisionsverks effektivitetsrevision som gällde beredningen och ledningen av statens produktivitetsprogram (207/2010) var målsättningen att utreda förutsättningarna för produktivitetsprogrammets genomslagskraft och lägga grunden för en senare revision av produktivitetsprogrammets verkningar.

I revisionen utreddes huruvida produktivitetsprogrammet har beretts och letts så att det har skapats en tillräcklig grund för att uppnå målen för programmet. Revisionen visade att när produktivitetsprogrammet inleddes 2003 tycktes den genuina avsikten vara att förbättra produktiviteten, men fr.o.m. regeringens rambeslut 2005 förefaller produktivitetsprogrammets primära målsättning ha blivit att minska på statens personal. Utgående från regeringens rambeslut har regeringen ansett att förbättrad produktivitet är det primära målet, och att det leder till att personalen minskar. I praktiken har finansministeriet dock haft som primär målsättning att minska årsverkesinsatsen oberoende av det sker tack vare effektivitetsåtgärder eller inte. Målen för produktivitetsprogrammet, att minska personalen och förbättra produktiviteten, är etappmål för programmet på vägen mot de egentliga målen, dvs. att den ekonomiska tillväxten kan upprätthållas när arbetskraften minskar och att de växande utgifterna till följd av den åldrande befolkningen kan hållas i schack och finansieras. Revisionen visade att det inte går att uppnå programmets mål enbart med åtgärder inom statssektorn.

Enligt verket har produktivitetsprogrammets förpliktelse att minska antalet årsverken i praktiken genomförts med hjälp av fem typer av åtgärder:

1. åtgärder som genuint förbättrar produktiviteten vidtas och personalbehovet minskar tack vare dem,

2. verksamhet utkontrakteras eller bolagiseras varvid personalen inom statens budgetekonomi minskar medan produktiviteten inte automatiskt förbättras,

3. man försöker få servicebehovet att minska så att även personalbehovet skulle minska,

4. personalens minskas inom så verksamhet som man anser sig kunna pruta på och

5. personalen minskas eftersom personalen måste minskas.

Den första åtgärdstypen är den enda som kan anses som en genuin produktivitetsåtgärd. En genuin produktivitetsåtgärd förbättrar produktiviteten så att åtgärden inte leder till att utbytet minskar fast personarbetsinsatsen minskar. Som ett exempel kan nämnas utvecklande av den elektroniska kommunikationen. I bästa fall innebär en reform som genuint förbättrar produktiviteten på ämbetsverksnivå att tidigare rutinmässiga åtgärder blir intressantare för arbetstagaren, kunderna upplever att servicen blivit bättre och samhällseffekterna förbättras.

Verket utredde också om de genuina produktivitetsåtgärderna är en följd av statens produktivitetsprogram eller en del av ämbetsverkens normala utvecklingsarbete. Verkets uppfattning är att merparten av utvecklingsåtgärderna skulle ha avancerat utan statens produktivitetsprogram, men den personarbetsinsats som de frigör skulle sannolikt till största delen ha omplacerats inom ämbetsverket.

När det gäller den femte åtgärdstypen måste personalens minskas eftersom det har beslutats att den ska minska. När minskningen görs i produktivitetsprogrammets namn får produktivitet en negativ stämpel. Genom att fördela det tidigare arbetet på färre personer kan man visserligen förbättra produktiviteten, om utbytet inte minskar i samma relation som personarbetsinsatsen. I värsta fall leder dock personalminskningen till att arbetstagarna blir överbelastade, servicen försämras och samhällseffekterna försämras. Till den del som anpassningen inte sker tack vare genuina produktivitetsåtgärder, borde tillräckliga motiveringar till personalminskningarna framföras.

Enligt revisionsverket bör man inte i sig överge den allmänna strävan att minska på personalen inom statsförvaltningen, eftersom befolkningen i arbetsför ålder börjar minska från innevarande år. Hittills har finansministeriet ändå inte presenterat några kalkyler med vilkas hjälp man kunde bedöma om personalminskningen är korrekt dimensionerad, eller hur stor del av arbetskraften som stats- respektive kommunsektorn reellt sett kan sysselsätta i framtiden.

Statsförvaltningen inom statens budgetekonomi står för ca 85 000 årsverken 2010, så det går inte att i någon högre grad svara på utmaningarna som gäller statsfinansernas hållbarhet och arbetskraftskonkurrensen mellan sektorerna genom att reglera den volymen. När man bedömer produktivitetsprogrammets betydelse för att trygga i synnerhet den privata sektorns arbetskraftsbehov är det skäl att beakta att statens arbetskraft utgör ca 4 % av hela den sysselsatta arbetskraften. Statens produktivitetsprogram och de personalminskningar som görs med dess hjälp har av denna orsak ringa betydelse för hela arbetskraften och de förändringar som inträffar i den.

Statsförvaltningens produktivitetsprogram belastar universitetens ekonomi i år och enligt finansministeriets budgetförslag även 2011, trots att universiteten separerades från statens budgetekonomi från ingången av 2010 i och med den nya universitetslagen. I statsrådets rambeslut för 2010—2013 angavs dessutom som linje att statens produktivitetsprogram inte tillämpas på universitetens i deras nya form.

Revisionsutskottet konstaterade (ReUB 5/2010 rd — B 11/2010 rd, B 13/2010 rd) att i början av 2010 skedde det en betydande förändring i statens koncernstruktur när universiteten och högskolorna lyftes ut från statsbudgeten. Därmed minskade personalen inom budgetekonomin med drygt 32 000 personer. Revisionsutskottet föreslog att av denna orsak ska kommande personalneddragningar genom produktivitetsprogrammet utvärderas grundligt i bokslutsberättelsen för 2010.

Revisionsutskottet förutsätter att finansministeriet utarbetar alternativa arbetskraftsprognoser där man grundligt utreder hur stor del av arbetskraften som stats- respektive kommunsektorn kan sysselsätta i framtiden och hur stor personal som olika alternativa antaganden förutsätter inom statsförvaltningen.

Utskottet betonar att när produktiviteten förbättras borde utbytet leda till önskade effekter för medborgarna, företagen och samhället. Av denna orsak borde produktiviteten ingå i kvalitets- och tillgänglighets- samt kostnadseffektivitetsperspektivet.

Utskottet finner det nödvändigt att kommunernas produktivitetsprojekt kommer i gång, bara man inte upprepar felen hos statens produktivitetsprogram inom kommunsektorn. Utskottet anser att kommunernas produktivitet måste fokusera på totalproduktiviteten, varvid kommun- och servicestrukturerna stärks, servicen sköts effektivare än förr och servicen får bättre genomslag.

Utskottet anser att det finns väsentliga brister i granskningen av den totala nyttan av produktivitetsprogrammet. Bland dessa brister är kostnaderna för utkontraktering ett exempel med tanke på en tillförlitlig uppskattning av totalkostnaderna. Med tanke på statens totala skatteinkomster är resurserna för kampen mot den grå ekonomin ett annat exempel. Utskottet finner det viktigt att alla kostnadsfaktorer följs i fortsättningen och att myndighetsresurserna genom hela kedjan i kampen mot den grå ekonomin kopplas loss från produktivitetsprogrammet.

Utskottet anser att produktivitetsprogrammet i nuvarande form inte bör fortsätta under följande regerings- och ramperiod eftersom det främjar totalproduktiviteten dåligt.

Lagstiftningens kvalitet i tillsynen över och beskattningen av stiftelser

Statens revisionsverk granskade i sin effektivitetsrevisionsberättelse Statsstödet till och tillsynen över stiftelser (210/2010) flera frågor som ett viktigt samband med lagstiftningens kvalitet och funktion. Vid revisionen kom man fram till att både lagen om stiftelser och inkomstskattelagens reglering av beskattningen av allmännyttiga samfund bör reformeras för regleringen motsvarar inte längre de krav som bör ställas på dem och garanterar inte längre konkurrensneutralitet.

Även revisionsutskottet anser att lagstiftningen till denna del är gammal, knapphändig och ger rum för tolkningar och att verksamhetsmiljön (bl.a. sektorlagstiftningen och de offentliga stödsystemen) ändrats efter det att lagen om stiftelser och inkomstskattelagen stiftades. Utskottet betonar behovet av att se över bestämmelserna framför allt när lagstiftningen är gammal och tillämpas i en snabbt föränderlig verksamhetsmiljö.

I revisionsberättelsen har man uppmärksammat att skattestöden till allmännyttiga samfund inte har samordnats med de nya offentliga stödsystemen för olika sektorer. Även på ett mera allmänt plan betonar revisionsutskottet vikten av bättre samordning av lagberedningen och bestämmelserna när lagstiftningens kvalitet utvecklas. Exempelvis statsrådets kansli kunde spela en nyckelroll här.

Utskottet anser att icke samordnad lagberedning och bestämmelser kan leda till överlappande reglering då de samhällspolitiska målen i sig kunde nås även med färre bestämmelser. Utskottet finns det viktigt att de faktorer som står bakom normflödet utreds och att åtgärder vidtas för att dämpa normflödet. En situation där det varje år stiftas ungefär 10 000 paragrafer kan inte längre anses tillfredsställande.

Enligt revisionsberättelsen är skattestödet till allmännyttiga samfund av storleksordningen 100 miljoner euro per år. Uppskattningen har varit oförändrad sedan mitten av 1990-talet, trots att de allmännyttiga samfundens antal och verksamhetsvolym har växt sedan dess. Utskottet är av samma uppfattning som verket att uppskattningen av skattestödet verkar underdimensionerad. Även om rapporteringen om skattestöden nyss reformerats finns det fortfarande utrymme för utveckling.

I revisionsberättelsen hänvisas också till principerna om en bättre reglering. De framhåller bl.a. tydlighet i lagstiftningen och att lagstiftningen ska grunda sig på kunskap om dess verkningar. Utskottet anser att en klar och förståelig lagstiftning är i en nyckelposition med tanke på medborgarnas rättsskydd. Samtidigt skapas det förutsättningar för att medborgarna ska vara lika inför lagen.

Utskottet anser det absolut viktigt att lagstiftningen bygger på gedigen kunskap om dess verkningar. Enligt revisionsberättelsen är faktaunderlaget i fråga om stiftelserna svagt. Under sådana förhållanden är det svårt att genomföra lagstiftningsreformer och de kan leda till behov av att snabbt revidera lagstiftningen på nytt. När det gäller information om verkningarna anser revisionsutskottet det viktigt att verkningarna av de viktigaste lagstiftningsreformerna följs i efterhand. Även i åtgärdsprogrammet för en bättre reglering framhålls betydelsen av en långsiktig uppföljning av regleringen samt att den information som förvärvats om verkningarna också bör utnyttjas när lagstiftningen utvecklas.

Enligt revisionsberättelsen råder det olika uppfattningar om den tillsynsuppgift som i lagen om stiftelser föreskrivits för myndigheten, från snäv laglighetsövervakning som baserar sig på revisionen till en ändamålsenlighetsövervakning. Utskottet anser att tillsynen måste ordnas så att den är så klar och effektiv som möjlig och att det måste reserveras tillräckligt med resurser för den. Kostnaderna för tillsynen över stiftelserna bör täckas med avgifter som tas ut av stiftelserna.

De basregister som är förknippade med företags- och organisationsdatasystemet är differentierade tillämpningar, vilket försvårar övervakningen av företag och organisationer och kvalitetssäkringen av uppgifterna om dem. Utskottet anser att dylika missförhållanden bör rättas till så att tillsynssystemet kan fungera effektivt.

Också den begränsade offentligheten för beskattningsuppgifterna medför problem: utomstående har ingen möjlighet att bedöma om en organisation som skattemyndigheten betraktar som allmännyttig verkar i tillräcklig omfattning för det allmänna goda. Enligt revisionsberättelsen leder detta till att t.ex. verkningar som snedvrider konkurrensen inte framgår tillräckligt. Utskottet anser att de sekretessbestämmelser som tillämpas i lagstiftningen måste bedömas kritiskt när det gäller allmännyttiga organisationer.

Enligt revisionsberättelsen har beskattningen av allmännyttiga organisationer visat sig vara problematisk. De beskattningsanvisningar som meddelats har inte förbättrat situationen. Utskottet anser att inkomstskattelagens bestämmelser bör preciseras till denna del. Enligt åtgärdsprogrammet för en bättre reglering ska lagstiftningen vara så tydlig, enkel, flexibel och förståelig som möjligt. Över lag anser utskottet att när lagstiftningens kvalitet utvecklas är det viktigt att det sker på ett heltäckande och systematiskt sätt. En oändamålsenlig lagstiftning medför onödiga kostnader för såväl det allmänna som för medborgare och företag. Då är det av största vikt att kritiskt bedöma när lagstiftning faktiskt behövs och när det inte behövs lagstiftning. Lagstiftningen ska dessutom vara enkel, strömlinjeformad och förståelig så att de administrativa kostnaderna kan minimeras. Enligt utskottets åsikt är konsekvensbedömningar en väsentlig del av en god lagstiftningspolitik.

Revisionsutskottet förutsätter att mera resurser än tidigare styrs till lagberedningen för att trygga en hög kvalitet på lagstiftningen. Särskild uppmärksamhet bör fästas vid antalet rättsnormer, behoven av att se över bestämmelserna och principerna om en bättre reglering samt vid konsekvensbedömningarna och att lagstiftningen är rättvis för alla målgrupper.

Regeringens politikprogram

Politikprogrammen togs i bruk under statsminister Matti Vanhanens första regering och den andra programperioden med tre politikprogram pågår. Syftet med programmen är att effektivisera den politiska styrningen och verkställandet av regeringsprogrammet samt att förbättra beredningen och genomförandet av olika projekt över sektorgränserna inom förvaltningen. Politikprogrammen och regeringens strategidokument förmodades knyta regeringsprogrammet, ramberedningen och uppgörandet av budgeten fastare till varandra.

Politikprogrammens funktion utvärderades i Statens revisionsverks revisionsberättelse Politikprogrammen som styrningsmedel (). I revisionen utredde man hur väl politikprogrammen kan bidra till att samla politikområden som överskrider sektorgränserna inom förvaltningen till en enhetlig helhet och effektivisera verkställandet av regeringsprogrammet som ett led i styrningen av förvaltningsområdena. Dessutom bedömdes vilket mervärde som politikprogrammen alstrar för ministeriernas berednings- och styrningsprocesser.

Enligt iakttagelserna under revisionen har politikprogrammen inte fått den tänkta rollen som ett styrinstrument som skulle förena statsrådets strategiska planering och den horisontella ram- och budgetberedningen. Deras betydelse för förvaltningsområdenas styrning har blivit rätt liten och programmen har inte lyckats med att i någon högre grad samla parallella och överlappande berednings- och styråtgärder. Också ministergruppernas roll i programmen har förblivit oklar. Till följd av det sektorbetonade arbetssättet har ministrarna inte deltagit i budgetberedningen eller budgetförhandlingarna inom programmens centrala förvaltningsområden. De listningar som gjorts över anslagen för programmen har inte haft betydelse när budgeten har gjorts upp. Programmen har trots deras officiella ställning inte fått plats bland regeringens viktigaste uppgifter. Bristerna i regeringens kollektiva engagemang syns förutom i programmens resurser också på så sätt att inte ens ministergruppernas och den koordinerande ministerns nuvarande påverkningsmetoder har utnyttjats.

Att ett politikprogram är placerat hos ett visst ansvarsministerium tycks stämpla programmet som att det är avsett uppnå målen inom ett förvaltningsområde. Programmen är mycket beroende av att samarbetsministerierna bereder sig på att genomföra programmet och på den nödvändiga arbetsinsatsen. Placeringsministeriernas beredskap inför politikprogrammens behov varierar. I allmänhet står ministeriernas sakkunniginsats inte till programmets förfogande, utan även i bästa fall har resurser tilldelats de enskilda åtgärder som ministeriet ansvarar för. Eftersom programmen inte har haft tillräckliga beredningsresurser har programmen splittrats upp i avgränsade, enskilda delprojekt. De bristfälliga resurserna har också försvagat effekten av åtgärderna.

Valet av programinnehåll sker splittrat bland projekt som olika ministerier, ämbetsverk och andra samarbetsparter anser viktiga. Till följd av detta saknar programmen en sådan strategisk kärna som skulle fokusera genomförandet och sätta de viktigaste uppgifterna i prioritetsordning. När den strategiska kärnan blir diffus blir programmet lätt en sammansättning av mångahanda enskilda åtgärder vilkas synergiska nytta blir liten. En bidragande orsak till detta torde vara att de samhällsreformer som är viktigast med tanke på programmens mål till stor del bereds utanför programmen eller som separata projekt.

Det ställdes stora förhoppningar på politikprogrammen visavi verkställandet av regeringsprogrammet och den horisontella samordningen av politikåtgärderna på statsrådsnivå. Med hjälp av politikprogrammen har man lyckats åstadkomma kontakt- och kommunikationskanaler som har ökat acceptansen för åtgärder som överskrider sektorgränserna och uppmuntrat ministerierna till samarbete när åtgärderna beretts och vidtagits. Programmen har genererat mervärde genom att lyfta fram saker som regeringen anser vara viktiga. I sin nuvarande form förmår politikprogrammen dock inte uppfylla förväntningarna på en effektivare politisk styrning och bättre beredning och politikåtgärder som överskrider sektorgränserna i förvaltningen.

Revisionsutskottet anser att politikprogrammen inte har förmått generera önskade samhällseffekter och resultat. Målen har inte uppnåtts vad gäller verksamhet över sektorgränserna inom förvaltningen med fokus på helheter. Inte heller statsrådets verksamhetsmekanismer stödjer ett tväradministrativt arbetssätt. Utskottet anser att genomförandet av programmen har varit alltför splittrat och fokuserat på detaljer, så att helheterna har fördunklats.

Enligt utskottets uppfattning och de erfarenheter man haft hittills är det inte ändamålsenligt att fortsätta att genomföra politikprogrammen på nuvarande sätt och i nuvarande form under följande regeringsperiod.

Utskottet anser att bl.a. globaliseringen och den ekonomiska utvecklingen ytterligare ökar behovet av att effektivisera den politiska styrningen och beredningen och genomförandet av tväradministrativa åtgärdshelheter. I detta utvecklingsarbete är det nödvändigt att utnyttja arbetssätt som upplevts som goda och att försöka hitta helt nya verksamhetsmodeller och samarbetsformer som främjar en granskning av åtgärdshelheterna på övergripande statsrådsnivå. Om man fortsätter att utveckla verkställandet av regeringsprogrammet och den politiska styrningen i programform måste programmen fungera effektivt och slagkraftigt och samla de allra viktigaste åtgärderna.

För att programmålen ska uppnås anser att utskottet att lednings- och styrgrupperna samt den ministergrupp som ansvarar för programmen måste engagera sig starkt i arbetet. Lednings- och styrgruppernas företrädare måste också ha budget- och styrmakt i sina egna organisationer. Programmen borde ha klarare definierade mål än för närvarande och i programarbetet måste man mera målmedvetet än nu sträva efter att uppnå målen. Ett ändamålsenligt genomförande av programmen förutsätter att de har tillgång till tillräckliga beredningsresurser och de anslag som krävs för att genomföra programmen. Enligt utskottet förutsätter effektivare politisk styrning och arbete över sektorgränserna inom förvaltningen att samarbetet mellan statsrådets kansli och finansministeriet intensifieras.

Förenhetligande av samhällsstrukturen

I revisionsberättelsen Statens roll i att öka utbudet på tomtmark och förenhetliga samhällsstrukturen (208/2010) granskade Statens revisionsverk bl.a. statens åtgärder för att förenhetliga samhällsstrukturen i huvudstadsregionen. En enhetligare samhällsstruktur har setts som ett viktigt utvecklingsmål för samhällena. Målet tas upp i bl.a. regeringsprogrammet, det bostadspolitiska åtgärdsprogrammet, de riksomfattande målen för områdesanvändningen samt i statens budgetförslag. Enligt revisionsverket har man misslyckats med att förenhetliga samhällsstrukturen, för t.ex. i huvudstadsregionens kranskommuner byggs det fortfarande mycket utanför det planlagda området.

I samband med att experterna hördes kom det fram att i Finland förekommer två utvecklingstrender som avviker från varandra. På riksnivå och landskapsnivå centraliseras regionstrukturen, eftersom flyttningsrörelsen i hela landet går mot stadsregionerna i söder och väster. Däremot splittras samhällsstrukturen i de växande stadsregionerna. Av revisionen framgår att i Helsingfors, Esbo, Vanda och deras kranskommuner riktas rentav hälften av nybyggnationen mot områden utanför det planlagda området. Helsingforsregionen bedöms vara en av de mest splittrade stadsregionerna i Europa.

Det omfattande splittrade byggandet i huvudstadsregionen och kranskommunerna leder till många kostnader för den offentliga ekonomin. I en splittrad struktur blir arbetsresorna längre, trafiken växer och klimatkostnaderna ökar. Samhällsstrukturens splittring ökar kostnaderna för byggande och underhåll av infrastrukturen. Dessutom blir det dyrare att tillgodose den kommunala basservicen såsom skoltransporter eller hemtjänster för åldringar. Revisionsutskottet upplever det som en brist att bl.a. staten har tillgång till endast litet specificerad information om de kostnader som en splittrad samhällsstruktur orsakar.

Följdverkningarna av samhällsstrukturens utveckling har studerats i två undersökningar. I en undersökning som miljöministeriet låtit göra (Kuntatalous ja yhdyskuntarakenne, Suomen ympäristö 42/2008) formades en bild av konsekvenserna för kommunekonomin av nya bostadsområden som placeras på olika sätt i samhällsstrukturen. Byggande som kompletterar tätorterna är förmånligare för kommunens ekonomi än byggande utanför tätorterna. Klart dyrast är det för kommunen att låta glesbebyggelsen växa oplanerat till bosättning som kräver kommunalteknik och service. Enligt beräkningar som gjordes i undersökningen kan kommunen spara ca 12 miljoner euro på lösningar som kompletterar samhällsstrukturen, när det är fråga om långsiktiga utgifter för ett område med ca 500 invånare vilka kapitaliseras över 30 år med en räntesats på 5 %.

I en undersökning som färdigställdes i augusti 2010 (Kaupunkiseutujen yhdyskuntarakenne ja kasvihuonekaasupäästöt, Suomen ympäristö 12/2010) formades en bild av de framtida utvecklingsalternativen för samhällsstrukturen i stadsregionerna i Finland och av den mängd utsläpp av växthusgaser som utvecklingsalternativen medför före 2050. Undersökningsresultaten visade att genom åtgärder som inverkar på samhällsstrukturen kan man på lång sikt avsevärt påverka mängden utsläpp av växthusgaser från stadsregionerna. I statsrådets framtidsredogörelse 2009 satte man som mål att före 2050 minska utsläppen av växthusgaser i Finland med minst 80 % från nivån 1990, som var 70 miljoner ton. År 2050 skulle de årliga utsläppen alltså ligga på nivån 14 miljoner ton. Reduceringsmålet är 56 miljoner ton. De samhällsstrukturella åtgärder som utvärderas i undersökningen kan stödja detta mål med ca 7 miljoner ton.

Utskottet finner det viktigt att åtgärderna för att förenhetliga samhällsstrukturen effektiviseras särskilt i huvudstadsregionen och dess kranskommuner. Splittringen av samhällsstrukturen gör det svårt att uppnå klimatmålen på lång sikt. Utskottet betonar att samhällsstrukturen påverkas av åtgärder inom flera olika sektorer. Utskottet anser det nödvändigt att styrningen av samhällsstrukturen effektiviseras.