Motivering

Internationell verksamhet mot ISIL

Den extrema islamistiska organisationen ISIL-(Daesh) bedriver en extremt våldsam och grym verksamhet i Syrien och Irak och dess aktiva rekrytering och uppvigling till terroristattacker runtom i Europa, Mellanöstern och Afrika förutsätter ett brett samarbete inom det internationella samfundet. ISIL avviker från andra terroristorganisationer i att den strävar efter att skapa ett eget nationellt område och på så sätt rasera traditionella maktstrukturer. Att organisationen sprider sig bland annat till Libyen är ett verkligt hot. Ett av terroristernas centrala mål är att skapa skräck för att förhindra eller lamslå motståndarnas verksamhet. För att nå framgång måste aktionerna mot ISIL vara målmedvetna och långsiktiga eftersom organisationens motaktioner inklusive offentliga avrättningar förorsakar fruktan bland medborgare i öppna samhällen.

Utskottet vill betona att länderna i området har en central roll i verksamheten mot ISIL och förebyggandet av radikaliseringen. Men samarbetet förhindras — ofta kortsiktigt — av intressekonflikter i anslutning till maktpolitiska mål och av att religiösa grupper medvetet ställs mot varandra.

Utskottet instämmer med redogörelsen i att i kampen mot terrorism betonar Finland att folkrätten och de rättsstatliga principerna ska följas, däribland de mänskliga rättigheterna, humanitär rätt och flyktingrätt. Om vi ger avkall på dessa principer och rättigheter i kampen mot terrorismen har terroristerna nått sitt mål — att rubba de demokratiska principerna och värderingarna med hjälp av fruktan.

Deltagandets politiska betydelse

FN:s säkerhetsråd har i sin resolution 2170 (2014) vädjat till medlemsländerna att de ska vidta "alla tänkbara åtgärder som fordras, som är lämpliga och förenliga med folkrätten för att bekämpa ISIL:s verksamhet". Det ligger i linje med Finlands utrikes- och säkerhetspolitik att ta ansvar för säkerheten i det egna landet men också i andra länder. Utskottet anser att det med avseende på konsekvensen i utrikes- och säkerhetspolitiken är befogat att Finland deltar i det av USA koordinerade internationella samarbetet för att bekämpa ISIL:s verksamhet tillsammans med över 60 andra länder, bland dem EU-länderna och de nordiska länderna. Det internationella samfundet bör från första början i sina krishanteringsplaner integrera också målen för utvecklingssamarbetet och den civila krishanteringen för att främjandet av ekonomin, utvecklingen av rättstaten och de mänskliga rättigheterna ska kunna tryggas på längre sikt.

Utskottet ser det som viktigt att bakgrundsfaktorerna bakom ISIL:s ökade styrka reds ut för att en förstärkning av terrorism och extremiströrelser framöver ska kunna bekämpas effektivare.

Läget i Irak och i insatsområdet

Redogörelsen ger en försiktigt positiv bedömning av läget i Irak. Men utskottet understryker att säkerhetssituationen i Irak fortfarande är svår och att det humanitära läget har försvagats. Det internationella samfundets stöd till Iraks regering är viktigt för en stärkt förvaltning i landet och för en regional enhetlighet.

En av uppgifterna för irakiska autonoma regionen Kurdistan är att organisera alla administrativa behov i regionen och också de regionala säkerhetsstyrkorna. För säkerheten i regionen svarar Kurdistans militär (peshmergan) och polismakten. Den kurdiska förvaltningen har en egen utrikesförvaltning och inofficiella representationer i olika länder. Kurderna utgör ca 15—20 procent av Iraks befolkning och allt som allt bor det ca sex miljoner kurder i Irak.

Genomförandet av en övergripande strategi för krishantering

Endast en sammanhållen verksamheten mot ISIL kan ge hållbara resultat. Finland deltar i det internationella samarbetet mot ISIL genom att med hjälp av anslag för utvecklingssamarbete stödja Syrien och dess grannstater (Libanon, Jordanien och Irak) samt genom humanitärt bistånd till offren för ISIL. Totalt har Finland bidragit med ca 25 miljoner euro i stöd 2014.

EU:s medlemsländer måste effektivisera sina åtgärder för att förebygga radikaliseringen för att terrorismen ska kunna förebyggas på ett hållbart sätt. Utskottet ser det som viktigt att EU agerar verkningsfullt för att bekämpa hotet från utländska stridande. Det behövs ett mycket bredare samarbete än för närvarande för att myndigheterna ska ha möjligheter att ingripa i resor till Syrien och andra konfliktområden i terrorismrelaterade avsikter. Det måste göras klart också för partnerskapsländer inklusive Turkiet att EU förutsätter att de agerar konkret för att effektivisera gränskontrollen. Finland bör effektivisera en avradikalisering av utländska stridande och att de skyldiga ställs inför rätta, också genom lagändringar.

Utbildningsinsatsens centrala mål

Insatsens syfte är att delta i utbildningen av Iraks armé och säkerhetsstyrkor (Building Partner Capacity). I hela utbildningsinsatsen deltar enligt uppgift Australien, Belgien, Spanien, Holland, Storbritannien, Italien, Kanada, Norge, Tyskland, Danmark, Ungern och Förenta staterna. Målet är att stärka Iraks förmåga att motverka ISIL och att återställa den lagliga statsmaktens kontroll samt ge stöd i återställandet av den regionala säkerheten och stabiliteten. Utbildningsstöd ska enligt en uttrycklig begäran av Iraks regering ges också irakiska Kurdistans säkerhetsstyrkor.

För utbildningen inrättas det fyra utbildningscenter i Irak. Utöver den egentliga utbildningsverksamheten behövs det personal bl.a. för stabs- och underhållsuppgifter samt uppgifter i anknytning till egenskydd och röjning av sprängämnen. Utskottet ser det som motiverat att Finland har för avsikt att delta i utbildningen av peshmerga-trupperna i Erbil, som leds och koordineras av Tyskland. Tyskland fattade i januari 2015 beslut om att sända 100 soldater till utbildningsinsatsen. I utbildningen eller stöd för den i utbildningscentralen i Erbil deltar enligt erhållen utredning utöver Tyskland också Holland, Italien, Storbritannien, Norge och Förenta staterna (stödåtgärder). Utskottet erfar att också Sverige sannolikt deltar i insatsen.

Insatsens karaktär, truppernas ställning och befogenheter att använda maktmedel

Syftet med utbildningen är att stärka Iraks egen kapacitet att bekämpa ISIL. Utbildning består av tre skeden: val av dem som ska utbildas, utbildningsplan och utbildning. Beslutet om vilka som ska utbildas fattas i Kurdistans självstyrande område av ministeriet för peshmergaärenden (Ministry of Peshmerga Affairs). Utskottet hänvisar till erfarenheterna i Afghanistan och inskärper att vid valet av de som utbildas bör särskild vikt fästas vid tillförlitlighet och lojalitet med tanke på de planerade långsiktiga verkningarna. Enligt redogörelsen ska utbildningen ske inom fyra områden: ledarutbildning, enhetsutbildning, specialutbildning och utbildning för tunga vapen samt underhållsutbildning. Den totala styrkan i utbildningscentret i Erbil kommer att uppgå till ca 400 soldater och verksamheten kommer att fördelas på en utbildarorganisation och en stödorganisation.

Truppernas ställning

Utskottet anser det vara ytterst ovanligt att det inte har gått att åstadkomma någon sedvanlig för alla deltagande stater gemensam överenskommelse med Irak om den rättsliga ställningen för trupperna i krishanteringsinsatser (Status of Forces Agreement, SOFA). De deltagande länderna är således tvungna att avtala om sina truppers ställning bilateralt med Irak. Finland ska följa ramstaten Tysklands modell och avtala om sina truppers ställning genom notväxling med Irak. Det handlar således inte om ett egentligt fördrag. I notväxlingen konstateras att utbildarna ges rättigheter som ska jämföras med privilegier och immunitet som beviljas representationernas administrativa och tekniska personal enligt Wienkonventionen om diplomatiska förbindelser. Vidare konstateras att utbildarna får använda militäruniform och bära vapen för självförsvar ("for personal protection"). Enligt Wienkonventionen är administrativ och teknisk personal bl.a. befriade från mottagarstatens domsrätt i brottmål, samt i tvistemål och administrativa mål med avseende på sina gärningar i tjänsten. Soldaterna ska ges tjänstepass. Enligt erhållen utredning kan de centrala målen för truppernas ställning nås genom arrangemanget. Utskottet anser inte att arrangemanget är tillfredsställande, men med beaktande av att Irak av politiska skäl har vägrat upprätta ett enhetligt SOFA-avtal, kan det föreslagna förfarandet i detta undantagsfall anses godtagbart.

Insatsregler

Eventuell användning av maktmedel för personalen i utbildningsuppdrag beräknas i praktiken bli aktuellt endast i självförsvarssituationer. Det bör observeras att vid krishantering råkar man ändå ofta ut för oväntade och krävande situationer.

Enligt utredning till utskottet tvingas man i fråga om insatsreglerna av politiska skäl att nöja sig med ett ovanligt och för Finlands del icke-önskat arrangemang. Det upprättas inga gemensamt överenskomna insatsregler för den ländergrupp som deltar i utbildningen. Den finländska utbildningsavdelningen ska enligt erhållen utredning få insatsregler som stämmer så väl som möjligt överens med de andra länderna som opererar i utbildningscentralen i Erbil. Enligt försvarsutskottets utlåtande kommer insatsreglerna inte i alla avseenden att vara kommensurabla. Det viktigaste vore att Finlands insatsregler är kommensurabla med ramstaten Tyskland.

Utrikesutskottet hänvisar till sin ståndpunkt vid behandlingen av lagen om militär krishantering enligt vilken skillnader i nationella insatsregler är skadliga med avseende på verksamhetens trovärdighet. Dessutom kan insatsregler som skiljer sig från varandra också försvaga en krishanteringstrupps säkerhet, om dess olika delar inte klarar av att samordna sig (UtUB 1/2006 rd). Enligt utredning till utskottet är insatsreglerna i praktiken mycket nära varandra. Det måste observeras att kapaciteten till en med hänsyn till förhållandena tillräcklig och enhetlig användning av maktmedel utgör en väsentlig avskräckningseffekt som främjar utförandet av uppdraget och truppens egen säkerhet. I en militär operation innebär avsaknad av enhetliga insatsregler en riskfaktor, och för att minimera den bör Finland redan i förväg förutsätta en särskilt sträng koordinering för eventuella våldssituationer av de andra länderna som deltar i utbildningsinsatsen.

Enligt lagen om militär krishantering (211/2006) har en militärperson som tjänstgör i militär krishantering vid utförandet av tjänstgöringsuppdrag rätt att använda sådana maktmedel som är nödvändiga med tanke på uppdraget. Maktmedel får användas endast i den omfattning och så länge de är nödvändiga med tanke på uppdraget, står i ett godtagbart förhållande till målsättningen för operationen och stämmer överens med de regler för användning av maktmedel som fastställts för operationen. Dessutom har soldater, liksom andra individer, rätt till nödvärn och nödtillståndshandlingar om vilket i Finland bestäms i strafflagen. Användning av maktmedel begränsas av reglerna för humanitär rätt. Vid utbildningen av trupperna är det viktigt att fästa uppmärksamhet både vid humanitär rätt och vid kännedomen om normerna för de mänskliga rättigheterna. Denna information behövs såväl vid utbildningen av peshmerga-trupperna som vid iakttagande och rapportering av eventuella krigsförbrytelser i insatsområdet i anslutning till krishanteringen. Utskottet vill understryka att Finlands trupper bör ha klara anvisningar om att rapportera om de ovan nämnda brotten.

Insatsens säkerhetssituation, riskbedömning och kravnivå

Delvis beroende på de oklara förhållandena är redogörelsens riskbedömning i många avseenden bristfällig. Det handlar visserligen om en utbildningsoperation, men inte desto mindre måste utskottet ha en hotbedömning för området för att kunna ta ställning. Utskottet har i sin utfrågning strävat efter att reda ut säkerhetsfaktorer både i anslutning till insatsen och de egna truppernas säkerhet. En viktig slutsats är att situationen i insatsområdet är ytterst oförutsägbar. Det handlar om en insats där hotnivån är hög på grund av omständigheterna, trots att uppdraget är ett traditionellt utbildningsbidrag.

Enligt redogörelsen har det allmänna läget i irakiska Kurdistan länge varit lugnt och relativt stabilt. Bedömningen är att ISIL inte har egentliga ideologiska allierade inom det irakiska kurdområdet. I norra Irak har det funnits en liten islamistisk terroristgrupp som enligt uppgift nyligen har förenat sig med ISIL. Under förra året förekom det i kurdområdet enstaka attacker mot kurder och shiamuslimer. Utskottet vill påpeka att Erbil, där utbildningscentralen är belägen, ligger 80 kilometer väst om Mosul, som är ISIL:s viktigaste stad inom Iraks territorium. Strider pågår endast ca 30 kilometer från Erbil. Det måste beaktas redan vid förberedelserna att striderna kan spridas till exempel på grund av bombningen av Mosul eller ISIL:s attacker. Det måste också beaktas vad försvarsutskottet påpekar att en ökad närvaro av internationella soldater i området kan utnyttjas i ISIL:s verksamhet och propaganda.

Enligt redogörelsen är riskerna i truppens uppdrag och verksamhet i Irakinsatsen jämförbara med utbildningsinsatserna i Mali och Somalia. Med tanke på ISIL:s sätt att agera anser utskottet att risknivån är mer oförutsägbar och hotbilden mer problematisk. ISIL har strävat efter att rikta in sin propaganda på kurderna och har flera synliga personer med kurdisk bakgrund i sina led. Enligt redogörelsen kan eventuella aktörer i norra Irak som är positivt inställda till ISIL aktivera sig när utländska styrkor intar arenan.

Enligt redogörelsen rör sig utbildarna i Kurdistan inom peshmergans egna övningsområden och utbildningscentraler. Enligt utredning till utskottet är särskilt transportsituationer förenade med många riskfaktorer. ISIL:s utlösningsmekanismer för vägbomber är motsvarande som tidigare i Irak. Enligt utskottets uppfattning består riskerna både av ISIL:s attacker mot utbildningscentralerna och av eldöverrumplingar, vägbomber och kidnappningshot i anslutning till transporter. Enligt redogörelsen bör man bereda sig på hot mot trupper i utbildningsuppdraget.

Utrikesutskottet instämmer i försvarsutskottets ståndpunkt att programmet för krishanteringsveteraner målmedvetet bör föras vidare.

Truppernas egenskydd

Vid utskottets utfrågning av sakkunniga har det framgått att vissa frågor som gäller truppernas egenskydd fortfarande är öppna. Försvarsutskottet påpekar att det bör vidtas grundliga förberedelser för alla hotbilder. Enligt försvarsutskottet kan riskerna i anslutning till huvudutbildningscentret i Erbil minimeras. Egenskyddets tillräcklighet testas därför särskilt vid utbildningen i peshmergans baser och vid trupptransporter i anslutning till den. Soldaternas utrustning och transportmateriel bör motsvara också dessa högre säkerhetshot.

Terrorismhot mot Finland

Utskottet har framhållit att det ömsesidiga beroendet innebär att också avlägsna säkerhetshot återspeglar sig på Finlands säkerhet. Insatsen i Irak har ansetts vara på så sätt exceptionell att deltagandet i krishanteringsinsatsen enligt erhållen utredning kan inverka också på säkerhetsläget i Finland. Utskottet vill påpeka att deltagandet i samarbetet mot ISIL är en del av den globala bekämpningen av terroristhotet. Genom att stärka Iraks säkerhetssektor ska ISIL:s verksamhet försvagas och på så sätt minskas det globala terroristhotet på lång sikt. Att avstå från insatsen skulle inte minska terroristhotet i Finland. Skyddspolisen höjde i sin hotbedömning som uppdaterats 2014 bedömningen om terroristhot i anslutning till det ökade antalet riskpersoner och utländska stridande. Finland måste — också med beaktande av terroristattackerna i Europa — bereda sig på ett ökande terroristhot oberoende av om vi deltar i utbildningsinsatsen i Irak.

ISIL har uppmanat sina anhängare att attackera medborgare i de länder som deltar i koalitionen. Från Finland har det rest över 50 identifierade personer till Syrien eller Irak. Merparten av dem understöder ISIL eller strider i ISIL:s led. Dessa personers återkomst ökar hotfaktorerna. De återvändande utländska stridande identifierar sig enligt redogörelsen starkt med ISIL och dess proklamerade kalifat. Att delta i att försvaga ISIL:s verksamhet i Irak är viktigt också med avseende på att minska antalet utländska stridande. Försvarsutskottet har fäst uppmärksamhet vid behovet av att i fråga om de återvändande personerna som har fullgjort värnplikt verkställa en hotbedömning för att deras lämplighet i reserven ska kunna övervägas.

Utskottet konstaterar utifrån erhållen utredning att det inte är uteslutet att deltagandet ökar hotet om terroristattacker mot Finland. Utskottet förhåller sig ytterst allvarligt till saken. Men utskottet vill ändå påminna om att krishantering inte är riskfritt och att besluten i princip alltid måste fattas utifrån en politisk beredskap att ta ansvar också för förluster både på insatsfältet och i hemlandet.

Utskottet understryker att vid deltagandet i insatsen i Irak finns det skäl att också bereda sig på åtgärder för att stärka den inre säkerheten. Myndigheterna bör ha tillräckliga resurser och befogenheter för att bekämpa eventuella terroristattacker. Utskottet ser det som motiverat att åtgärder för att stärka såväl lagstiftningen som resurserna redan har vidtagits. Utskottet vill påminna om att prioriteringen i fråga om bekämpning av terrorism ändå måste ligga i förebyggande arbete. Förebyggande av utslagning och diskriminering är viktigt för förebyggande av våldsam radikalisering och därav eventuellt följande verksamhet. Också samhällets andliga och materiella kapacitet att hantera kriser bör stärkas för att minimera effekterna av attacker.

Finlands deltagande: form, mål och effekter på den nationella försvarsförmågan

Finland har för avsikt sända högst 50 soldater till insatsen. Truppen består av en egentlig utbildningsavdelning samt personal för underhålls- och stöduppdrag inklusive uppdrag som gäller egenskydd och reaktionsåtgärder i samband med sprängämnen. Försvarsutskottet har behandlat rekryteringen av soldater och fäst motiverad uppmärksamhet bland annat vid de krishanteringsrelaterade förhandlingsmekanismernas effektivitet.

Finlands avdelning kan förflytta sig till regionen tidigast i slutet av april 2015. Nationellt kan enligt erhållen utredning full operativ beredskap uppnås under juni 2015.

Finland utför grundutbildning av trupper inom insatsen. Utrikesutskottet hänvisar till försvarsutskottets utlåtande och betonar att liksom i utvecklingssamarbetet måste utbildningen också vid krishantering riktas in på verksamhet som ger resultat på längre sikt (inklusive utbildning av utbildare). Samtidigt bör det observeras att inom insatsen ges sådan utbildning på ledarskapsnivå av andra länder.

Deltagandets betydelse för Finlands försvarsförmåga

Försvarsutskottet konstaterar i sitt utlåtande (FsUU 16/2014 rd) att nyttan av deltagandet för det nationella försvaret är blygsam. Redogörelsen ger en mer positiv bedömning av effekterna — deltagandet bedöms utveckla kapaciteten för krävande utbildning. I ljuset av denna skillnad i synsätten påpekar utrikesutskottet att man vid utbildningsinsatsen bör sträva efter att på alla sätt utnyttja möjligheten att främja också det nordiska samarbetet vid krishantering.

Kostnaderna för Finlands deltagande

De uppskattade kostnaderna för Finlands deltagande är sammanlagt ca 15 miljoner euro. Planeringskalkylen utgår från en truppstyrka på 50 soldater och ett deltagande på ca 12 månader. Kostnaderna inkluderas för utrikesministeriets del i en tilläggsbudget för 2015 (totalt 5,8 miljoner euro) och i försvarsministeriets huvudtitel (ca 9,2 miljoner euro).

Beslutsfattande och hörande av riksdagen

Enligt lagen om militär krishantering (211/2006) ska beslut om Finlands deltagande i eller utträde ur krishanteringsinsatser fattas av republikens president utifrån statsrådets förslag till avgörande. Innan ett förslag läggs fram ska statsrådet höra riksdagen antingen genom ett utrednings- eller redogörelseförfarande beroende på operationens mandat, omfattning och kravnivå.

Riksdagen har i fråga om ett eventuellt deltagande hållits informerad sedan december 2014 (USP 26/2014 rd den 3 december 2014). Ett gemensamt möte mellan republikens president och regeringens utrikes- och säkerhetspolitiska utskott fastställde i februari 2015 att Finland deltar i utbildningsinsatsen i Irak.

Någon egentlig fullmakt av FN för verksamhet i Iraks område finns inte, endast ett starkt politiskt stöd från FN:s s säkerhetsråd och säkerhetsrådets ordförande. En fullmakt av FN:s säkerhetsråd för en sådan insats är inte nödvändig enligt folkrätten och Finlands lag om militär krishantering kräver inte FN:s mandat. I lagen konstateras att deltagandet ska beakta målsättningen för och principerna i Förenta Nationernas stadga samt övriga regler i den internationella rätten.

Enligt utredning till utskottet handlar det om en militär högriskinsats då man beaktar de faktorer som inverkar på insatsens karaktär, såsom insatsens mål, uppdrag och genomförandesätt samt förhållandena i krisområdet.

Därför anser utrikesutskottet att det är befogat att riksdagen hörs om deltagandet genom redogörelseförfarandet.

Slutsatser

Vid helhetsbedömningen av Finlands deltagande i utbildningsinsatsen i Irak har ovan nämnda faktorer beaktats, och en bedömning har gjorts av deras effekter på hur insatsens mål uppnås, på truppens säkerhet, på upprätthållandet av Finlands säkerhet och på effekten av bekämpningen av terrorism på lång sikt. Utrikesutskottet anser att det är befogat och tillstyrker att Finland deltar i säkerhetssektorns utbildningssamarbete i Irak. Utrikesutskottet förutsätter att innan truppförbandet sänds till Erbil, ska notväxlingen med Irak om truppernas rättsliga ställning vara avslutad. Om notväxlingen av någon anledning inte blir av, bör statsrådet höra utrikesutskottet på nytt genom att ge utskottet en utredning i ärendet. Utrikesutskottet hänvisar till försvarsutskottets ståndpunkt och betonar att frågorna om truppernas egenskydd måste lösas på ett sätt som tillfredsställer försvarsmakten innan de finländska trupperna kan sändas till insatsen.