Motivering

Allmänt

Europarådets verksamhet i frågor som gäller de mänskliga rättigheterna bygger på två viktiga konventioner. Konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna från 1950 fokuserar på medborgerliga och politiska rättigheter medan Europeiska sociala stadgan från 1961 gäller sociala och ekonomiska rättigheter. Finland tillträdde båda relativt snabbt efter att ha blivit medlem i Europarådet, Europeiska konventionen om de mänskliga rättigheterna 1990 (FördrS 18—19/1990) och Europeiska sociala stadgan 1991 (FördrS 43—44/1991). Tillsammans med FN:s internationella konvention om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter (FördrS 6/1976) innehåller Europeiska sociala stadgan de viktigaste skyldigheterna för Finland visavi de mänskliga rätttigheterna inom ramen för ekonomiska och sociala rättigheter.

Arbetet på en revidering av Europeiska sociala stadgan inleddes 1991. Enligt propositionen var syftet med översynen att särskilt beakta de genomgripande sociala förändringar som har ägt rum efter 1961. Meningen har varit att den nuvarande skyddsnivån inte skall sjunka. I revideringen har enligt regeringen hänsyn tagits till utvecklingen av arbetslagstiftningen samt de sociala och ekonomiska rättigheterna i internationella fördrag och i medlemsländernas lagstiftning. Också sådana områden som inte omfattas av andra gällande internationella överenskommelser har beaktats vid revideringen, påpekar regeringen.

I den reviderade stadgan ingår åtta nya artilar (artiklarna 24—31). De nya artiklarna handlar om rätt till skydd vid uppsägning (artikel 24), arbetstagarnas rätt till skydd av sina fordringar vid händelse av arbetsgivarens insolvens (artikel 25), rätt till värdiga arbetsförhållanden (artikel 26), rätt till jämställdhet för arbetstagare med familjansvar (artikel 27), rätt för arbetstagarrepresentanter till skydd inom företag och åtgärder för att underlätta deras verksamhet (artikel 28), rätt till information och samråd vid kollektiva uppsägningar (artikel 29), rätt till skydd mot fattigdom och social utslagning (artikel 30) samt rätt till bostad (artikel 31).

Åtagandet att iaktta den reviderade Europeiska sociala stadgan

Precis som i den ursprungliga Europeiska sociala stadgan väljer varje avtalsslutande part vilka avtalsbestämmelser den inom de gränser som anges i artikel A i del III vill binda sig vid när den tillträder den reviderade sociala stadgan. Enligt propositionen förbinder sig Finland att iaktta alla de åtta nya artiklarna som nämns i föregående stycke.

I propositionen finns ett avsnitt om de artiklar som enligt regeringens uppfattning inte kan antas på grund av nationell lagstiftning eller praxis. De yttranden utrikesutskottet fått av dels fackutskotten, dels andra instanser fokuserar i allt väsentligt på dessa bestämmelser i den reviderade stadgan. Grundlagsutskottet anser i sitt utlåtande (GrUU 4/2002 rd) att det på grund av 94 § 2 mom. grundlagen är klart att riksdagen kan godkänna meddelandet med ett mera omfattande eller inskränkt innehåll än vad regeringen föreslår.

Artikel 3.

Enligt propositionen åtar sig Finland inte att iaktta artikel 3.2 och 3.3 om utfärdande av föreskrifter om hälsa och säkerhet i arbetet och tillsyn över att bestämmelserna efterlevs. Detta motiveras med att självständiga företagare i Finland inte omfattas av bestämmelserna om arbetarskydd i den omfattning som artikeln förutsätter.

Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande (GrUU 4/2002 rd) att var och en utifrån 18 § 1 mom. grundlagen i enlighet med lag har rätt att skaffa sig sin försörjning genom arbete, yrke eller näring som han eller hon valt fritt. I samma lagrum sägs att det allmänna skall sörja för skyddet av arbetskraften. I samband med revideringen av de grundläggande fri- och rättigheterna underströks det, konstaterar grundlagsutskottet, att denna princip omfattar alla oberoende av vilken form av försörjning de valt (GrUB 25/1994 rd, s. 10 andra spalten). Grundlagsutskottet anser i likhet med arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottet (ApUU 2/2002 rd) att frågan måste uppmärksammas i behövlig grad i den pågående beredningen av en totalreform av arbetsmiljölagstiftningen. Utrikesutskottet instämmer i yttrandena från de två utskotten och finner det, med hänvisning till grundlagsutskottets utlåtande, viktigt med hänsyn till grundlagens bestämmelse att Finland också binder sig vid artikel 3.2 och 3.3.

Artikel 4.

Regeringen anser att Finland inte kan åta sig att följa artikel 4.1 om rätt till skälig lön. Regeringen motiverar detta med att de gällande reglerna i Finland för hur villkoren för minimilön fastställs inte uppfyller villkoret enligt praxis för tillsynen över stadgan, nämligen att en minimilön är en lön som uppgår till minst 60 procent av den nationella genomsnittliga nettolönen. I detaljmotiveringen till punkt 1 hänvisar regeringen också till att den statistik som övervakningen förutsätter inte finns tillgänglig. Dessutom påpekar grundlagsutskottet i sitt utlåtande att det på grund av artikel 1.2 i del V i stadgan inte räcker med att denna rättighet är tryggad för den stora majoriteten av arbetstagare.

Hindret för Finlands åtagande på denna punkt anses vara att de branscher som står utanför kollektivavtalen saknar ett minimilöneskydd. Grundlagsutskottet konstaterar att i anställningar som ställs utanför kollektivt skydd, dvs. arbets- och tjänstekollektivavtal, skall, om inte något annat har överenskommits i kollektivavtalen, betalas sedvanlig och skälig lön utifrån 2 kap. 10 § lagen om arbetsavtal från 2001, vartill det med stöd av bestämmelserna i 10 kap. i lagen är möjligt att jämka oskäliga villkor. Grundlagsutskottet anser att 18 § 1 mom. i grundlagen i kombination med en reglering av detta slag talar för att det ännu är skäl att ompröva om inte Finland skall åta sig att iaktta artikel 4.1 också i den reviderade stadgan.

Arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottet tillägger i sitt utlåtande att tillsammans med effekterna av de sociala inkomstöverföringarna och beskattningen uppfyller våra bestämmelser om allmänt bindande verkan gott och väl det yttersta villkoret i tillsynspraxis, dvs. att lönen måste ligga klart över fattigdomsgränsen i respektive land. I arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottets utlåtande nämns också att statsrådet i samråd med arbetsmarknadens organisationer gått in för att undersöka möjligheterna för Finland att åta sig att iaktta denna bestämmelse i stadgan.

I linje med grundlagsutskottets utlåtande anser utrikesutskottet det angeläget att Finland såvitt möjligt åtar sig att iaktta artikel 4.1 i den reviderade stadgan.

Artikel 7.9.

Enligt propositionen åtar sig Finland inte att följa artikel 7.9 om regelbundna läkarkontroller för unga arbetstagare, eftersom vår lagstiftning inte kräver läkarkontroller i den omfattning som artikel 7.9 förutsätter för personer under 18 år som arbetar inom vissa i den nationella lagstiftningen eller stadgan angivna yrken. Utrikesutskottet instämmer i arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottets ståndpunkt (ApUU 2/2002 rd) att skyddsmålet i artikel 7.9 fortfarande är aktuellt och att regeringen bör vidta åtgärder för att Finland skall kunna följa artikeln.

Artikel 8.

Enligt propositionen åtar sig Finland inte att följa artikel 8.1 och 8.3 om längden på mödraledigheten och ledighet för amning samt artikel 8.5 om skydd för arbetstagare vid graviditet och barnsbörd vid gruvarbete och annat riskfyllt arbete.

Jämfört med stadgan har punkt 1 ändrats såtillvida att parterna förbinder sig att bereda kvinnliga arbetstagare tillfälle till ledighet om sammanlagt minst 14 veckor före och efter barnsbörd i stället för tidigare 12 veckor. Vid tillsynen av bestämmelsen har praxis varit att kräva minst sex veckors obligatorisk moderskapsledighet med lön efter förlossningen. Enligt vår arbetsavtalslag täcker den obligatoriska moderskapsledigheten två veckor före och två veckor efter nedkomsten.

En annan orsak till att åtagandet inte är accepterat är att villkoret i Finland för moderskaps- och föräldrapenning är att man har varit bosatt i Finland 180 dagar omedelbart före den beräknade tiden. Grundlagsutskottet påpekar i sitt utlåtande att ju mer den internationella rörligheten ökar, desto oftare leder detta villkor till att inte bara invandrare utan också finska medborgare som vistats utomlands förvägras förmånerna. Det är, menar grundlagsutskottet, på sin plats att utreda om inte detta villkor i sjukförsäkringslagen bör ändras åtminstone i det fall att en i Finland permanent bosatt familj eller person tillfälligt har vistats utomlands före nedkomsten.

Utifrån erhållen information konstaterar utrikesutskottet att finska medborgare som tillfälligt vistas utomlands inte bara berörs av sjukförsäkringslagen utan också av lagen om tillämpning av lagstiftningen om bosättningsbaserad social trygghet (1573/1993). Enligt 4 § i den lagen tillämpas i regel finsk lagstiftning om social trygghet på i Finland bosatta personer som tillfälligt vistas utomlands, om vistelsen kan antas vara högst ett år. Om vistelsen drar ut över ett år kan vår lagstiftning om social trygghet enligt 7 § i samma lag på ansökan alltjämt tillämpas om personen har fast anknytning till Finland och uppfyller alla andra i 7 § nämnda villkor för arbete eller studier utomlands. I analogi härmed omfattas enligt lagens 8 § familjemedlemmar till en sådan person i regel av den finska lagstiftningen om social trygghet. Det behöver definitivt utredas, menar utrikesutskottet, om tidsgränserna i lagen är ändamålsenliga i dagens läge.

Artikel 8.3 handlar om ledighet vid amning. Regeringen föreslår att Finland inte skall åta sig att följa bestämmelsen, när vi har så lång mödra- och föräldraledighet i Finland. Grundlagsutskottet påpekar att frånvaron av en lagfäst betald amningsledighet gör att familjerna inte fritt kan välja om det är mamman eller pappan som tar ut föräldraledigheten. Om kvinnor som börjar förvärvsarbeta på nytt garanteras ledighet för amning, medverkar detta enligt grundlagsutskottets mening till att fäderna ofta utnyttjar sin rätt till föräldraledighet. Därmed främjas också jämställdheten mellan könen.

Av social- och hälsovårdsutskottets utlåtande (ShUU 4/2002 rd) framgår att man hos oss håller på att utveckla bestämmelserna om mödra- och familjeledighet i en sådan riktning att familjerna skall ha större frihet att välja i vilken utsträckning modern och fadern från första början delar ansvaret för vården av barnet. Social- och hälsovårdsutskottet framhåller att dessa åtgärder för att öka familjernas valfrihet bidrar till att arbetsmarknadens parter och regeringen också hos oss med gemensamma insatser kan utveckla villkoren i arbetslivet så att förvärvsarbetande mödrar tillförsäkras ledighet för amning. Arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottet (ApUU 2/2002 rd) håller med grundlagsutskottet och social- och hälsovårdsutskottet om att amningsledighet bör vara möjlig, men vill understryka att det är familjernas eget val om ledigheten utnyttjas eller inte. Meningen är inte att ledighet för amning skall underblåsa den hårdnande konkurrensen på arbetsmarknaden och resultera i att mammorna tvingas börja förvärvsarbeta snabbt efter nedkomsten.

Utrikesutskottet konstaterar på grundval av de utlåtanden det fått att regeringen i samverkan med arbetsmarknadens parter bör utreda om Finland eventuellt kunde åta sig att följa också artikel 8.3 om ledighet vid amning.

Regeringen föreslår i propositionen att Finland inte skall tillträda artikel 8.5 om skydd för arbetstagare vid graviditet och barnsbörd vid gruvarbete och annat riskfyllt arbete, eftersom vår lagstiftning inte innehåller något uttalat förbud mot gruvarbete under jord eller annat riskfyllt arbete för gravida kvinnor, kvinnor som nyligen har fött barn eller som ammar. Trots det ger vår lagstiftning gravida och ammande kvinnor som har ett arbete av detta slag ett fullgott skydd.

Enligt arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottets utlåtande tolkar regeringen bestämmelsen i stadgan alltför snävt, när den anser att det krävs direkta lagbestämmelser om gravida kvinnor, kvinnor som nyligen har fött barn eller som ammar.

Arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottet menar att vår lagstiftning i materiellt hänseende kan anses innehålla det skydd som avses i artikel 8.5. Utskottet påpekar att det är möjligt att i samband med revideringen av lagen om skydd i arbete vid behov förtydliga den nationella lagstiftningen. Finland kunde enligt arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottet tillträda artikel 8.5 redan i samband med ratificeringen av den sociala stadgan. Utrikesutskottet anser att frågan om Finland skall åta sig att följa artikel 8.5 eller inte bör utredas och att arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottets ståndpunkt då bör vägas in.

Vissa frågor i anknytning till tillämpningen i Finland av den reviderade stadgan

Strålningssemester.

Regeringen föreslår att Finland åtar sig att följa artikel 2.4 i den reviderade stadgan och därmed eliminera de risker som är förenade med riskfyllda eller hälsofarliga arbeten. Där det ännu inte har varit möjligt att eliminera eller i tillräcklig mån minska dessa risker bör arbetstiden förkortas eller arbetstagare som är sysselsatta i sådan verksamhet ges utökad betald semester. Den bestämmelse i stadgan som Finland har åtagit sig att följa kräver bara en förkortning av arbetstiden eller utökad betald semester, men inte uttryckligen att riskerna elimineras.

Utskottet har fått vetskap om ett kollektivt klagomål enligt tilläggsprotokollet från 1995 (FördrS 75—76/1998) som framställts mot Finland i egenskap av part. Klagomålet gällde s.k. strålningssemester för sjukhusanställda som utsätts för strålning. Kommittén för sociala rättigheter som ansvarar för tolkningen av stadgan, ansåg i sin rapport i oktober 2001 att det inte är förenligt med artikel 2.4 i stadgan att slopa strålningssemestern. Europarådets ministerkommitté kom inte med någon rekommendation till Finland i frågan, utan godkände en resolution som underströk att Finlands regerings primära målsättning skall vara att eliminera riskerna som orsakas av joniserande strålning i arbetet.

Riskerna med joniserande strålning inom hälso- och sjukvårdssektorn har än så länge inte kunnat undanröjas, påpekar arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottet i sitt utlåtande (ApUU 2/2002 rd). Tvärtom utsätts personalen för ännu större strålning när effektiva nya behandlings- och undersökningsmetoder införs, visar vissa undersökningar. Därför är det enligt arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottet viktigt att regeringen i samråd med arbetsmarknadens berörda parter utreder om lagstiftningen behöver ändras för att den hälso- och sjukvårdspersonal som utsätts för joniserande strålning garanteras rätt till utökad betald semester. Utrikesutskottet instämmer i arbetsmarknads- och jämställdhetsutskottets ståndpunkt och menar att frågan måste utredas med hänsyn till att den reviderade stadgan är en internationell överenskommelse som är bindande för Finland.

Artikel 12.

Artikeln gäller rätt till social trygghet. Finland har åtagit sig att följa artikel 12 i den ursprungliga stadgan och följaktligen föreslår regeringen att vi också skall åta oss att följa samma artikel i den reviderade stadgan. Skillnaden mot den gällande bestämmelsen är att nivån på den sociala tryggheten bestäms utifrån den europeiska balken om social trygghet. Regeringen konstaterar i sin proposition att det inte har utretts i Finland om vårt sociala trygghetssystem är i nivå med den europeiska balken om social trygghet.

Av social- och hälsovårdsutskottets utlåtande (ShUU 4/2002 rd) framgår att det just nu sitter en arbetsgrupp och jämför nivån på förmånerna i vårt sociala trygghetssystem med nivåkraven i den europeiska balken om social trygghet. Social- och hälsovårdsutskottet har fått en utredning från social- och hälsovårdsministeriet på vilka punkter den sociala trygghetsnivån hos oss anses uppfylla kraven i den europeiska balken och på vilka punkter det brister i vårt sociala trygghetssystem jämfört med den nivå som anges i den europeiska balken. Utrikesutskottet håller med social- och hälsovårdsutskottet om att lagstiftningen om de förmåner som inte uppfyller nivån i den europeiska balken om social trygghet absolut bör utvecklas med stor målmedvetenhet för att förmånerna skall nå den målsatta nivån. Den vägen kan det sociala trygghetssystemet fortlöpande förbättras i linje med artikel 12.3.

Artikel 13.4.

Genom artikel 13.4 i den reviderade Europeiska sociala stadgan utsträckts artikelns räckvidd i fråga om social- och medicinsk hjälp också till de medborgare i andra fördragsslutande stater som lagligen uppehåller sig inom en annan fördragsslutande stats territorium. Finland bör åta sig att iaktta denna artikel, eftersom vi har antagit den ursprungliga stadgan på denna punkt. Stadgan anses förutsätta att de fördragsslutande staterna garanterar den sociala och medicinska hjälp som avses i artikeln uttryckligen som en subjektiv rätt. Därmed har saken ett klart samband med 19 § 1 mom. i grundlagen, menar grundlagsutskottet i sitt utlåtande (GrUU 4/2002 rd).

Avtalsbestämmelsen bygger på Europarådets europeiska konvention om social- och medicinsk hjälp från 1953 som Finland inte har ratificerat. Konventionen reglerar utöver försörjningsskydd i sista hand och medicinsk hjälp också rätten att stanna i landet och villkoren för utvisning. I ljuset av konventionen har artikel 13.4 i stadgan tolkats så att försörjningsbidraget inte behöver vara likadant eller lika stort som för dem som är mer permanent bosatta eller som arbetar i landet. Det har accepterats att hemresan ersätts med nödvändiga kringutgifter.

Grundlagsutskottet noterar i sitt utlåtande att Finland inte har ratificerat konventionen från 1953 och att det därför kan ifrågasättas om artikel 13.4 i stadgan i sig medger en annorlunda stödpraxis för dem som vistas i landet tillfälligt. Exempelvis i relation till Estland är situationen den att en utvidgning av personkretsen enligt stadgan inte gäller finländare som tillfälligt vistas i Estland, eftersom Estland inte har ratificerat artikel 13.4, framgår det av grundlagsutskottets utlåtande. Däremot är ester som tillfälligt vistas i Finland utan hinder av konventionen berättigade till försörjningsbidrag och akut medicinsk hjälp. Utrikesutskottet instämmer i grundlagsutskottets ståndpunkt att Finland bör överväga att tillträda konventionen från 1953.

Artikel 15.

Enligt artikel 15.3 om funktionshindrade personers rättigheter åtar sig parterna att uppmuntra arbetsgivare att anställa och i sin tjänst behålla funktionshindrade och att anpassa arbetsförhållandena till de funktionshindrades behov. I propositionen framhålls att vår lagstiftning svarar mot kraven i bestämmelsen. Med hänvisning till utlåtandet från social- och hälsovårdsutskottet (ShUU 4/2002 rd) anser utrikesutskottet det viktigt att de funktionshindrades rättigheter bör tillgodoses i större utsträckning i verkställigheten av lagstiftningen.

Grundlagsutskottets utlåtande

Enligt grundlagsutskottets utlåtande (GrUU 4/2002 rd) ingår i stadgan flera sådana bestämmelser inom lagområdet som Finland på förslag av regeringen bör anses som förpliktande. Därför kräver den reviderade Europeiska sociala stadgan riksdagens godkännande. Detsamma gäller enligt grundlagsutskottet meddelandet i A.2 i del III i den reviderade stadgan om de artiklar som utvalts i enlighet med punkt 1 b och c i denna artikel som Finland åtar sig att följa.

Bestämmelserna i den sociala stadgan står enligt grundlagsutskottet i samklang med de grundläggande rättigheter som är tryggade i 2 kap. i grundlagen. Bestämmelserna i stadgan bereder inga problem i förhållande till andra lagrum i grundlagen heller och därmed kan beslut om att godkänna stadgan fattas med enkel majoritet, menar grundlagsutskottet.

Grundlagsutskottet upprepar i sitt utlåtande sin tidigare ståndpunkt att det är svårt att se vad som motiverar att närmare bestämmelser enligt 2 § i ikraftträdandelagen kan utfärdas genom förordning av republikens president i stället för av statsrådet. Det är viktigt att bemyndigandebestämmelsen ändras och att närmare bestämmelser utfärdas genom förordning av statsrådet, anser grundlagsutskottet. Utrikesutskottet föreslår att 2 § i lagen om ikraftsättande ändras utifrån grundlagsutskottets ståndpunkt.

Enligt grundlagsutskottet vore det motiverat att överväga om lagen om ikraftträdande av tillläggsprotokollet angående ett kollektivt klagomålsförfarande (653/1998) kunde ändras samtidigt som stadgan godkänns för att det av lagen skall framgå att kollektivt klagomål omfattar samtliga Finlands förpliktelser som kan hänföras till den reviderade stadgan. I artikel 4 i tillläggsprotokollet sägs att klagomål skall innehålla en hänvisning till en bestämmelse i stadgan som har godtagits av den berörda fördragsslutande parten. I artikel D i del IV i den reviderade sociala stadgan konstateras att de bestämmelser i tilläggsprotokollet som avser ett kollektivt klagomålsförfarande skall tillämpas på de åtaganden som ges i den reviderade stadgan med avseende på de stater som har ratificerat tilläggsprotokollet.

Lagen om ikraftsättande av tilläggsprotokollet är en renodlad blankettlag. Följaktligen innehåller den i sin nuvarande lydelse ingen hänvisning till den Europeiska sociala stadgan eller den anknytande ikraftträdelselagen. Utrikesutskottet föreslår inte att lagen om ikraftsättande av tilläggsprotokollet ändras i samband med godkännandet av den reviderade stadgan, eftersom det av de ovan nämnda bestämmelserna i den reviderade stadgan och i tilläggsprotokollet följer att ett kollektivt klagomålsförfarande skall tillämpas på det reviderade tilläggsprotokollet och eftersom formuleringen i lagen om ikraftsättande av tilläggsprotokollet motsvarar normala praxis i Finland att sätta i kraft fördrag.

Utrikesutskottet har korrigerat den felaktiga stadfästelsedagen i 1 § i det andra lagförslaget.