Motivering

Finlands generella mål i konventet

Stora utskottet slog preliminärt fast sina mål inför arbetet i konventet i sitt utlåtande StoUU 4/2001 rd i samband med statsrådets redogörelse om Europeiska unionens framtid (SRR 3/2001 rd).

I sitt utlåtande framhöll stora utskottet att debatten om en unionsreform bör ta fasta på materiella frågor, m.a.o. unionens kapacitet att ta sig an medborgarnas behov och bekymmer. Den materiella debatten kan inte lösgöras från debatten om vilken riktning EU ska utvecklas i. Unionen måste utvecklas mot större effektivitet, begriplighet, öppenhet och acceptabilitet och beslutsfattandet bli mera demokratisk. Det är lätt för utskottet att omfatta de tankegångar som fördes fram av Förenade kungarikets premiärminister Tony Blair i Cardiff den 28 november 2002 om att behovet av att se över unionen har mindre med maktfördelningen mellan institutionerna eller mellan unionen och medlemsstaterna och mera med effektivare institutioner och förfaranden att göra.

Utskottet har upprepade gånger betonat att utvidgningen av Europeiska unionen, dvs. slutet på polariseringen på vår kontinent, är det primära historiska syftet och att frågan om formerna och strukturerna för beslutsfattandet i unionen är mer eller mindre instrumentell i relation till detta. Utan desto vidare krusiduller ligger en utvidgad union med kapacitet för effektiva beslut i Finlands intresse. Men Finland bör ändå inte avstå från principen att unionens medlemsstater är jämbördiga oavsett storleken. Frågan om unionens begriplighet, eller hur medborgarna ska kunna bilda sig en uppfattning om beslutsfattandet i unionen, är i själva verket en fråga om legitimitet. Lösningen på problemet kommer i långa stycken att avgöra den nya ordningens acceptabilitet. Stora utskottet förutsätter att avtalsutkastet tydliggör beslutsprocessen och den institutionella strukturen i betydande grad. Det bör också respektera principen om att medlemsstaterna och medborgarna i dem är jämbördiga. Avtalsutkastet får inte urholka det parlamentariska beredningssystem för EU-ärenden som omfattats i Finland.

Unionen — definition och behörighet

Europeiska unionen bör också framdeles utvecklas som en nära gemenskap mellan självständiga medlemsstater och europeiska folk.

Utskottet är redo att acceptera unionens exklusiva juridiska personlighet. Men den juridiska personligheten får inte innebära en okontrollerad överföring av befogenheter från medlemsstaterna till Europeiska unionen.

Utskottet upprepar sin positiva syn i utlåtandena StoUU 4/2001 rd och StoUU 5/2002 rd på att kompetensfördelningen bör preciseras och att unionens behörighet under alla omständigheter fortsatt bör vara en begränsad särskild behörighet. All den behörighet som inte har förts över på unionen hör till medlemsstaterna. För att unionen ska ha ett nödvändigt mått av flexibilitet måste också det kommande avtalet kanske innehålla en undantagsbestämmelse typ fördragsartikel 308. Men undantagsbestämmelsen bör tilllämpas i minsta möjliga omfattning. Den bör vara tillämplig bara på enstaka fall och tillämpningen bör bindas vid stränga villkor i fördraget. De nationella parlamenten bör garanteras medinflytande. Undantagsbestämmelsen bör inte utnyttjas för att utvidga unionens behörighet så att de nationella parlamentens ratificeringsrättigheter avsiktligt förbigås.

Vad gäller tillämpning av den öppna samordningsmetoden hänvisar utskottet till sin principiellt negativa hållning i utlåtandena StoUU 4/2001 rd och StoUU 1/2002 rd. Finland bör arbeta för att metoden begränsas och att kontrollerbara former för tillämpningen slås fast. De ska stå under demokratisk tillsyn och de får inte betyda en oskälig extra belastning för förvaltningen.För flexibilitetens del hänvisar stora utskottet till sina utlåtanden inför regeringskonferensen före Nicefördraget. Det talade för ambitionerna att göra ett närmare samarbete, dvs. flexibiliteten inom unionens institutionella struktur, till ett attraktivare alternativ än det mellanstatliga samarbetet utanför unionsstrukturen (StoUU 1/2000 rd, StoUU 3/2000 rd, StoUU 5/2000 rd).

Unionens institutioner

Unionens institutionella struktur

Utskottet framhöll i sitt utlåtande StoUU 4/2001 rd att gemenskapsmetoden har visat sig fungera på de områden där kompetens har förts över till det övernationella planet. De föreslagna ändringarna i den institutionella strukturen bör bedömas också med hänsyn till hur gemenskapsmetoden eller en utvidgning av olika aspekter av den lyckas.

Utskottet menar att principen om god förvaltning bör materialiseras i den del av det nya konstitutionella fördraget som gäller den institutionella strukturen i ett generellt perspektiv. I detta sammanhang kan det vara bra att t.ex. förplikta institutionerna att sammanställa ett enhetligt regelverk om den administrativa processen.

Europeiska rådet

Vad gäller Europeiska rådets status och uppgifter hänvisar stora utskottet till sitt utlåtande StoUU 2/2002 rd. Utskottet vidhåller sin utgångspunkt att Europeiska rådet inte är en del av EU:s råd utan en separat institution som förser unionen med de impulser som behövs för dess utveckling och som slår fast de allmänna politiska riktlinjerna för utvecklingen. Beslutsfattande med kvalificerad majoritet rimmar illa med denna syn på Europeiska rådets roll. Målet bör vara att ärenden som klart hör till EU-rådets behörighet inte förs upp till Europeiska rådet.

Förslaget i konventspresidiets avtalsutkast till hur Europeiska rådets ordförandeskap skall ordnas har hittills inte förklarats eller preciserats närmare. Utskottet utgår därför från att frågan kommer att vara beroende av vilken status och vilka uppgifter Europeiska rådet tilldelas. Utskottets anmärkningar om ett roterande ordförandeskap längre fram i detta utlåtande kan anses gälla också Europeiska rådet.

En del medlemsstater föreslår att ordförandeskapet för Europeiska rådet och EU:s råd bör flyttas över på en instans med självständig kompetens typ Europeiska unionens president. Senast har den franske presidenten och den tyske förbundskanslern gått ut med ett förslag i detta syfte. Förslagen sägs tillgodose unionens förmenta problem med bristande långsiktighet.

Utskottet anser att förslagen inte löser de problem som de avses avhjälpa. Tvärtom gör de beslutsfattandet i unionen ännu mer splittrat genom att de för in ett extra maktcentrum i den redan nu snåriga strukturen. Förslaget om en president för unionen innebär en ny avvikelse från gemenskapsmetoden i riktning mot ännu större hegemoni för de stora medlemsstaterna.

Utskottet är inte övertygat om att de påtalade svårigheterna i Europeiska rådets och unionsrådets arbete primärt skulle bero på det roterande ordförandeskapet eller den brist på långsiktighet som detta ger upphov till. En analys av Europeiska rådets fördragsfästa egentliga uppgift, att dra upp politiska riktlinjer, visar att unionen med den nuvarande ordningen rätt väl har klarat av centrala projekt som utvidgningen, den ekonomiska och monetära unionen och kampen mot terrorism. Svagheterna i Europeiska rådets arbete ser snarare ut att ha att göra med politiska meningsskiljaktigheter mellan medlemsstaterna, den inrikespolitiska situationen i vissa stora medlemsstater och den fortsatta tendensen att flytta över sådana gemenskapsfrågor på Europeiska rådet som hör till EU-rådets kompetens. Allt sedan Maastrichtavtalet förefaller det mellanstatliga angreppssättet att ha försvagat unionens förmåga att fungera opartiskt. Utvecklingen är nästan självklar i ett läge då arrangemang i de stora medlemsstaternas intresse inte kräver ett motsvarande engagemang i sinsemellan samordnade policyer. Justeringarna i unionens struktur är bara alltför uppenbart skenbara. Utskottet påminner att förslaget om en president för unionen är en trovärdig representant utåt bara om han eller hon också kan representera regeringarna i de länder som är permanenta medlemmar i FN:s säkerhetsråd och i stater med kärnvapen.

Det är svårt att uppfatta benämningen EU-president som något annat än en symbol eller den verkliga "huvudmannen" för en federativ union. Också en symbolisk huvudman bör enligt utskottet utses bara om unionsmedborgarna känner att de kan identifiera sig med unionen. Och det gör de inte. I värsta fall kan en president ytterligare bidra till uppfattningen att unionen är en elit som fjärmats från folket.

Stora utskottet anser att förslagen om en särskild ordförande för Europeiska rådet eller EU-rådet bör bedömas utifrån det mervärde de tillför den institutionella strukturens funktion. Utskottet har inte fått kännedom om några motiv som skulle övertyga det om den särskilda nyttan av ett arrangemang som det föreslagna.

Som utskottet ser det bör ordförandeskapet i rådet ses över utifrån principen om jämbördighet mellan medlemsstaterna. En ständig ordförande för Europeiska rådet gör det svårare att leva upp till principen. Utskottet utgår från att det nuvarande roterande ordförandeskapet bibehållas i Europeiska rådet. Utifrån den tillgängliga information i saken ställer sig utskottet negativt till förslagen om en EU-president.

Europaparlamentet

Stora utskottet upprepar sin ståndpunkt i utlåtande StoUU 5/2001 rd om maximiantalet ledamöter i Europaparlamentet. Det understryker särskilt kommentaren om lika representation för de stater som ansluter sig 2004.

Utskottet poängterar att Europaparlamentsvalen bör vara proportionella. I övrigt ställer sig utskottet avvaktande till ambitionerna att samordna sättet att välja parlamentet i detalj. Det omfattar utrikesutskottets negativa hållning (UtUB 2/2000 rd) till alleuropeiska listor i valen till Europaparlamentet.

Europaparlamentets status har ett nära samband dels med dess ökade lagstiftningsmakt i takt med att medbeslutandeförfarandet får ökad tyngd, dels med dess budgetmakt. Stora utskottet ställer sig i princip positivt till att medbeslutandeförfarandet utvidgas. Men det omfattar regeringens hållning (statsrådets utredning E 130/2002 rd) om att saken måste analyseras från fall till fall. Vidare omfattar stora utskottet regeringens hållning (statsrådets utredning E 130/2002 rd) till unionens budgetprocess på den punkten att balansen mellan institutionerna måste garanteras.

Rådet

Vad gäller rådet självt hänvisar utskottet till sitt utlåtande StoUU 4/2001 rd, men med den preciseringen att utskottets åsikt om ett enda odelat råd kan kräva en viss anpassning till förslagen om rådets struktur och ordförandeskap, om förslagen i övrigt anses acceptabla.

Utskottet menar att unionens beslutsfattande bör förbättras med hänsyn både till nuläget i och till utvidgningen av unionen. För detta måste bl.a. beslut med kvalificerad majoritet ges större räckvidd inom vissa särskilt angivna områden. Under Finlands unionsmedlemskap har beslut med kvalificerad majoritet visat sig fungera bra med tanke på de små medlemsstaterna.

Stora utskottet upprepar ståndpunkterna i sina tidigare utlåtanden (StoUU 4/2001 rd, StoUU 1/2002 rd och StoUU 2/2002 rd) till förmån för större öppenhet, offentlighet och insyn i rådets lagstiftningsarbete. När rådet fungerar som lagstiftare bör det iaktta förfaranden som är kännetecknande för ett lagstiftande organ. Rådet bör i sina möten eftersträva ännu bredare offentlighet. Utöver mötesoffentligheten är handlingsoffentligheten en väsentlig aspekt med tanke på insynen. Huvudregeln bör vara att föredragningslistor och agendor, beslutsförslag, voteringar och voteringsresultat, röstförklaringar och medlemsstaternas eller institutionernas förklaringar och andra beslutsdokument är offentliga.

Rådets nuvarande beslutsprocedurer som följer procedurerna för traditionella diplomatkonferenser är lämpliga för de politiska styruppgifter som rådet kommer att ha kvar. Den egentliga utmaningen för konventet är att avväga unionens beslut och författningsinstrument så att uppdelningen i en politisk och en legislativ beslutsprocess fungerar i alla lägen. Unionen ser sig själv som demokratisk och då är det inte förenligt med dess värdighet att det t.ex. inom samarbetet i rättsliga och inrikes frågor fattas rambeslut med djupgående effekter för medborgarnas rättigheter och skyldigheter och det bara med hänsyn till vad som är politiskt lämpligt.

Röstviktningen reviderades genom Nicefördraget så till vida att tre kriterier skall vara uppfyllda för ett beslut (en majoritet av rösterna i rådet, en majoritet av medlemsstaterna, de medlemsstater som utgör en majoritet skall representera minst 62 procent av unionens befolkning). Detta är inte särskilt klart och behandlar inte medlemsstaterna lika. Utskottet anser fortfarande att enkel dubbelmajoritet (en majoritet av medlemsstaterna och en majoritet av unionens befolkning) är den bästa lösningen. Detta alternativ är det klaraste och det mest neutrala med hänsyn till såväl medlemsstaternas som ländergruppernas intressen.

Det nuvarande roterande ordförandeskapet har i vissa situationer visat sig försvaga unionens effektivitet. Inte minst när utvidgningen är ett faktum kommer ett roterande ordförandeskap inte längre nödvändigtvis att tjäna de intressen som medlemsstaterna har av att hålla fram sina egna prioriteringar och av att göra unionen känd i enskilda medlemsstater, också om de ibland har anförts som motiv för det roterande ordförandeskapet. Å andra sidan har det bäst kunnat garantera att små medlemsstater som Finland behandlas jämbördigt, vilket är viktigt för medlemmarna i unionen.

Utskottet ställer sig avvaktande till tanken om en ordförande utanför medlemsstaterna, eftersom denne i praktiken skulle bli en självständig aktör i ett redan nu komplicerat beslutssystem. Dessutom gynnar en självständig ordförande inte nödvändigtvis jämbördigheten mellan medlemsstaterna.

Utskottet ser gärna att ordförandeskapet ges sin ursprungliga roll som tekniskt ordförandeskap. I så fall bör man avstå från separata ordförandeskapsprogram, som kan ersättas med rådsvisa program som spänner över flera år.

Stora utskottet är i linje med sin tidigare ståndpunkt (StoUU 2/2002 rd) redo för en fördomsfri analys av alla förslag till hur och för en hur lång tid ordförandeskapet för EU-rådet ska slås fast, men på det villkor att avgörandena bygger på jämbördighet mellan medlemsstaterna. Frågan om gruppordförandeskap kan också övervägas bara det inte skapar en alltför stor maktkoncentration kring ordförandelandet. Utskottet lyfter fram en sådan pragmatisk aspekt som att det inte finns några som helst fakta som talar för att alla tekniska arbetsgrupper under rådet också bör ha ett roterande ordförandeskap. Ordförandeskapsfrågan får inte leda till att det uppstår grupperingar som splittrar EU. Medlemsstaterna, inte EU-rådets sekretariat, bör fortsatt svara för ordförandeskapet.

Kommissionen

Vad gäller Europeiska kommissionens sammansättning är stora utskottet färdigt att överväga modeller som gör unionen effektivare och värnar medlemsstaternas jämbördighet i alla lägen. Den främsta ambitionen är att bevara kommissionens oavhängighet och dess roll som främsta initiativtagare till en utveckling av unionen.

Stora utskottet vidhåller sin ståndpunkt att kommissionens kollegiala natur och jämbördigheten mellan medlemmarna är speciellt viktiga för en liten stat (StoUU 5/2001 rd). Om kommissionsordförandens roll lyfts fram för kraftigt kan det leda till att kollegialiteten försvagas.

Stora utskottet tar inte här ställning till sättet att välja kommissionen eller dess ordförande.

En europeisk folkkongress

Konventspresidiet har föreslagit en folkkongress för att främja samarbetet mellan medlemmarna i Europaparlamentet och de nationella parlamenten. Det är inte givet att en folkkongress är det bästa verktyget för att främja samarbetet. Förslaget ser ut att avse en institution med ett mycket stort antal medlemmar som sammanträder mycket sällan och bara för ett par dagar i taget. Den föreslagna folkkongressen ska inte ha beredningsorgan typ utskott. Med hänsyn till det stora medlemsantalet och de fåtaliga sammanträdena skulle t.o.m. ett inlägg vara någonting helt ouppnåeligt för de flesta medlemmarna. Därmed skulle kongressen bli en institution som sammankallas för att ge sitt samtycke till beslut som fattats på annat håll och den skulle minsann inte ge unionen ökad demokratisk legitimitet.

Förslaget är misslyckat också i den mån folkkongressen förväntas bidra till att lösa problemet med de nationella parlamentens medinflytande över beslutsfattandet i EU. Det är inte möjligt för det nationella parlamentet i någon som helst stat i Europa att delegera sin makt på annat sätt än enligt konstitutionella principer om maktfördelning till en verkställande makt som åtnjuter parlamentarisk förtroende och till utövare av den dömande makten. Kongressens tilltänkta struktur gör att inget parlament de facto kan påverka dess beslut. Därför utgår utskottet från att de nationella parlamentens gemensamma åtgärder måste bygga på överenskommelser mellan parlamenten själva. I detta sammanhang hänvisar utskottet till det beslut som skall fattas i januari 2003 om en översyn av Cosac, den interparlamentariska organisationen för EU:s medlemsstater.

Stora utskottet ställer sig negativt till förslaget om en europeisk folkkongress.

Övriga institutioner och rådgivande organ

I sättet att välja medlemmar i EG-domstolen föreslås en del ändringar. Enligt vissa förslag ska folkkongressen utse domstolens ordförande, som sedan själv utser de övriga ledamöterna. Enligt vissa andra förslag ska EG-domstolens ordförande tillsammans med vissa av domarna i medlemsstaternas högsta rättsinstanser bilda en kommitté som "filtrerar" medlemsstaternas kandidater. Stora utskottet anser att förslagen omöjligt kan godkännas.

Utskottet konstaterar att den nuvarande domstolens största styrka ligger i att de bästa experterna från alla unionsstater med sina från varandra starkt avvikande rättsliga system och traditioner finns representerade i den. Domstolen förtjänar erkänsla för att den har lyckats skapa en rättslig praxis i en juridiskt ytterst pluralistisk union och att alla medlemsstater har kunnat anta den som norm. När det gäller doktriner och nationaliteter måste det räknas till den breda domarkårens förtjänst att domstolens avgöranden också har varit praktiskt tillämpliga i alla medlemsstater.

Stora utskottet erinrar om lagutskottets anmärkning (LaUU 16/2001 rd) om att det i reglerna för EG-domstolen finns kvar bestämmelser om den lagliga rättegångsordningen och parters rättsliga ställning som det inte går att lagstifta om utan parlamentarisk medverkan. Unionsfördraget och rättsstats- och demokratiprinciperna i Europeiska konventionen om de mänskliga rätttigheterna kräver att det lagstiftas på unionsnivå om rättegångsordningen vid lagskipningsorganen på ett sätt som värnar den beslutande makten i EU och de nationella parlamenten.

En av huvuduppgifterna för konventet är att föreslå förenklingar i den institutionella strukturen och därför bör institutioner som regionkommittén och ekonomiska och sociala kommittén analyseras fördomsfritt. Utskottet ifrågasätter om dessa institutioners verkliga insats i beslutsprocessen i unionen står i rätt proportion till deras storlek och formella ställning.

Så länge Finland varit medlem i unionen har redovisningsfrågor upprepat blåsts upp till första rangens politiska kriser. Det är minst sagt värt att utreda i vilken mån situationen beror på strukturella frågor.

Unionen i världen och unionens representation utåt

Stora utskottet och utrikesutskottet har i sina tidigare utlåtanden (StoUU 1/2002 rd, StoUU 4/2002 rd, UtUB 18/2001 rd) intagit en öppen hållning till en utvidgning av gemenskapsmetoden också i unionens relationer med tredje länder. Hållningen är flexibel också när det gäller representationen utåt. En sammanslagning av uppgifterna för kommissarien för relationer med tredje länder och den höge representanten eller någon annan betydande effektivisering av relationerna med tredje länder skulle ligga i linje med de tidigare ställningstagandena.

Andra frågor

Ändring av det konstitutionella fördraget

Utskottet upprepar sin tidigare ståndpunkt (StoUU 4/2001 rd) om att det på vissa ytterligare villkor är redo att analysera förslagen till ändring av vissa fördragsbestämmelser. Medlemsstaterna bör ha kvar sin rätt att fatta enhälliga beslut om ändring av fundamentala fördragsbestämmelser. Ändringarna ska ratificeras på nationell nivå. Om kompetenskompetensen, dvs. rätten att fatta beslut om behörigheten, fråntas medlemsstaterna förändras unionens grundläggande natur.

Utskottet anser det vid första anblicken möjligt att mera tekniska fördragsbestämmelser kunde ändras i ett lättare beslutsförfarande. Men det vill inte slutligt ta ställning till saken förrän det är klart vilket slag av tekniska fördragsbestämmelser det är fråga om.

En medlemsstats utträde ur unionen och uteslutning ur unionen

Unionen är till sin natur en värdegemenskap och en logisk konsekvens av detta är att fördraget kan kompletteras med bestämmelser om en medlemsstats utträde ur och uteslutning ur unionen. Det är ett osannolikt men allvarligt hot att en regering som kränker de mänskliga rättigheterna och andra grundläggande värderingar kommer till makten i en medlemsstat och unionen måste kunna bemöta ett sådant hot.

Att en medlemsstat har rätt att träda ut ur unionen av sin egen fria vilja följer redan av folkrättsliga bestämmelser. Det är nödvändigt att komplettera fördraget med bestämmelser om utträde ur unionen för att utträde samtidigt innebär upplösning av komplicerade handelsarrangemang och ekonomiska arrangemang.